馮共田

摘 要：廣西是我國著名的“有色金屬”之鄉(xiāng)，礦產(chǎn)的開發(fā)和利用在促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時，也對當(dāng)?shù)氐耐寥缼韲?yán)重的重金屬污染問題。筆者建議，廣西地區(qū)可通過對當(dāng)?shù)匾话阈缘胤搅⒎ê兔褡遄灾瘟⒎ǖ耐晟疲瑏斫鉀Q所面臨的土壤重金屬污染問題。

關(guān)鍵詞：土壤重金屬污染；一般地方立法；民族自治立法；立法完善

一、廣西土壤重金屬污染概述

廣西是我國著名的“有色金屬”之鄉(xiāng)，礦產(chǎn)數(shù)量眾多。礦產(chǎn)的開發(fā)和利用促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展，但同時礦石的冶煉也帶來了一系列環(huán)境問題，[1]尤其是嚴(yán)重的土壤重金屬污染問題。

（一）廣西農(nóng)田土壤重金屬污染

目前，廣西全區(qū)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境受到工業(yè)廢水、廢氣、廢渣及化肥農(nóng)藥不同程度的污染，部分農(nóng)田遭受的污染已經(jīng)十分嚴(yán)重。據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門不完全統(tǒng)計，廣西全區(qū)大約有超過2.67萬hm2農(nóng)田受到不同程度的污染，受污染農(nóng)田面積占水田面積的1.76%左右，每年約有4萬噸糧食因此受到損失。其中，廣西南寧市郊區(qū)菜地土壤的汞含量高于全國平均值，也比紅壤表層土汞含量的平均背景值高。南寧市蔬菜中鎘超標(biāo)率為91%，最高超標(biāo)倍數(shù)為6.2倍，有一半鉛樣品超標(biāo)。[2]面對這種現(xiàn)實情況，如果廣西的土壤繼續(xù)被重金屬污染，則當(dāng)?shù)氐募Z食安全問題將令人堪憂。

（二）廣西礦區(qū)土壤重金屬污染

廣西是我國著名的“有色金屬”之鄉(xiāng)，其中錳、銻、鈮、鉭等儲量居全國第一位，錫、伴生銦居全國第二位，鋯居全國第三位，鋁、鎢、釩及伴生鎵居全國第四位。因此，廣西的礦場眾多，形成了15個大規(guī)模的礦集區(qū)。但由于在開發(fā)過程中，缺乏對環(huán)境的保護意識，片面強調(diào)經(jīng)濟的發(fā)展，導(dǎo)致重金屬廢棄物排放量巨大，造成了礦區(qū)嚴(yán)重的土壤重金屬污染。

以廣西河池市為例，根據(jù)河池市環(huán)境局統(tǒng)計，2011年河池市排放的有色金屬礦采選業(yè)廢水量為6974.04萬噸，有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)廢水排放量為2080.52萬噸，分別占全市廢水排放量的40.56%和12.10%。[3]但這些工業(yè)廢水大多未能達到凈化標(biāo)準(zhǔn)，對礦區(qū)周圍的水體污染相當(dāng)嚴(yán)重。

二、廣西土壤重金屬污染法律制度的構(gòu)建與完善

筆者認(rèn)為要徹底解決廣西，乃至全國范圍的土壤重金屬污染問題，必須從正式立法出發(fā)，做到真正有法可依。因此，廣西應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈廴緺顩r和民族特點，完善有關(guān)土壤污染防治的法律法規(guī)。

（一）廣西土壤重金屬一般性地方立法的完善

在國家未制定相關(guān)法律法規(guī)時，地方立法機關(guān)可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H問題，先行立法為國家立法的制定積累經(jīng)驗。因此，在自治區(qū)層面上關(guān)于土壤重金屬污染的立法，筆者建議重點以一般性地方立法來完善。同時，面對廣西當(dāng)前嚴(yán)峻的土壤污染形勢，更應(yīng)該盡快出臺土壤污染預(yù)防和治理方面的法律法規(guī)。具體而言預(yù)防方面的制度應(yīng)包括：土壤污染監(jiān)測制度、規(guī)定土壤環(huán)境影響評價制度、加強農(nóng)田土壤監(jiān)管；治理方面的制度包括：土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、土壤污染區(qū)的劃定制度、污染土壤管制制度等。[4]

另外，還應(yīng)學(xué)習(xí)其他地方的立法實踐：比如《杭州市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的農(nóng)業(yè)局等〈2002-2006年杭州市中低產(chǎn)田改造建設(shè)實施意見〉的通知》中提到了“土壤障礙因子”的概念；《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》規(guī)定了對污染土壤實行環(huán)境風(fēng)險評估和修復(fù)的制度[5]，這些先進的概念和制度都值得廣西借鑒。

（二）廣西土壤重金屬污染民族自治立法的完善

我國各少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況迥異，通過全國性的立法亦不可能真正解決各地區(qū)的環(huán)境保護問題。[6]廣西的土壤重金屬污染是當(dāng)?shù)剌^為突出的環(huán)境污染問題。因此，廣西在解決土壤重金屬污染問題時應(yīng)充分發(fā)揮民族自治立法的優(yōu)勢，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逄卣?，通過民族自治立法的完善來解決面臨的土壤重金屬污染問題。

1.自治條例的完善

一方面，廣西應(yīng)該繼續(xù)不斷修改和完善自治條例的內(nèi)容，爭取自治條例能早日通過，并在自治條例的內(nèi)容設(shè)計中，加大對農(nóng)田、礦區(qū)等重點區(qū)域土壤、水體等生態(tài)環(huán)境的保護，尤其是涉及少數(shù)民族生活生產(chǎn)的聚集地區(qū)。

另一方面，筆者建議，廣西各自治縣可以結(jié)合本縣特色資源情況和土壤污染程度，在自治條例的自治權(quán)中增加一節(jié)“生態(tài)環(huán)境資源保護”，具體條文可以分為空氣、土壤、水資源、森林資源、動物資源等部分。其中涉及土壤資源保護的條文，強調(diào)對土壤資源的保護原則，確定環(huán)境保護部門為土壤資源環(huán)境主管部門并明確其職責(zé)，規(guī)定土壤資源利用開發(fā)的具體程序，明確被污染土壤的治理過程（包括確立責(zé)任、污染治理基金等），農(nóng)田、礦區(qū)等重點地區(qū)的土壤污染治理等。

2.單行條例的完善

可以說單行條例的核心其實是對自治權(quán)的一種落實[7]。廣西自治縣可以根據(jù)本自治縣的實際情況和民族特點制定土壤污染防治方面的條例，污染較輕的地區(qū)重點強調(diào)土壤污染的預(yù)防，污染較重的地區(qū)重點強調(diào)污染的治理。在制度設(shè)計時，務(wù)必要具體詳細、有操作性[8]，明確主管機關(guān)及其職責(zé)，細化預(yù)防和治理的方式和程序，規(guī)范相關(guān)基金的來源和使用。

3.變通或補充規(guī)定的完善

變通規(guī)定的合法性依據(jù)是憲法、民族區(qū)域自治法，但其直接的立法依據(jù)，首先是法律的明文授權(quán)。[9]廣西自治區(qū)、自治縣在上位法沒有對土壤重金屬污染防治做具體規(guī)定時，有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，對防治土壤重金屬污染作出補充規(guī)定。例如在財稅規(guī)定方面補充對相關(guān)企業(yè)稅的征收、加大財政的支持等，充分行使變通、補充立法權(quán)， 加快對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境的自治立法。[10]（作者單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院）

[基金項目]國家社科基金項目：少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)自治立法研究（13BMZ002）。

參考文獻：

[1] 喬世明：《少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)自治立法研究》，中央民族大學(xué)出版社，2014版，第271頁。

[2] 白松濤，郭熙保：《廣西礦業(yè)重金屬污染現(xiàn)狀調(diào)查與對策》，《社會科學(xué)家》，2010年12期，第117頁。

[3] 黃奎賢，覃柳妹等：《廣西河池市重金屬污染現(xiàn)狀分析與治理對策》，廣西科學(xué)院學(xué)報，2012年28期，第321頁。

[4] 李興鋒：《系統(tǒng)論視野下我國土壤污染防治之立法完善》，《技術(shù)經(jīng)濟與管理研究》，2013年2期，第125-128頁。

[5] 王樹義：《關(guān)于制定<中華人民共和國土壤污染防治法>的幾點思考》，《法學(xué)評論》，2008年，第3期，第75頁。

[6] 喬世明：黔西南布依族苗族自治州森林變通立法探究《民族研究》2006年第3期，第31頁。

[7] 張雨聲：《制定單行條例需要探討的問題》，《新疆人大》，2007年3期，第17-18頁。

[8] 喬世明：《少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)自治立法研究》，中央民族大學(xué)出版社，2014版，第31頁。

[9] 吳宗金、張曉輝主編《中國民族法學(xué)》，法律出版社，2004年版，第398頁。

[10] 喬世明：《少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)研究》，中央民族大學(xué)出版社，2009版，第59頁。