劉倫芳 羅建華

（西安理工大學(xué) 陜西 西安 710048）

1 國內(nèi)外水資源管理相關(guān)法律現(xiàn)狀分析

水法是調(diào)整人們在開發(fā)、利用、保護(hù)和管理水資源的過程中所發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范。美國是聯(lián)邦制國家,對水資源的管理是一種分散性的管理。水資源屬州所有,在水資源管理上實(shí)行以州為基本單位的管理體制。聯(lián)邦政府層面涉水法律涉及供水、水質(zhì)、防洪、生態(tài)與環(huán)境等各個方面，主要有《供水可靠性與環(huán)境改善法》、《港口與水道安全法》、《水資源規(guī)劃法》、《洪水保險法》等[1]。各州為規(guī)范本州內(nèi)水事活動，在不與聯(lián)邦法律抵觸的前提下，也制定了大量的涉水法律法規(guī)。英國是歐盟成員國,因此,水政策法規(guī)不僅來源于英國國會,而且來源于歐盟。歐盟關(guān)于水資源的政策法規(guī)大約有15個,另外還有10個指導(dǎo)性政策涉及到水資源[2]。英國還頒布了《環(huán)境保護(hù)法》、《水資源法案》、《流域管理?xiàng)l例》等專項(xiàng)法規(guī)，都是水資源管理的依據(jù)。澳大利亞水資源分配的法律原則主要是通過三個文件被發(fā)展貫徹的：1994年的框架協(xié)議,1996年的為生態(tài)系統(tǒng)提供水的國家原則和2004年的政府間關(guān)于國家水資源的行動綱要(NWI)”[3]。澳大利亞水資源綜合管理的執(zhí)行權(quán)在各州政府，各州政府有權(quán)力制定本州的《水法》，對本州的地表和地下水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，但《環(huán)境法》必須由聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定。日本沒有統(tǒng)一的水資源管理機(jī)構(gòu),日本采用中央政府集中協(xié)調(diào)與分部門行政的水資源管理體制。迄今為止，日本形成了以《河川法》為中心，由《特定多用途水庫法》《水資源開發(fā)促進(jìn)法》《水資源開發(fā)公團(tuán)法》《水源地區(qū)對策特別措施法》《運(yùn)河法》《公有水面填海造地法》《防洪法》《防砂法》[4]等組成的法律體系，成為河川行政的基礎(chǔ)。

從上總結(jié)出國外水立法有以下特點(diǎn)：①足夠重視水資源在國家的戰(zhàn)略地位；②按流域統(tǒng)一管理水資源；③法律的頒布覆蓋與水相關(guān)的任何方面；④特殊區(qū)域如三角洲、運(yùn)河等，制定專門的法律法規(guī)；⑤重視鼓勵公眾參與水管理；⑥嚴(yán)厲打擊污染水資源行為；⑦明確取水和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度；⑧積極廣泛宣傳節(jié)約用水。

我國水法律體系包括：《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水資源節(jié)約和綜合利用促進(jìn)法》、《江河流域管理法》、《黃河法》7件法律；行政法規(guī)39件；部規(guī)章104件。與《水法》有關(guān)的主要法律還有《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》。在《刑法》和《民法》中也有與水有關(guān)的條款。目前，已頒布法律（《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》4件）、行政法規(guī)（24件）、水利部有效規(guī)章（52件）和有效規(guī)范性文件（127）[5]。全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都出臺了地方實(shí)施水法、水污染防治法辦法。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國省級人大及其常委會頒布的地方水法規(guī)已有100多件；省級政府發(fā)布的規(guī)章有200多件。主要的水事活動已做到有法可依，水法規(guī)體系已初步形成。

2 陜西省水資源管理相關(guān)法規(guī)政策現(xiàn)狀分析

陜西省水利政策法規(guī)建設(shè)截至2012年6月底，經(jīng)過對地方性法規(guī)及規(guī)章的立、改、廢，目前現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)有12部、政府規(guī)章有13部，同時還制定并發(fā)布實(shí)施了14件部門規(guī)范性文件，基本做到了各項(xiàng)涉水事務(wù)有法可依，基本滿足了涉水社會管理、公共服務(wù)和水利行業(yè)依法行政的要求。筆者根據(jù)國家層面分類的四個子體系即水污染防治體系、水資源開發(fā)利用和水生態(tài)保護(hù)體系、水土保持體系、水害防治體系，將陜西省頒布的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件分為五個方面：水資源開發(fā)利用、水生態(tài)保護(hù)、水土保持、防洪抗旱、水污染防治，并對其進(jìn)行了詳細(xì)分析。

2.1 水資源開發(fā)利用方面

在《水法》頒布實(shí)施以來，陜西省先后制定了《陜西省〈實(shí)施中華人民共和國水法〉辦法》、《陜西省水工程管理?xiàng)l例》、《陜西省水文管理?xiàng)l例》3部地方性法規(guī)；《陜西省渭河水量調(diào)度辦法》、《陜西省水資源費(fèi)征收辦法》、《陜西省水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》、《陜西省石頭河水庫引水系統(tǒng)保護(hù)管理辦法》、《陜西省取水許可證制度實(shí)施細(xì)則》、《陜西省節(jié)約用水辦法》6部政府規(guī)章；《陜西省物價局、陜西省財政廳、陜西省水利廳關(guān)于陜西省河道砂石資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知》、《陜西省水資源費(fèi)征收管理實(shí)施細(xì)則》、《陜西省水利廳行政執(zhí)法責(zé)任制施行辦法》(修訂稿)、《陜西省水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計管理暫行辦法》、《陜西省水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督暫行辦法》、《陜西省入河排污口監(jiān)督管理細(xì)則》、《陜西省河道砂石資源費(fèi)征收使用管理辦法》、《關(guān)于印發(fā)<陜西省大中型水庫移民后期扶持項(xiàng)目管理暫行辦法>的通知》、《陜西省水利工程供水價格管理暫行辦法》、《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水行政執(zhí)法工作的通知》、《陜西省節(jié)水型社會發(fā)展綱要》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)水價改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》12件規(guī)范性文件。這些地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，基本落實(shí)了水資源開發(fā)利用的各項(xiàng)制度

表1 國家水資源管理法律法規(guī)和陜西省水資源法律法規(guī)

2.2 水生態(tài)保護(hù)方面

結(jié)合漁業(yè)發(fā)展和管理實(shí)際，已制定出臺了《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》、《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國野生動物保護(hù)法〉辦法》（與省林業(yè)廳共同起草）、《陜西省城市飲用水水源保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》3部地方性法規(guī)，《陜西省水產(chǎn)種苗管理辦法》1部政府規(guī)章，《陜西省漁業(yè)船舶監(jiān)督管理暫行辦法》1件規(guī)范性文件。這些漁業(yè)和水生野生動物保護(hù)管理的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對于貫徹落實(shí)《中華人民共和國漁業(yè)法》和《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》，促進(jìn)陜西漁業(yè)生產(chǎn)，保護(hù)水生野生動物，保障捕撈安全發(fā)揮了重要作用。

2.3 水土保持方面

陜西省共制定發(fā)布實(shí)施了《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》和《陜西省農(nóng)村集體五荒資源治理開發(fā)管理?xiàng)l例》2部地方性法規(guī)；《陜西省開發(fā)建設(shè)神府榆地區(qū)水土保持實(shí)施辦法》、《陜西省淤地壩建設(shè)管理辦法》、《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》等3部政府規(guī)章，基本確立了水土保持方面的法規(guī)體系。煤、油、氣等資源開發(fā)過程中水土流失補(bǔ)償方面的立法，取得了重大突破，并在全國開創(chuàng)了先例。

2.4 防洪抗旱方面

圍繞貫徹實(shí)施防洪法和防汛條例，制定出臺了《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國防洪法〉辦法》和《陜西省河道管理?xiàng)l例》2部地方性法規(guī)；《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國防汛條例〉細(xì)則》、《陜西省重大防汛安全事故行政責(zé)任追究辦法》和《陜西省河道采砂管理辦法》3部政府規(guī)章。從多年實(shí)施情況看，這些法規(guī)、規(guī)章基本滿足了防洪工作需要，建立了防洪工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系和重大防汛行政責(zé)任追究制度，完善了各級防洪指揮機(jī)構(gòu)和各自職責(zé)，加強(qiáng)了防汛規(guī)劃管理及防汛設(shè)施建設(shè)和度汛準(zhǔn)備工作，建立了具有陜西特色由水行政主管部門統(tǒng)一管理的河道采砂管理辦法。

2.5 水污染防治方面

1984 年國家頒布《水污染防治法》，1996年進(jìn)行修訂。陜西省是西北重要省份，期間的20多年，主要以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，基本忽略水污染防治工作，直到2007年才頒布了《陜西省渭河流域水污染防治條例》、《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》2部地方性法規(guī)和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》1件規(guī)范性文件，開始注意陜西省內(nèi)的河流污染防治工作。

表2 陜西省水資源管理法規(guī)政策體系的各項(xiàng)策略

3 陜西省水資源管理法規(guī)政策體系的建立

國家水資源管理法律法規(guī)和陜西省水資源法律法規(guī)匯總見表1。

綜上所述，可以看出：

（1）陜西省水資源開發(fā)利用相關(guān)法律法規(guī)相對較全面，給水資源的開發(fā)利用提供了法律保障，但農(nóng)村水利，農(nóng)村水電，跨流域調(diào)水，地下水開發(fā)利用基本空白，應(yīng)盡快建立相關(guān)法律法規(guī)。

（2）水生態(tài)保護(hù)方面，漁業(yè)是陜西省的特色產(chǎn)業(yè)，特別是大鯢養(yǎng)殖業(yè)，我們要從法律基礎(chǔ)層面保護(hù)我省漁業(yè)持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長。

（3）水土保持方面，已頒布的法律法規(guī)覆蓋面小，而陜西省是我國水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，水土保持工作任務(wù)艱巨，面對近年來能源開發(fā)和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速發(fā)展，水保工作面臨新情況，需要完善水土流失預(yù)防體系，加強(qiáng)治理保護(hù)措施，完善水保投入新機(jī)制。

（4）防洪抗旱方面，近年來洪水頻頻，今年長江上游發(fā)生1981年以來最大洪水，淮河流域河“7·10”大洪水，20年來最大一場洪水，海河、黃河也爆發(fā)洪水，威脅著百姓生病財產(chǎn)，應(yīng)給予足夠重視。而抗旱方面，陜西省基本還是空白，應(yīng)抓緊時間制定抗旱預(yù)防法規(guī)。

（5）水污染防治方面，陜西省只針對渭河和漢江丹江流域制定了相關(guān)水污染防治，主要精力還是放在水資源的開發(fā)利用，我們要跟上步伐，轉(zhuǎn)移重心，從社會的可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，重視水污染防治工作，保護(hù)河流，湖泊，地下水，嚴(yán)厲打擊任何水污染行為，控制超采，制定排污標(biāo)準(zhǔn)，保障群眾飲水安全。

陜西省水資源管理法規(guī)政策體系建立的應(yīng)對策略見表2。

4 結(jié)語

陜西省的水資源管理相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)體系初步形成，對全省的水事活動起到一定保障指引作用，但經(jīng)過詳細(xì)分析，還有很大不足，水資源開發(fā)利用基本成型，但配套的水生態(tài)保護(hù)，水土保持，水污染防治和防洪抗旱立法空白還很大，希望通過本文研究，陜西省水利廳能重視這方面的立法工作，以促進(jìn)陜西省水事發(fā)展。陜西水利

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