羅福勇

[摘要]住房問題關(guān)系到人民群眾的切身利益，也關(guān)系到社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。怎樣穩(wěn)妥的解決中低收入困難群體的住房問題，已成為政府乃至整個(gè)社會(huì)迫切需要解決的民生問題。本文結(jié)合廣西中低收入群體住房保障問題的現(xiàn)狀，深刻分析其原因，并提出了解決困難群體住房問題的有效對策。

[關(guān)鍵詞]中低收入群體；住房；現(xiàn)狀；對策

[中圖分類號] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.09-054

[文章編號] 1671-5918（2015）09-0114-02

[本刊網(wǎng)址] http：//www.hbxb.net

住房問題，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，亦是一個(gè)社會(huì)問題。從國內(nèi)外住房形勢來看，住房問題的焦點(diǎn)主要圍繞中低收人群體，而在我國，中低收入群體所占比例不小，而且有不斷擴(kuò)大的趨勢，這儼然已成為我國社會(huì)保障體系的一個(gè)亟待解決的核心問題?！爸袊鴫簟笔橇?xí)近平主席在十二屆全國人大一次會(huì)議上提出的中國未來奮斗目標(biāo)，即從中國特色道路上通過對中國精神、文化的發(fā)揚(yáng)，凝聚起中國力量進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的夢想。在“中國夢”這個(gè)時(shí)代背景下，妥善解決廣西中低收人群體的住房問題，真正讓他們滿意，對推動(dòng)廣西中低收人群體實(shí)現(xiàn)“住房夢”、提高幸福指數(shù)具有重大意義。

一、我國中低收入群體住房現(xiàn)狀分析

我國的住房制度改革始于20世紀(jì)80年代初期。1998年7月頒布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確提出停止建國初期的住房分配，住房開始實(shí)行市場化與貨幣化；同時(shí)還提出建立以經(jīng)濟(jì)適用房為主的住房供應(yīng)體系，具體內(nèi)容如下：中高及以上收入家庭可通過市場購買商品房，中低收入家庭可購買經(jīng)濟(jì)適用房，低收入家庭可租賃廉租房。之后，我國的商品房市場逐步建立和發(fā)展，而且成為滿足我國城市居民住房要求的主要途徑。但是近年來，我國城市商品房價(jià)格一路飆升，成井噴之勢，大大超出了普通家庭的購買力，特別是中低收入群體，這部分人群涉及范圍較廣，有大中專院校畢業(yè)生、農(nóng)民工、外來務(wù)工人員以及其他中等偏下收人家庭，稱作“夾心層”。這部分群體既不符合經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的申請條件，在短期內(nèi)也很難買起商品房。其次，作為保障性住房體系主要途徑的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，對困難群體來說作用非常有限，甚至杯水車薪。廉租房主要針對城市低收入家庭，數(shù)量少，范圍小，而且只允許租賃并不允許出售；經(jīng)濟(jì)適用房問題更為突出，一般位置較為偏僻，而且存在關(guān)系房，真正滿足經(jīng)濟(jì)適用房條件的人群未必能買到，而一部分并非中低收人群體卻能通過關(guān)系買到。我國中低收人群體的住房問題一直得不到妥善解決的根本原因是保障和市場兩者關(guān)系沒有協(xié)調(diào)好。實(shí)踐證明，住房供給全部由政府買單是不現(xiàn)實(shí)的，完全走市場化的模式也是脫離我國國情的，也是行不通的，只有兩條腿走路才能逐步滿足居民的住房需求，而且還要不斷建立和完善現(xiàn)有的保障性住房制度，制定更符合中低收入群體住房需求的新型住房保障模式，特別是“夾心層”群體，讓所有人都有房可居。

二、廣西中低收入群體住房政策分析

（一）政策介紹

1.住房公積金。這是我國實(shí)行的一種強(qiáng)制性的住房儲(chǔ)蓄制度，職工及單位要按職工工資的一定比例向職工的公積金賬戶存款，增加職工的住房資金積累，增強(qiáng)了職工住房的自我保障力。首先，通過住房公積金多年的累積，職工的住房需求能力得到較大增強(qiáng)；其次，在資金的使用上，公積金管理機(jī)構(gòu)用歸集的資金向公積金繳交者提供利率優(yōu)惠的購房融資，在減輕居民還貸壓力的同時(shí)增強(qiáng)了中低收人群體的購房能力，滿足中低收人群體的基本住房需求。到2013年6月底，全省已有167萬職工上繳住房公積金，繳存率達(dá)到63.56%。上半年廣西住房公積金個(gè)人住房貸款26億元，比上年同期增加2.06億元，增幅達(dá)到11.24%。

2.經(jīng)濟(jì)適用房。是指由政府負(fù)責(zé)建造的微利普通住房，面向城鎮(zhèn)中低收人家庭出售，價(jià)格相對低廉，具有社會(huì)保障的功能。主要體現(xiàn)如下：銷售對象必須為廣大城鎮(zhèn)中低收入群體；銷售價(jià)格要比普通商品住房的價(jià)格低些。因此，經(jīng)濟(jì)適用房是政府對于普通商品房價(jià)格偏高而特別向中低收入群體提供的保障性住房。2013年上半年廣西投入17億元，開工45萬多平方米，近4000多套。其中建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房投入資金近8億元，完工17萬平方米。 3.廉租房。主要是給那些很難買得起住房但又不得不租房的低收入群體，提供價(jià)格相對低廉的租住房，滿足其最基本的住房需求。廉租房的優(yōu)點(diǎn)是租金相對較低，低收入群體都能接受，租金用于維持房屋的基本保養(yǎng)。廉租房的具體保障方法一般分為發(fā)放租金補(bǔ)貼、提供廉租房、減免住房租金三種主要方式。從廣西住建廳獲悉，從2008年上半年開始，全區(qū)86個(gè)市（縣）制定了廉租房制度，75個(gè)市（縣）發(fā)布了廉租房的申請、核定、評議、監(jiān)督和公示辦法，全區(qū)廉租房建設(shè)呈現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展的趨勢。僅2013年上半年就落實(shí)廉租房資金5億元，廉租房開工建設(shè)1萬多套，面積超過46萬多平方米。其中，僅南寧市就建設(shè)廉租房1300多套，面積達(dá)到7.8萬多平方米。

4.公租房。主要是為了解決新就業(yè)職工等夾心層群體住房困難的一個(gè)方法。公共租賃住房由政府或公共機(jī)構(gòu)所有，房屋不歸個(gè)人所有，用低于市場價(jià)或者承租者承受起的價(jià)格，向新就業(yè)職工出租，包括一些新的大學(xué)畢業(yè)生、從外地遷移到城市工作的群體。公共租賃住房是一個(gè)過渡性的解決方案，很好地解決了夾心層群體某個(gè)階段的住房需求。這部分群體不屬于低收入，但在某一階段卻很解決住房問題。因此，政府應(yīng)該給予這部分群體更多的支持，幫助他們渡過難關(guān)。

（二）政策評價(jià)

從目前針對中低收人群體的住房政策的內(nèi)容和效果來看，總體上來說其發(fā)展的方向是與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的，相一致的，也在一定程度上緩解了中低收入群體的住房問題。目前我國還沒有建立起一個(gè)真正意義上的完善的住房保障制度。低收入群體住房政策既不成熟，也不完備，還有很長的一段路要走，具體表現(xiàn)在：endprint

第一，沒有完善的法律和制度約束。國外住房政策和住房制度的形成，首先要頒布一系列法律，然后才付諸實(shí)施。19世紀(jì)末，英國就頒布了世界上第一部住房法。而我國的房改到今天，都是憑著某些行政法規(guī)進(jìn)行住房市場的規(guī)范，對中低收入群體進(jìn)行補(bǔ)貼，缺乏專門的法律，影響住房市場的健康發(fā)展，影響住房保障的正常實(shí)施。

第二，現(xiàn)有的政策不夠完善，還不能覆蓋所有低收人群體。我國針對中低收人群體的住房政策已經(jīng)形成，但保障對象必須是當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)居民，沒有將城市中的流動(dòng)人口以及農(nóng)村的困難戶納入保障和服務(wù)的行列。即便是城鎮(zhèn)居民中的低收人群體，也只有少數(shù)人可以享受住房保障政策，更多的人被排除在外。

第三，投入資金嚴(yán)重不足，政策的實(shí)施效果和方式也有待于加強(qiáng)。各地各級政府積極響應(yīng)國家號召，關(guān)注關(guān)心弱勢群體，投入了大量人力、物力和財(cái)力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建設(shè)。從資金投入的總量來說，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)有的住房需求，實(shí)施的效果也是差強(qiáng)人意，其中的原因是多種多樣的。

三、完善中低收入群體住房保障的對策建議

（一）盡快出臺(tái)保障性住房相關(guān)法律。住房保障制度作為一項(xiàng)重要的社會(huì)政策，必須要有法律強(qiáng)有力的支持。發(fā)達(dá)國家解決住房問題的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和學(xué)習(xí)，要形成完備的住房保障法律體系，而且這些法律法規(guī)不是一成不變的，要與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)適度進(jìn)行修改和完善，但目前廣西還沒有專門的住房保障法律法規(guī)，這與廣西正加速推進(jìn)的住房保障工作很不匹配，很不協(xié)調(diào)，必須盡快制定相應(yīng)的住房保障法規(guī)。廣西要加快制定以公租房為主體的住房保障法律體系，對住房保障的保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、供應(yīng)方式、準(zhǔn)入和退出機(jī)制、監(jiān)管以及違規(guī)處罰制度等方面等進(jìn)行明確規(guī)定，確保政策制度落到實(shí)處。如廣西可充分發(fā)揮自治區(qū)在政策方面的某些優(yōu)勢，結(jié)合全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，制定如《廣西公共租賃房管理法》、《廣西城鎮(zhèn)居民個(gè)人信息管理辦法》、《廣西城市中低收入家庭認(rèn)定辦法》等相關(guān)法律，為保障性住房政策的健康有序發(fā)展提供法律依據(jù)。

（二）設(shè)立職能獨(dú)立的保障房管理機(jī)構(gòu)。設(shè)立職能獨(dú)立、責(zé)任明確的保障住房專職管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)保障房的各項(xiàng)管理，把公租房管理等職能從政府部門脫離出來，由專業(yè)的保障房管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保障房的供給、銷售和管理等，職能進(jìn)一步細(xì)分，提高了辦事效率。如陜西省在2011年3月成立了陜西省保障性住房建設(shè)工程有限公司，由該公司直接負(fù)責(zé)保障性住房項(xiàng)目的建設(shè)資金籌措、劃撥、工程質(zhì)量監(jiān)管等工作。上海市將公租房管理機(jī)構(gòu)與運(yùn)營機(jī)構(gòu)相分離，運(yùn)營機(jī)構(gòu)走市場化的模式，做到保本微利，租戶直接與運(yùn)營管理公司簽訂房屋租賃合同，與政府部門無關(guān)。

（三）建立輪候分配機(jī)制，完善信息公示和監(jiān)督體系。在保障性住房分配過程中，要做到保障分配的公平公正。廣西公租房制度保障覆蓋面擴(kuò)大，打破了傳統(tǒng)的戶籍限制，但對申請人缺乏有效區(qū)分，搖號配租方式具有隨機(jī)性。例如，同樣符合公租房申請條件的人，不同人群的租金支付能力、住房需求迫切程度、對戶型及配套設(shè)施等偏好不同，不加區(qū)分的統(tǒng)一進(jìn)行搖號配租，會(huì)出現(xiàn)分配結(jié)果與部分申請人意愿不符的情況，還間接浪費(fèi)了其他申請人的配租機(jī)會(huì)。因此，應(yīng)該建立多樣化的配租方式，對不同條件的申請人建立各自的輪候分配機(jī)制。優(yōu)先分配最需要住房的群體，提高配租的成功率和滿意度。此外，還要完善信息公示和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)政府、群眾、網(wǎng)絡(luò)等對整個(gè)配租分配過程的監(jiān)督。確保配租結(jié)果公開、公平、公正。

（四）建立居民收入信息檔案，規(guī)范資格審核機(jī)制。目前我國居民的個(gè)人收入、財(cái)產(chǎn)、信用的實(shí)名制系統(tǒng)還沒有完全建立，收入模糊，缺乏對個(gè)人信息的有效監(jiān)控。為避免公租房重蹈經(jīng)濟(jì)適用房在準(zhǔn)人和審核環(huán)節(jié)出現(xiàn)的開具虛假收入證明、隱瞞實(shí)際收入等問題，要盡快建立居民收入信息檔案，規(guī)范資格審核機(jī)制。對每一個(gè)家庭的人數(shù)、關(guān)系以及家庭各成員的就業(yè)單位、職級、崗位、工資等項(xiàng)目逐一登記人檔，同時(shí)建立受助家庭收入信息檔案，定期進(jìn)行復(fù)查，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。尤其要做好流動(dòng)人口以及非本地戶籍的常住人口的收入信息統(tǒng)計(jì)工作。審核工作可由房產(chǎn)、民政、公安、街道辦事處等部門組成聯(lián)合小組開展工作，建立多方互動(dòng)篩查資質(zhì)制度，各管理部門之間既互相合作又互相制衡的關(guān)系，接受群眾和社會(huì)的監(jiān)督。

（五）采取多元化補(bǔ)貼方式。針對廣西當(dāng)前租賃市場供應(yīng)方式單一化的問題，應(yīng)采取多元化的補(bǔ)貼方式。一方面，由政府和國有企業(yè)合作建設(shè)公租房，增加實(shí)物房源供給；另一方面，要發(fā)揮貨幣補(bǔ)貼的保障作用，將實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合，來滿足中低收入群體的個(gè)性化住房需求。在住房保障上應(yīng)充分借助市場力量，允許受助人選擇符合其住房要求與偏好的市場房屋，然后向政府相關(guān)機(jī)構(gòu)提出申請，經(jīng)過資格核實(shí)，政府根據(jù)受助人核準(zhǔn)的保障標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的同類型住房在同地段的市場租金，給予其一定的貨幣補(bǔ)貼。

此外，公租房的租金設(shè)定應(yīng)與租戶的經(jīng)濟(jì)收入水平和住房支付能力掛鉤。以南寧公租房租金標(biāo)準(zhǔn)為例，根據(jù)規(guī)定，針對特別困難戶可申請?zhí)厥庾饨鹧a(bǔ)助，家庭收入為低收人家庭，年收入控制標(biāo)準(zhǔn)上限0.5倍及以上的，補(bǔ)助70%的房屋租金；家庭收入為低收人家庭年收入控制標(biāo)準(zhǔn)上限0.5倍以下的，補(bǔ)助80%的房屋租金；屬于最低生活保障的家庭，補(bǔ)助90%房屋租金。目前廉租房的租金標(biāo)準(zhǔn)一般是以最低收入家庭可支配收入的5%來確定。

（六）引導(dǎo)社會(huì)資本參與建設(shè)。保障性住房的建設(shè)需要充裕的資金作保障。目前廣西保障性住房建設(shè)的資金來源主要有政府預(yù)算撥款、公積金收益及貸款、土地出讓金收入以及銀行商業(yè)貸款等渠道，但實(shí)際上仍是以政府為主。隨著公租房和廉租房建設(shè)量的增大，完全依靠政府的財(cái)政扶持是不夠的，從長遠(yuǎn)看也不利于構(gòu)建保障性住房建設(shè)的長效機(jī)制。因此，政府要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與進(jìn)來，廣泛吸納市場有效資金，進(jìn)一步拓寬融資渠道。2010年，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中明確提出鼓勵(lì)民間資本參與市政公共事業(yè)和政策性住房建設(shè)。由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合發(fā)表的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》中，提出鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)探索運(yùn)用保險(xiǎn)資本、信托資本和房地產(chǎn)信托投資基金拓展公租房融資渠道，吸收社會(huì)資本進(jìn)入保障性住房建設(shè)中。endprint

（七）優(yōu)化保障房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展公租房。近幾年，提議取消經(jīng)濟(jì)適用房制度的輿論越來越多，國內(nèi)部分省市也紛紛放緩了經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)。廣西在2009年提出停止新建經(jīng)濟(jì)適用房，無獨(dú)有偶，深圳市也提出將減少直至停止經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)供應(yīng)，鄭州市房管局在今年也宣布取消經(jīng)濟(jì)適用房，大力發(fā)展公租房的意見，標(biāo)志著在我國已推行了十幾年的經(jīng)濟(jì)適用房制度正逐漸退出歷史舞臺(tái)。取消經(jīng)濟(jì)適用房制度也是對我國現(xiàn)階段保障性住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。廣西住房保障的方向就是取消經(jīng)濟(jì)適用房，擴(kuò)大廉租房比重，重點(diǎn)發(fā)展公租房。其中，公租房作為當(dāng)前解決“夾心層”群體住房問題的重要途徑，今后應(yīng)大力發(fā)展，而廉租房只租不賣的特點(diǎn)可以保證其產(chǎn)權(quán)始終歸政府所有。總之，要不斷調(diào)整和優(yōu)化保障房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各類保障產(chǎn)品的組合優(yōu)勢，早日實(shí)現(xiàn)困難群眾住有所居的理想。

（八）完善公共配套設(shè)施。廣西公租房作為重要的民生工程，充分體現(xiàn)了政府以人為本的理念，因此，在公租房的選址和建筑設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)關(guān)注四個(gè)內(nèi)容：一是公租房社區(qū)的配套設(shè)施；公租房選址要以方便住戶工作生活為出發(fā)點(diǎn)，優(yōu)先考慮建設(shè)在城市總體規(guī)劃的大型住宅區(qū)內(nèi)，既可以共享配套設(shè)施和交通系統(tǒng)，降低中低收入居民的生活成本。二是防止城市貧民窟的出現(xiàn)。公租房作為解決中低收入群體住房困難的保障性住房，與普通商品房定位不同，在建設(shè)面積和戶型上應(yīng)走經(jīng)濟(jì)節(jié)約型，以小戶型為主，面積不宜過大。三是在公租房設(shè)計(jì)規(guī)劃中，既要考慮將材料成本控制在普通居民可承受的范圍內(nèi)，還必須堅(jiān)持質(zhì)量第一，保證安全。四是公租房的配套設(shè)施要完善，應(yīng)增加公租房小區(qū)在商業(yè)、交通、醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，提高社區(qū)物業(yè)管理水平和服務(wù)能力，注重生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保證社區(qū)基本綠化率，創(chuàng)造優(yōu)美的居住環(huán)境，讓居民住的溫馨，住的舒心。

（九）實(shí)行差別化調(diào)整策略。第一，目前我國政府對房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)控手段，主要采取提高首付款比例和貸款利率，但這些信貸政策僅對那些有信貸需求的群體起作用。以廣西為例，商品住房市場仍以剛性需求為主，購房主力主要是首次置業(yè)或首次改善性的剛性購房需求者，且以中低收人群體居多，特別是22歲-35歲之間的中青年群體，多處于事業(yè)的起步期，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對一般，購房多是選擇向銀行貸款，這部分群體對信貸政策變動(dòng)敏感，如果房價(jià)超過其支付能力，且信貸政策過嚴(yán)，則會(huì)使他們延遲或干脆放棄購房計(jì)劃，而對中高及以上收入群體而言，這些政策則影響不大。因此，政府在制定房地產(chǎn)調(diào)控政策時(shí)，堅(jiān)持差別化的調(diào)整，不搞“一刀切”，避免由于政策范圍過寬而損害中低收入群體的住房利益。

第二，我國現(xiàn)階段的住房保障體系目標(biāo)是低端有保障、中端有市場、高端有約束。其中，對高端市場的約束包括：一是在稅收上約束，對高端市場的調(diào)控政策應(yīng)以抑制投資投機(jī)性消費(fèi)為主，可通過對購買高檔豪華住宅的高收入人群征收高額房產(chǎn)稅，而對普通工薪階層的剛性住房消費(fèi)不收稅，尤其是首次置業(yè)人群；二是在建設(shè)面積上“約束”，政府有必要規(guī)定房地產(chǎn)商在新建的住宅項(xiàng)目中建設(shè)一定比例的可供中低收入者購買和居住的中小戶型房屋，如90平方米以下的中小套型；或參考英國經(jīng)驗(yàn)，要求開發(fā)商在新建的住房中必須有一定比例的房屋限價(jià)出售，否則政府不予批準(zhǔn)等強(qiáng)制性規(guī)定。

（十）加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的長效監(jiān)督和獎(jiǎng)懲機(jī)制。房地產(chǎn)市場的健康、有序、快速發(fā)展對妥善地解決中低收入群體住房問題具有不可替代的作用。因此，國家和政府應(yīng)加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的監(jiān)管，建立嚴(yán)格的監(jiān)督和獎(jiǎng)懲機(jī)制。我國房地產(chǎn)市場起步晚，但發(fā)展速度快，特別是一線城市和部分二線城市，商品房房價(jià)節(jié)節(jié)攀升，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出廣大中低收人群體的承受能力，要逐漸打破房地產(chǎn)商對住房市場的壟斷局面，建立住房市場的良性發(fā)展。另外，在房地產(chǎn)市場中，部分開發(fā)商為了牟取暴利，存在惡意囤地捂盤、炒房賣房、哄抬房價(jià)等現(xiàn)象，這些做法擾亂了住房市場的正常供需分配，加重了中低收入群體的住房需求，必須對這些不法行為進(jìn)行嚴(yán)懲，要明確限購標(biāo)準(zhǔn)，加大對高端住宅需求的調(diào)控力度，抑制投資投機(jī)性購房行為；另一方面，對那些積極參與中低價(jià)位、中小戶型以及政府限價(jià)房建設(shè)的房地產(chǎn)企業(yè)，政府可以給予一定的政策優(yōu)惠或獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)住房市場向著良性的方向發(fā)展。

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