政府績效評估的發(fā)展階段

政府績效評估是信息時代民主化、市場化和全球化發(fā)展趨勢的產(chǎn)物和社會政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展必然結(jié)果。它是在西方發(fā)達國家行政體制改革過程中逐漸形成和發(fā)展起來的，涉及政府管理的各個方面，并經(jīng)歷了很長的一個發(fā)展時期。其發(fā)展的過程基本可以劃分為四個階段。

起源階段——20世紀初至20世紀40年代

早期的政府績效評估起源于美國，美國行政學(xué)家吉特·波科特在《公共生產(chǎn)力的歷史演變》 中將這個時期的政府行政稱為“效率政府”時期。在早期的政府績效評估的起源階段，它還是以傳統(tǒng)的行政模式為背景，并且受到一般管理理論和科學(xué)管理運動的影響，當時的績效評估事實上主要是以財政效率等測算性指標來進行研究，大多采用基于技術(shù)效率的研究方法。在實踐方面，美國許多城市的政府腐化無能的事件相繼曝光后，公眾要求政府通過財政預(yù)算控制地方政府績效的呼聲便開始了。19世紀初，美國人布魯爾等人成立了紐約市政評估院，他們運用公眾調(diào)查、統(tǒng)計學(xué)以及成本核算等方式和技術(shù)建立起了三種類型的績效評估，第一種是評估政府活動的效率，第二種是評估政府活動的結(jié)果，第三種是評估社會的條件。紐約市政研究院的這三種類型的評估方式對政府績效評估的發(fā)展起到很重要的作用。

探索階段——20世紀40年代至70年代

早期的政府績效評估束縛于傳統(tǒng)行政模式之中，因此被稱為“效率研究”。20世紀40年代，理論界與公共部門都開始重視對績效評估和績效預(yù)算的研究。到了40年代中期，西蒙和雷德在 《市政工作衡量：行政管理評估標準的調(diào)查》中提出了績效評估五個方面的內(nèi)容，他們是：需求、結(jié)果、成本、努力以及業(yè)績。1949年，美國胡佛委員會的績效預(yù)算報告開創(chuàng)了政府績效預(yù)算的新時代。而所謂績效預(yù)算，尼古拉斯·亨利將其定義為：按照運作與方案來組織，并把運作與方案的績效水平以及具體的預(yù)算數(shù)額聯(lián)系起來的預(yù)算。在績效預(yù)算的基礎(chǔ)上，60年代末至80年代初，美國政府相繼實行了三種預(yù)算模式：第一種是計劃－規(guī)劃－預(yù)算（PPB），第二種是目標管理（MBO） ，第三種是零基預(yù)算（ZBB）。政府預(yù)算的應(yīng)用對加強提供服務(wù)的質(zhì)量、控制成本、提高生產(chǎn)率和解決特殊問題都有著很重要的作用。

發(fā)展階段——20世紀70年代至80年代

這個時期是政府績效評估發(fā)展最迅速的時期，70年代，政策科學(xué)和公共政策分析興起并發(fā)展成為公共行政的主流學(xué)派。并且美國政府績效評估在全面質(zhì)量管理、后果為導(dǎo)向的評估等研究和實踐的基礎(chǔ)上取得了顯著的成就，如評估方式的轉(zhuǎn)變、評估重心的轉(zhuǎn)移等。70年代，英國政府危機四伏，在各種危機和壓力的情況下實施了較為徹底的行政變革，70年代末期，當時的首相撒切爾夫人開始了英國“新公共管理”的改革，其私有化、競爭機制、分權(quán)化、服務(wù)質(zhì)量、績效評估的改革理念讓英國當仁不讓地成為了當代行政體制改革的先驅(qū)。在“效率戰(zhàn)略”的指導(dǎo)下，撒切爾政府相繼推行了部長管理信息系統(tǒng)、財務(wù)管理新方案、雷納評審等改革措施，極大地推動了績效評估在政府部門中的應(yīng)用。而在美國，因為民選官員的積極推動，聯(lián)邦政府的生產(chǎn)率改進工作得到大力支持。而且在1973年，尼克松政府出臺了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》，試圖將政府績效評估系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化。在此方案的指導(dǎo)下，相關(guān)部門制定了多個績效評估指標，并由勞工統(tǒng)計局負責(zé)收集績效信息和統(tǒng)計工作。與此同時，各聯(lián)邦的行政機構(gòu)也開始積極增設(shè)項目評價部門，注重對績效結(jié)果的評價。但由于此階段美國經(jīng)濟滯漲等其他原因，其政府績效評估的發(fā)展較為緩慢。

深化階段——20世紀90年代至今

在這一時期，諸多的政府實踐推進了政府績效評估的發(fā)展，如80年代英國政府實行的“下一步行動方案”“公民憲章 ”運動、為質(zhì)量而競爭等改革措施。從90年代開始，政府績效評估的發(fā)展逐步走向制度化、規(guī)范化和法制化。1983年，英國政府規(guī)定成立國家審計署以確保主計審計長履行其職責(zé)從法律的角度表述了績效審計，即所謂的 《國家審計法》。之后又頒布了 《地方政府法》，規(guī)定地方政府必須實行最佳績效評價制度，各部門每年都要進行績效評估工作，要有專門的機構(gòu)和人員及固定的程序。除英國外，世界其他發(fā)達國家也因為公眾對政府服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注，以及提高政府工作效率的壓力，開始了政府績效評估的改革，如美國第103屆國會通過了一項重要的法案，即《政府績效與結(jié)果法案》。而隨著公民社會的興起和公民參政議政意識的加強，政府也在不斷考慮公民參政議政的形式。公民參與績效評價作為現(xiàn)階段較為合理、公正的一種參政形式而獲得了廣泛認可。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，績效評估的理念、方法和技術(shù)不斷得到改進。目前的政府績效評估正以效率政府、顧客至上以及追求公共責(zé)任為核心影響著全球各國的政府行政體制的改革進程?？冃гu估不僅在發(fā)達國家之間盛行，同時也推廣到一些發(fā)展中國家。除了美英等國家以外，日本、澳大利亞、加拿大、德國等國家都紛紛實行政府績效評估。從80年代中期開始，新西蘭政府逐漸提倡要放松對經(jīng)濟的管制，結(jié)束政府對大部分經(jīng)濟的直接控制與干預(yù)，并建議精簡、打碎、激進地改革公共部門官僚體制。澳大利亞于1997年公布公務(wù)員條例，削減高級公務(wù)員的特權(quán)，出臺財政管理和會計法案，推行權(quán)責(zé)會計計劃，其戰(zhàn)略目標是，到2000年基本實現(xiàn)現(xiàn)金制政府會計制向權(quán)責(zé)會計制轉(zhuǎn)變。日本于1997年開始行政評價改革，涉及政策評價、行政活動評價等。此間，韓國、新加坡、馬來西亞、印度尼西亞等國相繼開展了政府績效評估活動。

（曹秋湘）