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1 新形勢下對城市總體規(guī)劃的再認識

城市總體規(guī)劃是一定時期內(nèi)城市發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署和實施措施，是引導(dǎo)和調(diào)控城市建設(shè)、保護和管理城市空間資源的重要依據(jù)和手段［1］。它是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，具有公共政策的屬性。

美國著名城市理論家、社會哲學家劉易斯·芒福德指出:“真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變”。在計劃經(jīng)濟時期，我國政治體制高度集中，經(jīng)濟體制呈自上而下的計劃模式，城市總體規(guī)劃受制于政府部門所確定的各項計劃，著重于實現(xiàn)對計劃落實的單一性。此時的城市規(guī)劃是純粹的物質(zhì)和工程設(shè)計，技術(shù)上的缺失和政治性占主導(dǎo)地位。

在市場經(jīng)濟時期，城市總體規(guī)劃的編制按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的組織原則，城市發(fā)展所需的各種資源要素按照不同利益群體的需求通過市場加以合理分配，政府起引導(dǎo)和監(jiān)督的作用。

進入21世紀，我國日益融入經(jīng)濟全球化的浪潮中，樹立科學發(fā)展觀、建立社會主義和諧社會、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、堅持“五個統(tǒng)籌”、從片面強調(diào)發(fā)展速度向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變等等，都對城市總體規(guī)劃編制提出更高更新的要求，其政策性和技術(shù)性也在發(fā)生變化。尤其是中小城市，由于自身發(fā)展特點和建設(shè)實際需求，城市總體規(guī)劃應(yīng)根據(jù)自身條件決定，并有別于大城市，不能隨波逐流，千篇一律，導(dǎo)致失去城市的特色。

2 城市總體規(guī)劃存在的問題

在城市開發(fā)建設(shè)過程中，受到市場行為和政府干預(yù)的雙重作用，尤其對于中小城市，城市總體規(guī)劃往往不能很好的實施，在編制和管理方面都存在著問題。

2．1 規(guī)劃編制層面存在的問題

2．1.1 內(nèi)容過于繁瑣龐雜

目前城市總體規(guī)劃編制的內(nèi)容越來越細致，過于繁雜，往往難以突出重點問題，真正能夠解決城市發(fā)展問題的卻不多。總體規(guī)劃重點往往側(cè)重于追求內(nèi)容的多而全，卻忽視了部分在總體規(guī)劃階段需要重點編制和解決的問題，缺乏對城市發(fā)展的戰(zhàn)略性把握。這種編制方法尤其不適用于中小城市。中小城市發(fā)展規(guī)模相對較小，其總體規(guī)劃的編制既需要戰(zhàn)略層面的宏觀指引，以提供具有前瞻性和指導(dǎo)性的戰(zhàn)略發(fā)展框架，也應(yīng)對各類主要設(shè)施的用地安排加以明確，為規(guī)劃管理提供切實可行的依據(jù)。

2．1.2 編制主體的單一性，與城市開發(fā)建設(shè)相脫節(jié)［2］

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市人民政府組織編制城市總體規(guī)劃。事實上，對于中小城市而言，即由當?shù)匾?guī)劃行政主管部門來承擔。規(guī)劃行政主管部門往往委托規(guī)劃設(shè)計院來編制。規(guī)劃編制單位僅從專業(yè)技術(shù)角度上編制方案往往是合理的，但從經(jīng)濟學和社會學角度出發(fā)可能是不合理的。這也是造成已編制完成的規(guī)劃無法順利實施和頻繁修改的重要原因之一。而縣區(qū)級人民政府統(tǒng)籌區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展，對其轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會需求有著更深的了解，但卻無法直接參與到規(guī)劃編制中，這就造成了規(guī)劃藍圖和現(xiàn)實發(fā)展需求兩層皮的局面［3］。中小城市更是存在編制人員不問實施管理、管理人員不問技術(shù)的傾向，使得規(guī)劃編制和實施管理嚴重脫節(jié)。

2．1.3 時效性差

城市總體規(guī)劃編制時效性問題主要反映在整體用時過長和階段間用時失衡(即審查、審批總體規(guī)劃用時偏多，而編制、論證用時偏少)。尤其是后者，隨著各類專家論證會、審查會的增加以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對公眾參與的重視而有繼續(xù)加重的趨勢。很多中小城市的總體規(guī)劃從編制到審批多達三、五年時間，而近期建設(shè)規(guī)劃時限一般為五年，往往是審批下達之日，就是啟動修編之時。

2．1.4 編制標準單一化

根據(jù)國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，目前我國以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔。從直轄市一直延伸到建制鎮(zhèn)，人口規(guī)模從上千萬到幾千人不等。而城市總體規(guī)劃執(zhí)行同一標準很值得商榷。

2．2 規(guī)劃實施層面存在的問題［4］

2．2.1 適應(yīng)性差

有的城市總體規(guī)劃往往滯后于城市的發(fā)展，不能滿足城市發(fā)展對用地的要求。規(guī)劃剛審批下來，城市實際人口和用地規(guī)模已經(jīng)達到或超過了城市規(guī)劃的目標。這種情況在我國東部沿海城市，尤其是經(jīng)濟發(fā)達的中小城市更為常見;也有的城市總體規(guī)劃過于超前，使得按照城市總體規(guī)劃建設(shè)的各類設(shè)施處于閑置狀態(tài)。這種情況在我國內(nèi)陸經(jīng)濟落后地區(qū)較為常見。

2．2.2 實施性差

地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對總體規(guī)劃實施力度不夠，沒有認真執(zhí)行總體規(guī)劃編制內(nèi)容，又因總體規(guī)劃的法定性不強，可以通過修編進行調(diào)整，因此在規(guī)劃實施過程中修改的隨意性較大。很多中小城市總體規(guī)劃內(nèi)容過于宏觀，操作性不強，尤其是對城市近期建設(shè)和發(fā)展的內(nèi)容缺乏明確的指導(dǎo)意見。

3 對策及建議

3．1 總體規(guī)劃應(yīng)加強戰(zhàn)略性，減少戰(zhàn)術(shù)性。由技術(shù)性向政策性轉(zhuǎn)變

城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容存在大量沒有必要在該階段明確、實際也無法明確的內(nèi)容，這既損害了規(guī)劃的嚴肅性與科學性，又導(dǎo)致規(guī)劃編制用時過長，必須大力簡化總體規(guī)劃的內(nèi)容。首先，城市總體規(guī)劃應(yīng)強化關(guān)于城市宏觀戰(zhàn)略的研究，把研究要點放在城市定位、發(fā)展戰(zhàn)略、總體布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵地段規(guī)劃原則等方面，其他內(nèi)容可由下一層次的規(guī)劃來完成。其次，對于城市總體規(guī)劃的工程規(guī)劃、防災(zāi)規(guī)劃和環(huán)衛(wèi)規(guī)劃等應(yīng)突出重大原則、技術(shù)政策和設(shè)施容量，而技術(shù)性工作應(yīng)由后續(xù)的各專項規(guī)劃來承擔［5］。

3．2 增強與其他部門、公眾的協(xié)調(diào)，注重規(guī)劃編制主體的多樣性

從城市規(guī)劃的社會性、多元性、綜合性等因素考慮，為保證規(guī)劃的順利進行，必須充分調(diào)動各級政府部門的積極性，可由市政府統(tǒng)一制定規(guī)劃編制的計劃，形成由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責本轄區(qū)內(nèi)的各項規(guī)劃、公眾積極參與獻言獻策、各專業(yè)部門負責本行業(yè)的專項規(guī)劃、規(guī)劃行政主管部門負責審查規(guī)劃、市人民政府批準規(guī)劃的機制。

3．3 突出城市自身的特色，通過城市設(shè)計將其落實到總體規(guī)劃層面

中小城市因城市規(guī)模有限，在進行總體規(guī)劃編制時更應(yīng)該關(guān)注城市自身空間布局的特征，把握城市所獨有的歷史資源和人文資源，把城市設(shè)計真正落實到總體規(guī)劃層面。一是注重城市總體規(guī)劃階段城市設(shè)計的整體性，把山、水、城融入城市未來的空間中去，正確處理幾者的和諧關(guān)系。目前國內(nèi)開發(fā)建設(shè)中“七通一平”做法中的“一平”就損害了城市中原有自然風貌的融洽和平衡，尤其對于山地城市而言。二是注重城市重要區(qū)域、重要節(jié)點的城市設(shè)計，強調(diào)城市建設(shè)的自然美、人工美和人文美。

3．4 轉(zhuǎn)變觀念、探求新的管理模式

宏觀失控、微觀越位是當前規(guī)劃管理質(zhì)量不高的主要表現(xiàn)。規(guī)劃管理者要轉(zhuǎn)變固有觀念，注重市場經(jīng)濟對城市規(guī)劃的配置作用，抓大放小。規(guī)劃編制人員應(yīng)學習實施管理，管理人員主動過問技術(shù)，真正解決規(guī)劃編制和實施管理相脫節(jié)的問題。針對城市總體規(guī)劃編制、審批時間長等問題，逐步探索適時評估、動態(tài)的總體規(guī)劃審批和調(diào)整機制。

4 結(jié)語

新形勢下城市總體規(guī)劃編制重點由只注重物質(zhì)空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向社會、政治、物質(zhì)空間、生態(tài)、文化等多角度并重;規(guī)劃成果的服務(wù)對象由以政府為主轉(zhuǎn)向以公眾、社會各階層、政府為主。只有做好規(guī)劃前期調(diào)研工作，把握好正確的指導(dǎo)思想，并有一套確?？傮w規(guī)劃修編實施保障機制，就能確保城市總體規(guī)劃與時俱進，真正發(fā)揮“規(guī)劃先導(dǎo)”的作用，促進城市和諧、可持續(xù)發(fā)展。

［1］全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室等．中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說［M］．知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008．

［2］林明輝．淺談我國城市總體規(guī)劃編制方法見解及對策［J］．大科技，2011(6)．

［3］尤志斌．城市總體規(guī)劃編制方法的改進策略初探［J］．現(xiàn)代城市研究，2007(6)．

［4］畢瑜菲．當前我國城市總體規(guī)劃的若干問題研究［J］．理論廣角，2014(1)．

［5］陳有川，韓青．城市總體規(guī)劃編制用時問題研究［J］．城市規(guī)劃，2009(2)．