黃志球++陳偉建++管洵
摘 要:運(yùn)用公共管理理論,在回顧近年來關(guān)于我國(guó)海上搜救管理研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)其最新進(jìn)展、研究成果及存在問題進(jìn)行了總結(jié)性論述。
關(guān)鍵詞:海上搜救 公共管理 研究綜述
我國(guó)現(xiàn)代意義上的海上搜救距今僅有不到半個(gè)世紀(jì)的歷史,且其重要性和必要性是在改革開放以后隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展才得以日益凸顯的,因此,我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)海上搜救的研究比較零星分散,不夠系統(tǒng)深入。同時(shí),受到海上搜救自身特點(diǎn)的影響,研究者的目光大多聚焦在技術(shù)因素,甚少涉足管理方面,并且,除少數(shù)開展純理論探討外,更多的是業(yè)者從自身工作的角度提出問題及其對(duì)策。因此,盡管我國(guó)對(duì)海上搜救的研究是多學(xué)科、多角度、多層面的,但就整體而言,目前尚處于初步摸索的階段,從公共管理的視角對(duì)海上搜救進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究則更需待以時(shí)日。
值得欣喜的是,進(jìn)入21世紀(jì)以后,隨著我國(guó)行政管理體制改革的不斷深化,政府職能轉(zhuǎn)變明顯加快,政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能不斷加強(qiáng),公眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的重視程度和參與熱情也日益高漲,海上搜救在快速發(fā)展過程中逐漸顯現(xiàn)的問題受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注,加之受到公共管理學(xué)科蓬勃發(fā)展的推動(dòng),尤其是一大批交通運(yùn)輸、海事、救撈等實(shí)務(wù)界管理人員進(jìn)入高等院校攻讀公共管理專業(yè)碩士學(xué)位,以及一大批各層次的高等院校行政管理專業(yè)畢業(yè)生進(jìn)入交通運(yùn)輸、海事、救撈等系統(tǒng),學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界開始將關(guān)注的焦點(diǎn)投向海上搜救的公共物品屬性,并越來越多地運(yùn)用公共管理的理論對(duì)海上搜救開展研究。
有關(guān)海上搜救的公共物品屬性的研究
隨著海上搜救面臨的形勢(shì)和環(huán)境更為復(fù)雜多樣和變化多端,越來越多的研究者逐漸認(rèn)識(shí)到海上搜救從來都不是一個(gè)純粹的技術(shù)問題,公共物品屬性是其最重要和最基礎(chǔ)的特征之一,只有正確認(rèn)識(shí)和充分理解海上搜救的公共物品屬性,才能有助于更加及時(shí)、有效、科學(xué)、公平、合理地組織海上搜救。如:尼樹會(huì)援引《1979年國(guó)際海上搜尋與救助公約》的規(guī)定條款,闡述了海上搜救的公共物品屬性,提出海上搜救是政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù),也是公民應(yīng)當(dāng)獲得的幫助和應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利,海上搜救作為一項(xiàng)重要的維護(hù)公平的社會(huì)政策,無論什么原因和何種情形,只要公民海上遇險(xiǎn),政府就應(yīng)該及時(shí)、迅速、有效地實(shí)施搜救。劉華山依據(jù)國(guó)際公約和我國(guó)法律,從公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性兩大特征出發(fā),對(duì)作為一種公共物品的海上搜救進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論述。李宇服在運(yùn)用公共管理理論分析了海上搜救的諸多要素后,認(rèn)為海上搜救是一項(xiàng)包括政府在內(nèi)的各相關(guān)公共組織提供的一種重要的公共服務(wù);為海上遇險(xiǎn)人員提供及時(shí)有效的搜救服務(wù),是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)公共管理和公共服務(wù)能力的重要體現(xiàn)。
關(guān)于海上搜救的實(shí)現(xiàn)方式的研究
由于在日益復(fù)雜艱巨的海上搜救任務(wù)面前,政府自身能力的局限性以及傳統(tǒng)公共管理的弊端逐漸暴露出來,有不少研究者主張加強(qiáng)和改進(jìn)以政府為中心的行政管理,同時(shí),也有許多研究者提出在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí),對(duì)海上搜救的實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行必要的變革創(chuàng)新。根據(jù)研究者理論主張的不同,大致可以分為以下三種研究途徑:
第一種,以“行政管理”為重點(diǎn)的研究途徑。這一途徑的研究者主要來自于承擔(dān)海上搜救日常事務(wù)的交通運(yùn)輸部門和海事機(jī)構(gòu)。他們從自身的工作經(jīng)歷中,深切感受到了作為一個(gè)協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)的海上搜救(分)中心在組織協(xié)調(diào)海上搜救過程中的種種困難,而且這些困難隨著參與主體的日益多元化和多樣化愈發(fā)加重,因而主張強(qiáng)化政府尤其是交通運(yùn)輸部門和海事機(jī)構(gòu)在海上搜救中的中心地位和主導(dǎo)作用。如:彭信發(fā)分析了海上搜救過程中發(fā)生的多頭管理、各自為戰(zhàn)、推諉扯皮、敷衍搪塞等現(xiàn)象,認(rèn)為其根源在于我國(guó)海上搜救管理體制的結(jié)構(gòu)性問題較為突出,現(xiàn)行的體制結(jié)構(gòu)弱化和分散了各級(jí)海上搜救中心的組織協(xié)調(diào)功能和統(tǒng)籌整合能力,提出建立統(tǒng)一、權(quán)威的我國(guó)海上搜救組織指揮機(jī)構(gòu)。零建廣結(jié)合廣西北部灣海上搜救的工作實(shí)際,針對(duì)海上搜救組織協(xié)調(diào)不暢的問題,提出參考、借鑒美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)模式,建立一支列入軍隊(duì)編制的海上救助隊(duì)伍,專門承擔(dān)海上搜救工作。陳遠(yuǎn)亮通過對(duì)廣東省海上搜救中心協(xié)調(diào)指揮的海上搜救個(gè)案進(jìn)行分析,提出由于受到職權(quán)限制,海上搜救中心在組織協(xié)調(diào)各方力量進(jìn)行海上搜救方面存在很大的局限性,使得海上搜救處于被動(dòng)狀態(tài),建議以立法的形式明確各級(jí)海上搜救中心對(duì)海上搜救的指揮和協(xié)調(diào)權(quán)力。杜永東在回顧我國(guó)海上搜救管理體制歷史沿革的基礎(chǔ)上,從法律與現(xiàn)實(shí)的沖突入手,分析了海上搜救在交通運(yùn)輸部?jī)?nèi)外面臨的困境及其原因,認(rèn)為由于缺乏必要和適當(dāng)?shù)姆芍?,加上各成員單位之間沒有上下級(jí)隸屬關(guān)系,海上搜救機(jī)構(gòu)不具備足夠的權(quán)威性,因而在海上搜救的組織協(xié)調(diào)過程中步履維艱、困難重重;同時(shí)參考、借鑒美國(guó)和日本海上搜救機(jī)構(gòu)的組織模式,提出在國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦的基礎(chǔ)上成立一個(gè)由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌、整合交通運(yùn)輸部所屬中國(guó)海上搜救中心、海事局、救撈局等海上搜救力量,統(tǒng)一負(fù)責(zé)海上突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)的組織和實(shí)施。
第二種,以“市場(chǎng)參與”為重點(diǎn)的研究途徑。這一途徑的研究者吸納了新公共管理的基本觀點(diǎn)和方法,主張合理界定政府與市場(chǎng)在海上搜救中的職責(zé)邊界,并通過市場(chǎng)機(jī)制吸引更多的企業(yè)參與到海上搜救中來,以解決政府在海上搜救中的能力不足、效率不高的問題。如:林志豪結(jié)合某船舶油污水作業(yè)公司參加海上搜救行動(dòng),投入大量的人力、物力、財(cái)力資源,事后卻得不到必要和合理的補(bǔ)償,導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)作困難、瀕臨破產(chǎn)的案例,提出行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段三者并用、相互結(jié)合,方能保證海上溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制乃至整個(gè)海上搜救體系的有效運(yùn)行。黃軍根、王盛明、孔祥昆從深圳的實(shí)踐出發(fā),圍繞海上搜救重要組成部分之一的海域污染應(yīng)急反應(yīng)體系如何引入市場(chǎng)理念和機(jī)制,通過以市場(chǎng)為導(dǎo)向,充分發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體兩方面的積極性和創(chuàng)造性問題,提出海域污染應(yīng)急反應(yīng)體系建設(shè)要堅(jiān)持走政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、專群結(jié)合的發(fā)展之路。楊仲林、朱玉柱、許志遠(yuǎn)著眼于有效利用社會(huì)救撈資源特別是商業(yè)性救撈資源,對(duì)我國(guó)與美國(guó)、加拿大海上救助分級(jí)體系的異同及其原因進(jìn)行了分析,強(qiáng)調(diào)科學(xué)合理的海上救助分級(jí)體系在協(xié)調(diào)社會(huì)(商業(yè))專業(yè)力量和政府力量方面能夠發(fā)揮積極有效的作用,達(dá)到既節(jié)約國(guó)家資源,又促進(jìn)社會(huì)(商業(yè))專業(yè)救撈力量發(fā)展的目的,從而增強(qiáng)國(guó)家的整體海上搜救實(shí)力。周江華根據(jù)寧波舟山港海上搜救的現(xiàn)狀,針對(duì)由于海上搜救補(bǔ)償機(jī)制缺失導(dǎo)致商船、漁船等市場(chǎng)力量參與海上搜救得不到及時(shí)、合理、正當(dāng)補(bǔ)償?shù)膯栴},提出建立海上搜救基金,并對(duì)海上搜救基金的建立、補(bǔ)償、獲得、管理等問題進(jìn)行了探討。韋長(zhǎng)慶在分析廣西海上搜救應(yīng)急力量狀況的基礎(chǔ)上,提出借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),采取特許經(jīng)營(yíng)、合同外包、政府補(bǔ)貼等方式,扶持若干家有實(shí)力的企業(yè)投入到海上搜救中來,以期增強(qiáng)海上搜救的整體實(shí)力。
第三種,以“志愿服務(wù)”為重點(diǎn)的研究途徑。我國(guó)社會(huì)組織的迅速興起和蓬勃發(fā)展及其在社會(huì)生活中產(chǎn)生的愈益重要的影響鼓舞著這一途徑的研究者,他們論述了志愿組織在海上搜救中的作用,并對(duì)志愿組織的組織形式、參與方式、運(yùn)行模式、激勵(lì)機(jī)制和保障措施等提出了對(duì)策建議。如:交通運(yùn)輸部海事局第一期赴英國(guó)海上搜救管理團(tuán)認(rèn)為,建立海上搜救志愿者組織,是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的搜救人員構(gòu)成模式,有利于節(jié)約大量人員成本,為實(shí)現(xiàn)搜救力量有效覆蓋提供充足的人力資源。我國(guó)目前可以采取分步走策略建設(shè)和造就一支高素質(zhì)的海上搜救志愿者隊(duì)伍,即前期通過志愿者推廣海上安全知識(shí),其后對(duì)志愿者配備必要的裝備和開展適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)提高其實(shí)戰(zhàn)能力。施向紅、黃志球、陳偉建強(qiáng)調(diào)海上搜救作為一種典型的公共服務(wù)產(chǎn)品,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展的過程中面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),政府試圖以一己之力單獨(dú)應(yīng)對(duì)是不可能也不可取的,因而應(yīng)當(dāng)按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求,發(fā)動(dòng)社會(huì)各方力量積極參與。劉凱然認(rèn)為志愿者是海上搜救應(yīng)急隊(duì)伍的重要組成部分,并對(duì)國(guó)內(nèi)外搜救志愿者隊(duì)伍的現(xiàn)狀和所面臨的形勢(shì)進(jìn)行了分析,同時(shí)以深圳為例,提出了開展海上搜救志愿者隊(duì)伍建設(shè)的建議。朱玉柱、李勤榮、李小文對(duì)美國(guó)、加拿大、愛爾蘭以及我國(guó)海上搜救志愿服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)置進(jìn)行了比較研究,建議我國(guó)擴(kuò)大海上搜救獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象范圍,將在平時(shí)的志愿工作中為海上搜救提供支持、幫助的團(tuán)體和個(gè)人納入進(jìn)來,同時(shí)加大對(duì)在海上搜救中作出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人或組織的精神獎(jiǎng)勵(lì),以表達(dá)對(duì)他(它)們的感激之情。員錫濤提出借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家海上搜救志愿者隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),完善和改進(jìn)我國(guó)海上搜救志愿者的組織形式、計(jì)劃管理、招募管理、培訓(xùn)管理、使用管理、激勵(lì)體制、資金籌措與管理、保障措施等。
有關(guān)海上搜救的機(jī)制體制的研究
海上搜救具體行動(dòng)中大量問題的反復(fù)出現(xiàn),使得不少的研究者在繼續(xù)致力于個(gè)案研究的同時(shí),開始重視宏觀管理研究,將目光投向了在海上搜救中發(fā)揮重要的基礎(chǔ)、依托和保障作用的機(jī)制體制建設(shè),他們認(rèn)為機(jī)制體制的不合理、不健全、不完善是海上搜救過程中諸多問題發(fā)生的根源,并重點(diǎn)研究了目前我國(guó)海上搜救組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能權(quán)限劃分和管理制度建立等問題。如:周江華在浙江省推進(jìn)寧波舟山港一體化建設(shè)的背景下,通過對(duì)寧波舟山港海上交通情況的實(shí)地調(diào)查,分析了其海上搜救的現(xiàn)狀與問題,提出了適應(yīng)港口一體化建設(shè)要求的海上搜救新模式,并對(duì)實(shí)施新模式應(yīng)重點(diǎn)解決的搜救體制改革、搜救法規(guī)完善、搜救資源整合和搜救網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等問題提出了對(duì)策建議。許曉江在肯定我國(guó)沿海水域在國(guó)家搜救力量的覆蓋范圍之內(nèi),業(yè)已形成“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合的海上搜救力量整體布局,建立了較完善的海上搜救網(wǎng)絡(luò)的同時(shí),認(rèn)為目前專業(yè)救助力量薄弱,社會(huì)救助力量未能得到有效整合和充分利用,海上搜救中心組成部門和單位在海上搜救中的職責(zé)也不明確,并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。李煜運(yùn)用公共危機(jī)管理理論,針對(duì)長(zhǎng)江泰州段水上搜救存在的突出問題,提出建立完善水上搜救的危機(jī)預(yù)警機(jī)制、資金保障機(jī)制、信息溝通機(jī)制,以推動(dòng)形成快速動(dòng)員、協(xié)同應(yīng)對(duì)的水上搜救多方共治的新格局。陳偉建基于治理理論的視角,針對(duì)深圳海域溢油應(yīng)急反應(yīng)體系存在的問題,從結(jié)構(gòu)組成、權(quán)責(zé)關(guān)系、運(yùn)行機(jī)制、制度供給、資源環(huán)境等方面剖析了原因,并著眼構(gòu)建政府主導(dǎo)下的政府、市場(chǎng)、社會(huì)共享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任、各司其職、協(xié)調(diào)合作的海域溢油應(yīng)急反應(yīng)體系目標(biāo)提出了對(duì)策措施。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn),經(jīng)過眾多研究者多年來卓有成效的努力,我國(guó)對(duì)海上搜救管理的研究已經(jīng)取得了一個(gè)良好的開端。同時(shí),也有充足的理由相信,在全面深化改革的新形勢(shì)下,隨著公共管理理論的不斷發(fā)展,海上搜救實(shí)踐的不斷深入,對(duì)海上搜救管理的研究必將向新的廣度和深度發(fā)展,也必將取得更多、更新、更大的成果。但也毋庸諱言,目前在這一方面的研究還有著明顯的缺陷:實(shí)證分析的多,文獻(xiàn)研究的少,更缺乏相關(guān)理論模型建構(gòu)的研究;不少研究分析是零散而非系統(tǒng)的,是疏略而非細(xì)致的,因而,綜合性文獻(xiàn)較少,尚未形成一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)、完整的理論體系;有許多的結(jié)論或評(píng)述甚至停留在“斷言”的程度,帶有研究者個(gè)人強(qiáng)烈的主觀意識(shí),缺乏一定的理論高度和認(rèn)識(shí)深度,甚至缺乏必要的邏輯推演。盡管如此,所有這些研究結(jié)論或結(jié)果都為今后我國(guó)海上搜救管理的系統(tǒng)深入研究提供了一定的參考和借鑒,至少是思考的線索或批判的方向。
(第一作者單位:武漢大學(xué),第二、三作者單位:深圳海事局)