張篤明

摘 要：基礎(chǔ)教育籌資除了強(qiáng)調(diào)政府主體性外，更為關(guān)鍵的是調(diào)整各級政府的角色定位，明確各級政府在基礎(chǔ)教育資金管理和分配方面的責(zé)任與義務(wù)。本文在對基礎(chǔ)教育籌資理論與實踐分析基礎(chǔ)上，通過文獻(xiàn)研究和比較研究對比中美兩國各級政府在基礎(chǔ)教育籌資方面的作為，以期提高我國基礎(chǔ)教育籌資的額度與效率，進(jìn)而為我國基礎(chǔ)教育財政資金的運作提供有益參考。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育；籌資；政府角色；比較研究

基礎(chǔ)教育是整個國民教育體系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，決定教育經(jīng)費規(guī)模與結(jié)構(gòu)的籌資體制，是影響其發(fā)展的根本力量。我國現(xiàn)行義務(wù)教育法將基礎(chǔ)教育經(jīng)費制度由1995年確立的多渠道籌措經(jīng)費、依靠人民辦教育轉(zhuǎn)向了依托政府財政投入發(fā)展教育。同時，國家在2010年《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中也明確提出要健全以政府投入為主的教育籌資體制。至此，我國政府在基礎(chǔ)教育籌資模式中的主導(dǎo)地位在政策上得以建立和完善。但在理論與具體實踐環(huán)節(jié)，中央和地方各級政府間的教育經(jīng)費合理分擔(dān)仍沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)教育籌資中各級政府的角色定位仍需進(jìn)一步調(diào)整與完善。

一、政府教育籌資理論分析

1.理論基礎(chǔ)

現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將全社會的產(chǎn)品分為純粹的私人物品、純粹的公共物品或服務(wù)、混合物品或服務(wù)三大類。由于任何消費者對公共產(chǎn)品的消費都不會削弱或減少其他消費者對同一消費品的使用，也不會影響整個社會的利益，且這類產(chǎn)品無法進(jìn)行成本核算或成本核算的費用較高，一般都是由國家免費提供，因而也被稱為準(zhǔn)公共物品。按照這一理論劃分，教育從整體上屬于準(zhǔn)公共物品，尤其是影響個體自我發(fā)展和國家國民教育的基礎(chǔ)教育，公共物品屬性尤其明顯，國家理應(yīng)成為其經(jīng)費籌措的主渠道提供免費基礎(chǔ)教育。

2.概念界定

基礎(chǔ)教育目前在我國尚未形成一個公認(rèn)的定義和統(tǒng)一的研究范式，人們約定俗成地將其看作國家對青少年實施的最低限度的教育。根據(jù)現(xiàn)階段國內(nèi)外關(guān)于基礎(chǔ)教育定義的相關(guān)研究，考慮到我國教育發(fā)展的實際情況以及中美兩國基礎(chǔ)教育籌資機(jī)制的現(xiàn)實性，本文所指的基礎(chǔ)教育是包含九年義務(wù)教育和普通高中教育的國民基本教育?；A(chǔ)教育籌資相當(dāng)于教育投資過程的第一個環(huán)節(jié)，即在教育活動過程中各教育主體通過從社會總資源中籌措人力、物力和財力資源來發(fā)展國民基本教育，它是教育投資的量化表現(xiàn)，因此教育籌資也可視為教育投資量。

3.現(xiàn)實依據(jù)

基于公共物品的公平和效率原則，政府在發(fā)揮宏觀調(diào)控職能以彌補(bǔ)教育消費和分配市場失靈時，應(yīng)自覺加大教育領(lǐng)域的公共財政支出，發(fā)揮教育籌資主渠道的角色。由于政府按照受益范圍的大小把公共物品或服務(wù)分為全國性和地方性兩類予以區(qū)別對待，因而基礎(chǔ)教育的生產(chǎn)或提供就涉及各級政府之間責(zé)任的劃分。目前，世界各國政府為基礎(chǔ)教育籌資的方式一般包括統(tǒng)一征收、設(shè)立單獨稅種、財政預(yù)算與專門稅收兩者并用這三種模式。前者是將基礎(chǔ)教育的公共經(jīng)費同其他方面的公共經(jīng)費由稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收，隨后通過年度財政預(yù)算由財政部門按照特定比例撥付給教育部門；其次是單獨設(shè)立教育稅種，由專門機(jī)構(gòu)及其人員負(fù)責(zé)征收，并把某項專門的稅收作為教育經(jīng)費的來源；也有部分國家，基礎(chǔ)教育的公共經(jīng)費一方面來自政府財政預(yù)算，另一部分則來自專門稅收，中美兩國即為該種模式。

二、我國各級政府在基礎(chǔ)教育籌資中的作為

目前，我國教育財政制度屬集權(quán)模式，但基礎(chǔ)教育籌資體制卻較為分散。一方面，各級政府間教育支出責(zé)任是以地方政府為主、中央和省級政府通過專項基金轉(zhuǎn)移的形式對其進(jìn)行補(bǔ)助。這將直接導(dǎo)致我國基礎(chǔ)教育財政中立性的缺失，不利于基礎(chǔ)教育的均等化資助。同時，隨著我國分稅制改革帶來的政府間財政收入結(jié)構(gòu)的變化，中央、省級財政收入與縣鄉(xiāng)級政府財力在國家財政總收入中所占的比重此長彼消，對應(yīng)的各級政府基礎(chǔ)教育投入負(fù)擔(dān)與其財力明顯不相符。

另一方面，我國基礎(chǔ)教育經(jīng)費籌措除政府財政預(yù)算撥款外，教育附加費也是其主要來源。相對于稅費體制改革，長期以來低效的教育費附加依然沒有轉(zhuǎn)化成規(guī)范的教育稅。同時，我國基礎(chǔ)教育資金籌措中政府角色的缺位還體現(xiàn)在籌資責(zé)任重心較低。雖然我國2006年新頒布的《義務(wù)教育法》明確指出經(jīng)費投入省級統(tǒng)籌，但從歷年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)不難看出，我國基礎(chǔ)教育仍以地方政府辦學(xué)為主，資金籌措基本靠本地財力。

三、美國各級政府在基礎(chǔ)教育籌資中的作為

美國學(xué)校教育財政制度屬分權(quán)模式，教育籌資包含由聯(lián)邦、州和市地三級政府共同分擔(dān)的政府撥款和學(xué)校自行籌集。在這里值得注意的是，相較于我國的教育附加費，美國地方政府對中小學(xué)教育投入的資金主要來自于財產(chǎn)稅，學(xué)區(qū)用財產(chǎn)稅作為公立中小學(xué)財政的支柱，這是州財政資金向?qū)W區(qū)分配撥款的基礎(chǔ)。

目前，聯(lián)邦政府對中小學(xué)教育的資助主要通過直接方式和間接方式。直接方式主要是那些專門指定給地方的基金，其類型包括主要贈予項目、對貧困家庭的孩子的補(bǔ)償性資助、其他各種分類援助項目和援助那些坐落在“受聯(lián)邦影響的地區(qū)”學(xué)校。間接資助是通過聯(lián)邦撥款給各州，并要求各州將其中部分轉(zhuǎn)給學(xué)區(qū)，或者通過稅收減免或課稅扣除方法間接傳導(dǎo)，從而將教育經(jīng)費至少是部分的轉(zhuǎn)嫁給了聯(lián)邦納稅人。當(dāng)然，也有少數(shù)聯(lián)邦資助項目要求一些州和地方提供配套資金，以期能夠降低聯(lián)邦成本。而美國國家教育財政計劃則是將州政府資助體制劃分為水平撥款、均等化撥款和非均等的配套撥款。水平撥款是以每個學(xué)生或教室為基礎(chǔ)向?qū)W區(qū)輸送資金；大多數(shù)州是利用均等化計劃去分配那些未分類的普通基金，如基金項目、百分比均等化項目和保障價值的項目；除水平撥款和各種均等化撥款之外，還可以在配套資助的基礎(chǔ)上獲得某些額外資金來關(guān)注特殊教育事業(yè)。

總之，在中小學(xué)籌資方面，聯(lián)邦政府集中撥付那些貧困家庭集中的地區(qū)，而各州政府則關(guān)注那些財產(chǎn)貧困的學(xué)區(qū)，盡管二者都致力于解決基礎(chǔ)教育的均等化問題，但各州及州內(nèi)之間的生均教育支出仍存在差別。因此，一方面政府需要提供均等化資助，另一方面各級政府間負(fù)責(zé)的教育計劃也應(yīng)明確，以保障教育資金總金額的穩(wěn)定。

四、比較與啟示

綜觀中美兩國政府在基礎(chǔ)教育籌資中所扮演的角色，其公共政策選擇都是以公平和均等為基礎(chǔ)，中央和?。ㄖ荩┘壵慕巧ǔ６ㄎ挥跍p少收入不平等與財富不平衡的情況，確保經(jīng)費支出與社區(qū)財富無直接關(guān)系，即“社區(qū)財富中立”。同時，由兩國近年來教育經(jīng)費相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，中央（聯(lián)邦）和?。ㄖ荩┘壵畬A(chǔ)教育經(jīng)費投入在政府籌資中比重上升，是所有籌資中的主力。因此，國家在公共財政預(yù)算安排時要在確保教育經(jīng)費支出穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上通過相關(guān)政策法規(guī)來確立各級政府的教育投入比例。中央政府作為教育財政分擔(dān)的最終責(zé)任人，通過平衡各地區(qū)之間基礎(chǔ)教育條件保證所有社會成員享有平等受教育機(jī)會；省級政府作為教育籌資的首要承擔(dān)者，通過規(guī)范合理的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度均衡本國地區(qū)之間的教育財政能力，從而保證基礎(chǔ)教育經(jīng)費收入相對均衡。

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