熊賢培

摘要：在處置群體性事件中，政府決策條件的不確定性是造成決策風險的主要原因，同是政府決策方案本身的抗風險能力也是造成決策風險的另一個重要原因。處置群體性事件決策方案的抗風險能力和政府決策風險成反比。決策方案本身的抗風險能力是決定處置方案在實施過程中面臨風險程度的重要因素。所以說，如何增強決策方案的抗風險能力，是政府職能部門控制群體性事件決策風險的基本途徑。

關鍵詞：群體性事件；政府決策；決策風險

中圖分類號：D815.5 文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2015.02.003

由于社會經(jīng)濟建設的不斷發(fā)展，社會治安不穩(wěn)定因素的復雜性與不確定性將會長期存在，這使得各級政府維護社會治安穩(wěn)定決策成為一種高風險性的社會管理活動。產(chǎn)生政府決策風險的必要條件是決策條件的不確定性。由于決策條件的不確定性，決策方案的實施效果不確定，導致政府決策風險性增大?，F(xiàn)代社會是信息社會，各種真實的、不真實的信息急速傳播，政府決策所面臨的社會治安情況更加復雜，特別是當發(fā)生重大群體性社會治安事件后，政府作出決策的時間短且要求更高，這使得政府職能部門作出的每一個決策往往面臨很大的風險。歷史上，在國內出現(xiàn)動蕩時政府職能部門只有善于控制風險，才有可能贏得老百姓的信任和擁護；如果政府職能部門不能正確認識和處理風險，往往在面臨群體性事件時就會舉棋不定，進退失據(jù)，鑄成大錯。能否正確地認識和處理群體性事件成為考驗政府職能部門決策能力的一個重要標志。

一、群體性事件處置中政府決策風險的概念及其分析方法

（一）風險的概念

風險自古以來就存在，隨著人類實踐活動的拓展和社會生活的飛速變化，風險一詞出現(xiàn)的頻率越來越高，與我們的生活息息相關。風險的存在已經(jīng)被各行各業(yè)所接受，并逐漸認識到其重要性。尤其在國家政府部門，政府存在的價值與活動的本質就是面對社會風險并管控社會風險。在研究政府決策風險前，我們有必要對風險的概念加以考辨。

隨著人類社會的不斷發(fā)展，學科分類越來越細，學術研究也不斷深入，不同學科領域對“風險”一詞理解的側重點不盡相同，從而賦予其不同的含義。表1中我們列舉了幾種常見的有關風險的定義。相比較而言，第三種觀點更加符合本文的觀點。首先，這種觀點肯定了風險的客觀性，風險是事件的不確定性引起的；其次，其側重從發(fā)生不利后果的可能性以及概率來分析。因此，筆者認為，事件因不確定性而使實際結果與預定目標之間產(chǎn)生差距，這種差距的大小以及發(fā)生這種差距的可能性稱為風險。

風險因素、風險事故和風險損失是構成風險的三要素。風險因素、風險事故和風險損失三者之間是緊密相關的[1]。而風險因素又分為物理風險、組織風險、行為風險、道德風險、心理風險五個方面，風險損失分為直接損失和間接損失兩個方面。

風險因素是引發(fā)風險事故的潛在原因，是造成風險損失的內在因素。風險事故是引起風險損失的直接原因，風險因素通過風險事故最終造成風險損失。圖1標示了風險三要素的相互關系，從圖1中可以看出：風險三要素之間具有緊密聯(lián)系，風險因素具有隱蔽性和不確定性；風險事故是其他二者之間的紐帶，具有直觀可見性；風險損失是最終結果。

損失的大小和發(fā)生的概率朱淑珍 特定時期和條件下，由于各種結果發(fā)生的不確定性導致行為主體遭受損失的大小和損失發(fā)生的可能性大小，包括損失的大小和損失發(fā)生的概率

王明濤 決策過程中，由于各種不確定因素的作用，決策方案在一定時間內出現(xiàn)不利結果的可能性以及損失的程序，包括損失概率、損失數(shù)量和損失易變性

彭韶兵 事件的不確定性引起的，由于未來結果予以希望所帶來的無法實現(xiàn)期望結果的可能性

風險的基本性質主要有以下幾個方面：

一是客觀性。風險是客觀存在的，不以人的意志為轉移。

二是偶然性。由于信息的不對稱性，未來風險事故的發(fā)生或不發(fā)生是難以預測的。

三是損害性。風險事故的發(fā)生往往會造成一定程度的損失。這種損失有時是有形的，是可以衡量的，有時卻是無形的，無法去衡量。

四是不確定性。風險的不確定性主要表現(xiàn)在空間上、時間上以及損失程度的不確定性，不可能被事先準確地確定。

五是相對性。風險性質會因時空各種因素變化而有所變化。

六是普遍性。風險無處不在，無時不有，體現(xiàn)在普遍存在于現(xiàn)實社會生活的各個方面。

七是發(fā)展性。在不同的歷史時期，風險管理的內容也是不同的。同時，隨著經(jīng)濟和科學技術的發(fā)展，人們隨時會面臨新的風險。

（二）群體性事件處置中政府決策風險的概念

風險并非普遍存在于一切決策問題中，它只存在于決策條件不確定的決策問題中，即風險決策問題。風險從決策的角度來看，是由于決策條件的不確定性使得決策方案在實施后無法達到?jīng)Q策者所期望效果的危險以及可能性[2]。換句話說，決策條件的不確定是產(chǎn)生決策風險的必要條件。決策風險的大小和決策方案實施的效果不能滿足決策者的期望程度以及發(fā)生這種情況的概率成正比。因此，政府決策風險可定義為由于決策條件的不確定性，決策者無法保證，決策的實際結果能夠達到既定要求的危險以及發(fā)生這種危險的可能性。

由于群體性事件往往事發(fā)突然，政府要緊急應對，政府決策往往是在情況了解不明了、分析態(tài)勢不確定等諸多因素的情況下進行的。因此，政府決策的條件在一般情況下是不確定的。根據(jù)決策風險的定義，筆者認為政府決策風險，就是在決策條件不確定的情況下，政府職能部門在決策過程中無法保證，決策方案實施后一定能夠實現(xiàn)任務目標的風險以及發(fā)生這種風險的可能性。

（三）群體性事件處置中政府決策風險的分析方法

風險分析的目的是預測風險損失的大小和發(fā)生概率，評估風險因素，為行為主體更好地趨利避害、降低風險提供參考依據(jù)。在政府決策中風險分析則是對政府決策成功或失敗程度的分析和預測，亦稱風險度分析。其中分析法包括：定性分析法和定量分析法兩種。定性風險分析方法主要用于風險可測度很小的風險主體，常用的方法有調查法、矩陣分析法、德爾菲法、安全系數(shù)法和可靠性指標法等五種。這類方法主要是借助有關專家的知識、經(jīng)驗和判斷來對風險加以估計和分析。在政府決策方面具有使用價值。定量風險分析方法是借助數(shù)學工具研究風險主體中的數(shù)量特征關系和變化，確定其風險率的方法。在定量分析中，風險屬性的評價指標值有多種表達方式，如概率論與數(shù)理統(tǒng)計方法、直接積分法、蒙特卡羅模擬法、N階矩法、隨機模擬方法、模擬數(shù)學方法、貝葉斯分析法和決策樹分析法等分析方法。

例如，決策樹分析法是分析風險型決策問題時常用的方法之一。決策樹是由一些節(jié)點、線段和附注的數(shù)據(jù)所組成的樹狀圖，可以清楚地表達決策問題的結構、過程和細節(jié)。利用決策樹進行政府風險決策分析十分清晰、直觀和方便，可以幫助決策者進行擇優(yōu)決策。

二、群體性事件處置中政府決策風險分類

政府處置群體性事件是指各級政府指導執(zhí)法部門依法懾止和處置危害國家安全和社會穩(wěn)定的群體成規(guī)模聚集事件及活動的統(tǒng)稱。處置群體性事件是各級政府履行職能的主要形式之一，是各級政府的中心工作之一。各級政府是處置群體性事件、化解社會矛盾的核心力量[5]。能否處理好群體性事件，有效化解人民群眾與政府之間的矛盾，對于樹立黨和政府在廣大人民群眾中的威信和維護國家安全及社會穩(wěn)定具有極為重要的作用。隨著信息化技術和高新技術的飛速發(fā)展，群體性事件已經(jīng)成為危害我國安全和社會穩(wěn)定的重要因素，并且呈現(xiàn)出更加復雜的新特點。比如，處置環(huán)境更加復雜多變，處置對象的手段更加智能化等等，這些就決定了各級政府在處置群體性事件時，決策風險加大。

在政府決策風險的定義的基礎上，我們可將群體性事件中政府決策風險進行如下定義：群體性事件中政府決策風險就是，各級政府職能部門在處置群體性事件時，由于決策條件的不確定性，在處置群體性事件的過程中，面臨著無法保證在處置方案付諸行動后，一定能夠實現(xiàn)處置意圖的風險以及發(fā)生這種風險的可能性。

群體性事件危害公共安全及社會穩(wěn)定，危害基層政權穩(wěn)定，政府在處置過程中，一旦決策失當，很可能帶來嚴重后果。因此，在處置群體性事件中政府決策面臨空前壓力，這使得處置群體性事件的決策過程帶有很大的風險。這些風險大致包括以下幾類：

（一）政治風險

當前，美國等西方國家千方百計加緊對我實施“顏色革命”，敵對勢力圍繞香港“雙普選”問題與我角力加劇，“疆獨”、“藏獨”勢力持續(xù)加大反宣力度，“法輪功”、“全能神”等邪教組織愚弄廣大群眾動作頻繁，尤其在網(wǎng)上網(wǎng)下采取“滅偶像”、“毀歷史”、“損公信”、“丑官員”等伎倆推動顏色革命和西化分化弱化我國的圖謀變本加厲，加之國家和軍隊全面深化改革、反腐敗等熱點問題關注度高[6]。西方敵對勢力的目的很明顯，就是妄圖推翻我國國家政權、推翻社會主義制度，分裂中國。我國現(xiàn)階段正處在改革開放的關鍵時期，社會經(jīng)濟生活中呈現(xiàn)出許多深層次的矛盾。人民內部矛盾引發(fā)的各種群體性事件時有發(fā)生，一些別有用心的人企圖將這種矛盾指向黨和政府，煽動不明真相的廣大群眾，歪曲事實，給社會帶來不穩(wěn)定因素。各級政府在處置這類群體性事件時，政府職能部門在決策過程中就存在一定的政治風險，如果決策不當，就會帶來不良的政治影響。

（二）經(jīng)濟風險

當前，我國的社會經(jīng)濟體制改革進一步深入，體制改革已經(jīng)進入深水區(qū)，社會結構深刻變動，必須進行經(jīng)濟格局和利益關系的調整，這就牽扯到部分企業(yè)和群眾的切身經(jīng)濟利益?，F(xiàn)階段，社會分配不均、資源匱乏加速、環(huán)境污染加重、司法不公、工人下崗、土地征用等社會矛盾和問題引發(fā)了很多群體性上訪事件，甚至發(fā)展成打砸搶燒等惡性事件，造成了當?shù)毓截斘锏膿p失。各級政府在處置這類群體性事件時，一旦處置不當，就會影響到社會穩(wěn)定，造成群眾財產(chǎn)的損失，甚至破壞當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的環(huán)境。所以政府職能部門在決策過程中所面臨的經(jīng)濟風險不容忽視。

（三）自然風險

自然界中一些突發(fā)性災害，如洪水、地震、臺風、泥石流、滑坡、冰雹、火災等，很可能頃刻間使得交通堵塞、通信中斷、停電停水、房屋倒塌、人員傷亡。這些自然災害發(fā)生后，由于復雜的主客觀原因，政府搶險救災如果出現(xiàn)不及時的情況，導致群眾不滿意，就會使其演變?yōu)槿后w性事件的可能性增大，從而給參與搶險救災人員帶來極大的不便，甚至人員傷亡。政府職能部門必須注重對自然風險的分析研究，及時搜集關于自然災害的信息情報，充分考慮自然災害給政府處置群體性事件帶來的影響，盡可能地規(guī)避不可抗拒的自然風險給人民帶來的損失。

（四）生命風險

當前我國正處在社會轉型期，社會治安狀況出現(xiàn)了一些新的特點。嚴重暴力犯罪和有組織犯罪問題比較突出，群體性事件中鬧事群體鬧事的方式趨于暴力化[7]。各級政府在處置這些群體性事件時，對處置群體性事件現(xiàn)場的感知能力還有待于提高，各級政府參與處置群體性事件面臨的任務將會更加艱巨，與處置對象進行正面對峙或發(fā)生沖突將不可避免，參與處置的各級政府官員的生命安全將受到威脅。同時群體性事件的性質易發(fā)生轉化，一旦轉化成嚴重暴力事件，人民群眾的生命安全也將受到嚴重威脅，造成人員傷亡的可能性增大。因此，各級政府職能部門在決策過程中也擔負著廣大官兵和人民群眾的生命風險。

三、群體性事件處置中政府決策風險的特殊性

政府決策風險與群體性事件的深變過程相關聯(lián)，所以它除了具有前文提到的風險性質以外，還有其它特殊性質。掌握群體性事件中政府決策風險的特殊性質才能更深入地認知其概念及內涵。

（一）嚴重危害性

群體性事件一旦發(fā)生，其危害大，影響深，構成對原有社會正常秩序和核心價值的嚴重破壞或威脅。因此，群體性事件中政府決策風險具有嚴重的危害性。無論什么性質、什么規(guī)模的群體性事件，都必然不同程度地給國家和人民群眾造成政治、經(jīng)濟和精神上的破壞與創(chuàng)傷。社會治安事件，危及到國家和人民群眾的生命財產(chǎn)安全、社會的穩(wěn)定和民族團結；突然發(fā)生的自然災害、事故災難及公共衛(wèi)生事件，對人民群眾的生命財產(chǎn)和國家的經(jīng)濟建設直接構成嚴重的危害。如果政府決策和處置不當，導致事態(tài)失控，將有可能使事態(tài)進一步升級，甚至演變成局部戰(zhàn)爭[8]。因此，群體性事件中政府決策風險具有嚴重的危害性，其嚴重程度是很多其他活動中的風險所不可比擬的。

（二）不可轉移性

群體性事件中政府決策風險是不可轉移的。企業(yè)或個人在遇到風險時，可以通過事先購買保險的方式獲得損害賠償，規(guī)避風險。但是群體性事件中政府決策風險是不可轉移的，群體性事件中政府決策風險的后果只能由參與處置群體性事件的政府職能部門來承擔，最后還需上級政府來承擔責任，因為沒有保險公司可以替政府職能部門來承擔這樣的風險。在處置群體性事件行動過程中，政府職能部門必須首先對所面臨的風險進行識別和分析，然后進行評估，最后找出處理風險的對策，并且在風險造成損失時對其承擔責任。因此，群體性事件中政府決策風險的處理不同于一般風險，是無法轉移和分散的，群體性事件中政府職能部門只能通過提高決策的質量以期在一定程度上控制和降低風險。

（三）不可彌補性

由于群體性事件的發(fā)生打破了原有的穩(wěn)定狀態(tài)，改變了社會原有的進程和秩序，帶來或造成各方面的損失，而要把這種不穩(wěn)定狀態(tài)恢復到新的穩(wěn)定狀態(tài)，必然要花費大量的人力、物力和資源，造成的巨大損失是不可彌補的。應對群體性事件不同于一般的社會實踐活動，在經(jīng)濟活動中，財產(chǎn)損失可以在以后的時間來彌補，而群體性事件一旦事態(tài)擴大或失控，特別是政府決策失誤、處置不當，就會損害國家利益和人民群眾的生命財產(chǎn)安全。孫子曰：“怒可復喜，慍可復悅，亡國不可以復存，死者不可以復生。故明君慎之，良將警之?！盵9]在處置群體性事件中，政府決策風險所造成的損失和危害具有不可彌補性。因此，為有效應對群體性事件，正確處分矛盾性質，確保廣大人民群眾利益，政府職能部門在作出決策時必須慎之又慎，要始終把黨和國家的利益、人民群眾的利益放在第一位。

四、群體性事件處置中政府決策風險控制的基本途徑

（一）降低決策條件的不確定性

在處置群體性事件中，如何控制和降低政府決策風險是政府職能部門所面臨的一個重要問題。面對環(huán)境和條件的不確定性，政府決策方案實施效果不穩(wěn)定。只有將這種不確定性進行控制，才能夠有效降低方案的實施風險。要控制決策條件的不確定性，基本途徑有兩條：一條是信息途徑，一條是謀略途徑。所謂信息途徑，就是運用各種信息技術與方法，快速、準確、全面地獲取所需信息，增強政府決策活動的信息能力。政府決策所面臨的種種不確定因素要依靠獲取足夠的情報信息來消除或減少[3]。所謂政府決策途徑，就是政府在決策活動中，通過各種各樣的決策方法，例如執(zhí)法行動，使得處置對象的行動受到一定的限制，從而起到降低決策條件不確定性的作用。表現(xiàn)在各級政府處置群體性事件過程中，就是以高于群體性事件中骨干分子一籌的決策謀略，削減群體性事件中骨干分子的優(yōu)勢?，F(xiàn)代高技術條件下處置群體性事件的政府決策，離不開人的主觀能動性的發(fā)揮，同時也是更精彩的決策謀略的對抗[4]。

（二）增強決策方案的抗風險能力

在政府決策中，雖然決策條件的不確定性是造成政府決策風險原因的主要方面，但是決策方案本身的抗風險能力也是造成政府決策風險的另一個重要原因。在同樣的決策條件下，不同的決策方案有不同的決策風險。如果決策方案的抗風險能力強，政府決策風險就會?。蝗绻麤Q策方案的抗風險能力弱，政府決策風險就會大。因而決策方案的抗風險能力和政府決策風險成反比。決策方案本身的抗風險能力是決定方案在實施過程中要冒多大風險的重要因素。所以說，在處置群體性事件中如何增強決策方案的抗風險能力，是政府職能部門進行決策風險控制的另一個不可忽視的基本途徑。

五、結 語

在處置群體性事件中，政府如何有效規(guī)避決策風險是維護社會穩(wěn)定，密切聯(lián)系群眾的一個十分重要的問題。然而，風險無時不在，現(xiàn)代社會信息量大、傳播速度快，群體性事件現(xiàn)場形勢多變、政府決策任務繁重，單個或少數(shù)政府職能部門若僅靠自己的力量一般都難以完成處置大規(guī)模群體性事件這種復雜繁重的任務，而一切大規(guī)模的聯(lián)合執(zhí)法行動都要通過政府首腦機關來具體組織實施，這就不可避免地會給各級政府的決策帶來極大的風險。因此，在處置大規(guī)模群體性事件過程中，政府對一切處置計劃的制訂，在每個環(huán)節(jié)、每個細節(jié)都要科學論證，綜合考量，周密行動，最大限度地降低決策風險。

[參考文獻]

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