策劃 / 本刊編輯部 執(zhí)行 / 朱巍巍

第三方評估推進(jìn)政府治理方式創(chuàng)新的必要舉措

策劃 / 本刊編輯部 執(zhí)行 / 朱巍巍

第三方評估，簡言之，就是由評估主體和被評估對象之外的與二者無利害關(guān)系的外部主體進(jìn)行的評估。第三方評估機(jī)構(gòu)通常由專業(yè)人士組成，擁有專業(yè)的技術(shù)水準(zhǔn)，管理科學(xué)、信息透明、態(tài)度中立，評估結(jié)果公正客觀，具有獨(dú)立性、科學(xué)性、權(quán)威性、公正性和客觀性等特點(diǎn)。

引入第三方評估，是科學(xué)評價政府工作，提高政府決策民主化、科學(xué)化水平，推動有關(guān)政策措施落地，擴(kuò)大社會參與，推進(jìn)政府治理方式創(chuàng)新的必要舉措。

第三方評估是本屆政府創(chuàng)新管理方式的重要措施，通過加強(qiáng)外部監(jiān)督，更好推動國務(wù)院各項政策措施落實(shí)。

北京零點(diǎn)市場調(diào)查與分析公司受民政部、財政部委托，就2014年度最低生活保障工作績效評價部分指標(biāo)進(jìn)行實(shí)地抽樣調(diào)查

民政部門的探索實(shí)踐

為落實(shí)李立國部長在2015年全國民政工作會議上的講話及“三嚴(yán)三實(shí)”專題黨課中關(guān)于加強(qiáng)民政政策落實(shí)情況評估檢查的要求，民政部辦公廳會同各司局在改進(jìn)優(yōu)化民政工作綜合評估的同時，對民政工作第三方評估問題進(jìn)行了認(rèn)真研究，形成了有關(guān)思考與建議，得到民政部領(lǐng)導(dǎo)的批示肯定，特此刊發(fā)。希望對于擴(kuò)大民政工作的社會參與、提高民政部門公信力、塑造現(xiàn)代政府形象、提升民政工作群眾滿意度具有積極作用。

關(guān)于加強(qiáng)民政工作第三方評估的思考與建議

民政部辦公廳

一、第三方評估工作的緣起與發(fā)展

第三方評估應(yīng)用于多個領(lǐng)域。在政府工作領(lǐng)域，主要應(yīng)用于政府績效評估。上世紀(jì)二十年代，一些西方國家已開展政府績效第三方評估。1993年美國政府制定《政府績效與結(jié)果法》《以績效為基礎(chǔ)的組織典范法》，使第三方機(jī)構(gòu)的主體地位得到了法律保障。上世紀(jì)90年代末，我國沈陽、珠海、南京等地政府開展了“萬人評政府”活動。2004年，甘肅省人民政府首開專業(yè)機(jī)構(gòu)評政府之先河，委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心，對全省各個市（州）政府和省政府39個職能部門進(jìn)行了績效評價，并向社會發(fā)布了有關(guān)評估報告。2013年，國務(wù)院委托全國工商聯(lián)對貫徹落實(shí)有關(guān)鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的政策措施進(jìn)行了第三方調(diào)查評估。

從有關(guān)報道來看，近年來，國務(wù)院和有關(guān)部門開展的比較有影響的第三方評估還有：（1）2014年6～8月，國務(wù)院委托全國工商聯(lián)、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、中國科學(xué)院等四家機(jī)構(gòu)，分別就“落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，向非國有資本推出一批投資項目的政策措施”“加快棚戶區(qū)改造，加大安居工程建設(shè)力度和實(shí)行精準(zhǔn)扶貧”“取消和下放行政審批事項、激發(fā)企業(yè)和市場活力”“國務(wù)院重大水利工程及農(nóng)村飲水安全政策措施”等落實(shí)情況開展了評估。（2）2014年，國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室委托中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所對政府信息公開工作開展了第三方評估。（3）2014年，中國政府網(wǎng)會同相關(guān)部門、地方政府網(wǎng)站等媒體單位，推出了“充分發(fā)揮消費(fèi)的基礎(chǔ)作用政策措施落實(shí)情況”網(wǎng)上調(diào)查，著重對《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》（國發(fā)〔2013〕32號）關(guān)于拓寬電子商務(wù)發(fā)展空間要求的落實(shí)情況進(jìn)行了調(diào)查評估。（4）2013年國家自然科學(xué)基金管理科學(xué)部設(shè)立專項，由政策研究機(jī)構(gòu)對2004—2013年中央出臺的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證等五大類土地政策執(zhí)行情況進(jìn)行了評估。（5）2011年國家發(fā)改委、財政部、水利部印發(fā)通知，組織地方開展了大中型水庫移民后期扶持政策實(shí)施情況監(jiān)測評估工作，規(guī)定評估監(jiān)測工作由依法確定的有資質(zhì)的第三方單位來承擔(dān)。

二、民政部門開展第三方評估的探索實(shí)踐

根據(jù)有關(guān)報道，2009年以來，上海、江蘇等發(fā)達(dá)省份的一些基層民政部門已開始引入第三方組織，對養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、社會工作服務(wù)等效果進(jìn)行評估。2013年，重慶市民政局委托專業(yè)會計師事務(wù)所對低保資金支出項目進(jìn)行了績效評價。民政部從上世紀(jì)90年代末開始，就著力推進(jìn)社會福利社會化，擴(kuò)大社會參與；2004年，民政部制定了專家咨詢辦法、聽證辦法、新聞輿論監(jiān)督辦法、通過互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)公眾參與民政工作的辦法，從制度上發(fā)動社會參與，增加了民政工作透明度；近年來，民政部黨組大力倡導(dǎo)并推進(jìn)民政工作社會參與，這些都為開展第三方評估工作奠定了良好基礎(chǔ)。近年來民政部在部分領(lǐng)域?qū)ｉT開展的第三方評估有：

（一）社會組織第三方評估。民政部于2007年開始推進(jìn)社會組織評估工作。在評估工作中，采取購買服務(wù)的方式，委托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對參加評估的社會組織進(jìn)行社會評價調(diào)查，聘請具有社會組織工作經(jīng)驗(yàn)的社會組織負(fù)責(zé)人、注冊會計師和業(yè)務(wù)主管單位工作人員，作為社會組織評估專家，組成社會力量參與、獨(dú)立運(yùn)作的評估專家組，負(fù)責(zé)到參加評估的社會組織現(xiàn)場進(jìn)行實(shí)地考察和初評。邀請大專院校、研究機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者，社會組織代表，律師、會計師等社會中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)人士，組建社會組織評估委員會和復(fù)核委員會，負(fù)責(zé)對參加評估的社會組織進(jìn)行等級終評，作出評估等級結(jié)論及對提出異議的社會組織等級結(jié)果進(jìn)行復(fù)核。2015年又進(jìn)一步深化了第三方評估工作，發(fā)布了《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要著力培育和發(fā)展第三方評估機(jī)構(gòu)，著力建立第三方評估的體制機(jī)制，推進(jìn)第三方評估信息公開和結(jié)果運(yùn)用。

（二）低保績效第三方評價。2014年，民政部社會救助司在低保工作績效評價中，通過競爭性談判方式，委托北京零點(diǎn)市場調(diào)查與分析公司承擔(dān)低保對象準(zhǔn)確率、補(bǔ)助準(zhǔn)確率、政策知曉率、社會滿意率等4項評價指標(biāo)調(diào)查。零點(diǎn)公司于2014年9月至10月上旬在各直轄市、省會城市和新疆兵團(tuán)的石河子市，采取問卷調(diào)查、街頭訪問等方式，組織開展了“2014年最低生活保障工作績效調(diào)查”，共調(diào)查樣本20754份。為了確保調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性、客觀性和中立性，社會救助司又分別委托清華大學(xué)對“2014年最低生活保障工作績效調(diào)查”項目的問卷和錄音進(jìn)行了回訪和質(zhì)量檢查，委托民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心進(jìn)行了相關(guān)文字錄入和數(shù)據(jù)處理等工作。在民政部與財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于2014年度最低生活保障工作績效評價結(jié)果的通報》（民函〔2015〕192號）中，使用了零點(diǎn)公司的評估結(jié)果。

（三）社區(qū)建設(shè)工作第三方評估。近年來，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司在組織開展全國和諧社區(qū)建設(shè)示范單位創(chuàng)建、全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建、社區(qū)工作者隊伍培訓(xùn)等工作中均吸收第三方參與。根據(jù)任務(wù)特點(diǎn)，主要采取四種委托方式：一是對涉及理論創(chuàng)新方面的工作，依托高等院校和科研機(jī)構(gòu)的專家力量開展評估。二是涉及具體實(shí)踐的工作事項，委托地方民政部門開展評估。三是對一些培訓(xùn)和會議交流方面的工作，依托專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展。四是對既有理論創(chuàng)新，又有實(shí)踐創(chuàng)新的工作，組織專家和地方民政系統(tǒng)工作人員共同開展評估。

（四）流浪救助補(bǔ)助資金使用管理第三方檢查。2013年3月至6月，民政部社會事務(wù)司就中央財政流浪乞討人員救助補(bǔ)助資金使用管理情況，聘請專業(yè)會計師事務(wù)所對湖北、廣東、陜西3省的10個救助管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了隨機(jī)專項審計，審計金額1.13億元。審計人員采取調(diào)閱資金撥付支出憑證、查看會計賬本、比對工作臺賬和救助檔案等方式，準(zhǔn)確掌握了救助管理機(jī)構(gòu)資金收支、財務(wù)管理制度、支出程序、使用范圍、支出結(jié)構(gòu)和支出進(jìn)度等情況，指出了審計中發(fā)現(xiàn)的問題，提出了改進(jìn)建議。

（五）救助管理機(jī)構(gòu)和婚姻登記機(jī)關(guān)等級評定第三方審核。近年來民政部社會事務(wù)司在救助管理機(jī)構(gòu)和婚姻登記機(jī)關(guān)等級評定工作中，以購買服務(wù)方式，分別與北京市救助管理事務(wù)中心、海峽兩岸婚姻家庭協(xié)會等簽訂協(xié)議，委托其作為獨(dú)立第三方對有關(guān)申報材料進(jìn)行審核。同時在實(shí)地檢查過程中，也吸收了社會學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜?、信息化技術(shù)人員以及部分省級民政部門業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人員參與。

（六）社會工作項目第三方評估。2015年，民政部社會工作司委托上海東方社會組織與服務(wù)評估中心，對部本級福利彩票公益金支持的“特殊困難老年人社會工作服務(wù)示范項目”開展績效評估，目前尚在進(jìn)行之中。

此外，按照財政部有關(guān)資金使用管理要求，近年來民政部還接受財政部委托的第三方機(jī)構(gòu)對承擔(dān)的民間組織參與社會服務(wù)項目、“三區(qū)”社會工作專業(yè)人才支持計劃實(shí)施情況等開展了績效評價。

三、對民政部門已開展的有關(guān)第三方評估工作的分析

目前，民政部門第三方評估工作還處于各地各司局根據(jù)工作需要自行組織階段，尚未從頂層設(shè)計上作統(tǒng)籌安排。從評估內(nèi)容看，既有對政策實(shí)施績效的評估，也有對資金使用、項目開展的評估，還有面向民政主管或指導(dǎo)的機(jī)構(gòu)及社會組織的評估。從評估主體看，既有委托第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)開展的評估，也有吸收不同方面力量組成聯(lián)合工作機(jī)制開展的評估。從評估對象看，既有民政部開展的面向民政系統(tǒng)、管理服務(wù)對象或社會的評估，也有民政部接受財政等有關(guān)部門委托第三方機(jī)構(gòu)開展的評估。

根據(jù)調(diào)研情況，開展第三方評估工作的積極作用主要有四個方面。

（一）通過引入第三方力量開展評估工作，保證了有關(guān)評估工作獨(dú)立、中立開展，避免了地方托關(guān)系、找門路，避免了行政機(jī)關(guān)礙于人情、面子等不愿揭露有關(guān)問題，提高了評估結(jié)果的公平性、準(zhǔn)確性和客觀性。

（二）通過引入專業(yè)組織或?qū)＜伊α浚岣吡嗽u估工作的專業(yè)性、權(quán)威性。

（三）通過借助第三方力量，減輕了機(jī)關(guān)人手不足的壓力，提高了工作效率。

（四）第三方評估結(jié)果的應(yīng)用，為正確制定有關(guān)政策措施、加強(qiáng)對有關(guān)工作的指導(dǎo)等提供了參考。

同時，綜合有關(guān)方面意見，目前有關(guān)第三方評估工作還存在一些需要深入研究的問題：

（一）對政策實(shí)施情況的評估較少。目前的評估內(nèi)容大都側(cè)重于資金管理使用、項目建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)或示范評選等方面，較少對政策實(shí)施情況進(jìn)行評估。

（二）部分領(lǐng)域難以制定統(tǒng)一的評估指標(biāo)。比如在社會救助工作評估中，由于我國的區(qū)域差別很大，各地低保標(biāo)準(zhǔn)和操作管理的具體規(guī)定不盡一致，在委托第三方機(jī)構(gòu)開展相關(guān)項目的評估時，很難制定一個全國各地通用的第三方評估指標(biāo)。不同區(qū)域應(yīng)用不同衡量標(biāo)準(zhǔn)，容易給評估結(jié)果的比較分析帶來影響。

（三）第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展工作較難。有評估機(jī)構(gòu)反映，離開了行政機(jī)關(guān)支持和當(dāng)?shù)孛裾块T、村（居）委會配合，第三方機(jī)構(gòu)很難獨(dú)立開展工作并獲取需要的數(shù)據(jù)。如零點(diǎn)公司反映，訪問員普遍存在入戶難、調(diào)查取證難問題。但如果地方民政部門過度介入，又可能會影響第三方評估的獨(dú)立性、客觀性。

（四）第三方力量的質(zhì)量素質(zhì)難以有效保證。調(diào)研情況反映，目前從事社會組織評估的專業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量少，能力水平參差不齊，評估工作經(jīng)驗(yàn)不足，專業(yè)性有待提高，還需要加大培育力度。還有的司局提出，由于第三方力量大都來自民政系統(tǒng)以外，對民政工作不夠熟悉，也難以在短期內(nèi)理解掌握相關(guān)政策，容易使評估結(jié)果產(chǎn)生一定的偏差。還存在有些專家利用評估機(jī)會“干私活”，藉機(jī)與地方“攀關(guān)系”，擴(kuò)大個人影響等問題。

（五）第三方評估的費(fèi)用成本較高。以低?？冃гu價為例，2014年的評估耗資99.7萬元，且受限于交通、時間等因素，評估對象主要限于省會城市，難以實(shí)現(xiàn)各種區(qū)域、各類對象隨機(jī)抽樣。在財政資金預(yù)算只減不增、相關(guān)規(guī)定越來越嚴(yán)格、評估工作要求越來越高的情況下，開展第三方評估的成本成為一個制約因素。

（六）有關(guān)方面對第三方評估的接受認(rèn)可程度不一致。調(diào)研情況反映，地方民政部門對第三方評估的內(nèi)容、方式和結(jié)果運(yùn)用等問題的認(rèn)識不一致；一些民政服務(wù)對象也不太配合第三方評估機(jī)構(gòu)的入戶調(diào)查；有些服務(wù)對象因?yàn)橛袣埣不蛑钦?，提供的情況不夠準(zhǔn)確；在對社會公眾進(jìn)行電話調(diào)查和街頭調(diào)查時，難以順利獲得對方的配合。

四、對民政部門加強(qiáng)第三方評估工作的思考與建議

近年來，黨中央、國務(wù)院越來越重視在政府工作中引入第三方評估。李克強(qiáng)總理在2014年8月27～28日國務(wù)院常務(wù)會議上指出：“有關(guān)部門要逐步嘗試，將更多社會化專業(yè)力量引入第三方評估，進(jìn)一步加強(qiáng)對政策落實(shí)的監(jiān)督、推動，不斷提高政府公信力。今后第三方評估要吸納更加廣泛的社會力量積極參與，使問題論證更加客觀、科學(xué)、實(shí)事求是。同時，評估也要進(jìn)一步擴(kuò)大范圍。對各項重點(diǎn)工作，不管是事前決策、事中執(zhí)行還是事后評價，都可以引入第三方評估，使各項工作真正形成合力?！?/p>

對民政事業(yè)發(fā)展而言，加強(qiáng)第三方評估，對于落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)部署，更加客觀科學(xué)全面地掌握有關(guān)工作開展情況及效果具有重要作用；對于提高民政部門科學(xué)、民主決策水平，加強(qiáng)對有關(guān)工作的分類指導(dǎo)和精確指導(dǎo)，推動政策制定和落實(shí)具有重要意義；對于擴(kuò)大民政工作的社會參與，提高民政部門公信力，塑造現(xiàn)代政府形象，提升民政工作群眾滿意度具有積極作用。為此，建議民政部門在深入開展部門自評、部門上級對下級的綜合評估及單項評估、加強(qiáng)民政重點(diǎn)工作督促檢查的同時，更加重視發(fā)揮第三方評估在提高評估結(jié)果客觀性、準(zhǔn)確性、全面性、專業(yè)性、權(quán)威性等方面的重要作用，加強(qiáng)對第三方評估的研究與應(yīng)用，對條件具備的工作適時組織第三方評估或引入第三方力量參與評估，逐步建立健全第三方有效參與的工作機(jī)制，使第三方評估成為科學(xué)評價民政工作、完善政策創(chuàng)制和決策、推動政策措施落地、提升民政形象的必要環(huán)節(jié)和有效方式。同時建議做好以下工作：

（一）合理確定第三方評估內(nèi)容。確定好評估內(nèi)容是開展第三方評估的關(guān)鍵。能夠納入第三方評估內(nèi)容的事項，通常應(yīng)當(dāng)具備以下條件之一：一是評估的工作量比較大、評估事項比較具體，政府自身力量難以完成；二是評估事項的專業(yè)性較強(qiáng)，必須吸收行政機(jī)關(guān)以外的專業(yè)力量參與；三是涉及到民政服務(wù)對象的權(quán)益保障，政府自身評估難以令社會信服。按照這一衡量尺度，我部目前至少有7個方面可以嘗試開展第三方評估：

1. 按照李克強(qiáng)總理關(guān)于在事前決策、事中執(zhí)行和事后評價中引入第三方評估的講話精神，在有關(guān)民政政策的制定、執(zhí)行和實(shí)施效果評價中，視情況引入第三方評估。

2. 對民政主管的服務(wù)設(shè)施（如老年人福利服務(wù)設(shè)施、兒童福利服務(wù)設(shè)施、農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、優(yōu)撫安置機(jī)構(gòu)、婚姻登記機(jī)構(gòu)、救助管理站、未成年人救助保護(hù)中心、救災(zāi)物資儲備庫等）的建設(shè)與管理情況進(jìn)行評估。

3. 依照有關(guān)法規(guī)或政策規(guī)定，對民政登記、指導(dǎo)、支持的社會組織、民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)等工作情況或執(zhí)行有關(guān)項目情況進(jìn)行評估。

4. 對民政服務(wù)對象（包括優(yōu)撫安置對象、社會救助對象、受災(zāi)群眾、社會養(yǎng)老人員、困境兒童等）的受益情況及對有關(guān)工作的知曉率或滿意度等進(jìn)行評估。

5. 對需要社會公眾參與的事項，選取一定的樣本開展社會滿意度、知曉率等評估。

6. 對民政試點(diǎn)試驗(yàn)、示范創(chuàng)建單位或地區(qū)進(jìn)行評估。

7. 對有關(guān)資金項目使用管理情況進(jìn)行評估。

（二）突出抓好政策實(shí)施情況第三方評估。民政部和省級民政部門的主要職能是制定有關(guān)政策制度，第三方評估工作也應(yīng)把政策制定、執(zhí)行和實(shí)施效果評估作為主要方面，尤其是加強(qiáng)對政策實(shí)施效果的評估。在評估政策的選取上，建議按照問題導(dǎo)向和突出重點(diǎn)原則，優(yōu)先選擇黨中央國務(wù)院關(guān)注度高、實(shí)施過程中群眾反映較多、司局日常工作指導(dǎo)中感覺落實(shí)得不夠到位的政策。評估內(nèi)容可包括：地方配套政策制定、地方必要的資金資源配套、相關(guān)政策宣傳和人員培訓(xùn)、政策是否得到全面有效的執(zhí)行、政策服務(wù)對象獲得了哪些收益、是否達(dá)到政策設(shè)計的預(yù)期目的、政策服務(wù)對象和社會輿論有何反映、是否伴生了負(fù)面影響等。

（三）精心選擇第三方評估主體。目前我國“第三方”主要有四種類型：一是高等院?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)；二是專業(yè)組織，包括采取商業(yè)運(yùn)作方式的專業(yè)評估組織和公益性組織；三是各界代表，如人大代表、政協(xié)委員，黨政機(jī)關(guān)、民主黨派、人民團(tuán)體、新聞單位、行業(yè)組織的工作人員，被評部門或行業(yè)的監(jiān)管或服務(wù)對象；四是社會公眾，即隨機(jī)抽取或自由參與評議政府相關(guān)工作的普通群眾代表，根據(jù)參與途徑的不同，還可以細(xì)分為調(diào)查機(jī)構(gòu)隨機(jī)抽訪的群眾、隨機(jī)攔截正在辦事的群眾、網(wǎng)上問卷調(diào)查或評議等。鑒于目前我國比較專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)還不多，發(fā)育也不夠成熟，尤其是民政方面的評估機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足，建議盡可能選擇有資質(zhì)的、有較強(qiáng)研究力量和較豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)。同時，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對第三方評估方案、指標(biāo)的把關(guān)，并在評估工作實(shí)施中盡可能提供專業(yè)培訓(xùn)和相關(guān)保障支持，幫助第三方機(jī)構(gòu)在不影響結(jié)果公正的情況下更好地與各地銜接開展有關(guān)工作。在沒有合適的承辦機(jī)構(gòu)時，不應(yīng)勉強(qiáng)開展第三方評估工作，可先根據(jù)工作需要，適當(dāng)吸收專業(yè)力量、各界代表、相關(guān)群眾等社會力量參與有關(guān)評估工作，或先作小范圍試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)、條件具備時再全面展開。

（四）加強(qiáng)評估工作組織實(shí)施。

考慮民政業(yè)務(wù)相對獨(dú)立，建議評估工作主要以司局為單位進(jìn)行。相關(guān)司局根據(jù)實(shí)際需要做好評估內(nèi)容確定、第三方評估機(jī)構(gòu)選擇、評估指標(biāo)設(shè)計、組織實(shí)施監(jiān)管等工作。在經(jīng)費(fèi)保障上，考慮第三方評估的委托費(fèi)用比較高，建議在編制預(yù)算時一并納入，并按照有關(guān)規(guī)定履行好招投標(biāo)等程序。相關(guān)司局要進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，拿出敢于向第三方“晾曬”、請第三方“診斷”的勇氣，把握好關(guān)鍵環(huán)節(jié)，先易后難、循序漸進(jìn)，精心謀劃、穩(wěn)慎實(shí)施。

（五）用好第三方評估結(jié)果。評估工作結(jié)束后，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供詳細(xì)的評估報告及附屬資料。評估報告主要運(yùn)用于三個方面：一是作為司局掌握相關(guān)工作情況、完善相關(guān)決策或政策措施的依據(jù)，視情況將有關(guān)情況報告給黨中央國務(wù)院，以便及時反映成績及問題、提請解決相關(guān)重大問題；二是作為被評估單位改進(jìn)相關(guān)工作的參考；三是對于落實(shí)情況較好的，及時總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)，建立完善相關(guān)激勵機(jī)制，弘揚(yáng)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)。

新公司運(yùn)行后，在戰(zhàn)略方面會有一些調(diào)整。首先，我們希望作為水應(yīng)用領(lǐng)域的專家，在工藝設(shè)計、整體方案的提供上總結(jié)很多經(jīng)驗(yàn)，力爭從設(shè)備供應(yīng)商轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q方案供應(yīng)商。為此，公司早在兩年前就已經(jīng)開始了準(zhǔn)備工作，在中國建立了水處理解決方案技術(shù)隊伍，現(xiàn)在完全可以按照客戶不同需求及給水、排水達(dá)標(biāo)需求，為客戶定制其所需要的解決方案，實(shí)際上這也是我們整個技術(shù)的延續(xù)。

國外模式的比較借鑒

興起于西方新公共管理運(yùn)動的政府績效評估，已經(jīng)被我國地方政府管理普遍借鑒。比較不同國家委托評估中評估主體地位的獨(dú)立性、法制性，評估工作的專業(yè)性、權(quán)威性、制度性等方面的異同，可以為完善我國的委托評估提供有益的借鑒。

不同形式的國外政府委托評估模式

一、美國

美國地方政府與NGO合作的評估模式

美國地方政府的委托評估始于 20世紀(jì)90年代初。由于受國內(nèi)外各種因素的影響，美國公民對政府的信任度不斷下降，出現(xiàn)“信任赤字”，在民眾眼里，政府是個沒有透明度、使納稅人糊涂的“黑箱子”，政府面臨著改革的巨大壓力。1993年，克林頓政府頒布《政府績效與結(jié)果法案》，用以指導(dǎo)聯(lián)邦政府及州政府開展政府改革，由此，一些專業(yè)機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)參與到地方政府績效評估中來。經(jīng)過實(shí)踐探索，這種政府與專業(yè)NGO合作的評估方式，極大地推進(jìn)了政府工作改革，其作用得到了政府和民眾的普遍關(guān)注和認(rèn)可。

專業(yè)NGO“政府會計準(zhǔn)則委員會”（GASB）參與地方政府績效評估，是一種比較有代表性的政府評估形式。GASB成立于1984年，是由美國財務(wù)會計基金會資助成立的專業(yè) NGO，其成立的初衷是為了建立和提升州及地方政府的會計報告標(biāo)準(zhǔn)，向公眾提供有價值的信息，使審計人員通過會計報告了解地方政府的績效表現(xiàn)。

GASB 構(gòu)建了自己的績效評價通用框架模型。在這個模型中，評估機(jī)構(gòu)明確規(guī)定了在績效評估過程中或績效報告發(fā)布時必須涉及的基本方面?？冃гu估通用框架模型通常隨著評估主體的確定而確定。GASB會根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，在通用框架模型的基礎(chǔ)上設(shè)計出更符合本地特色的績效測量工具。如，政府績效指示器模型（Government Performance Indicators），就是由GASB開發(fā)，并在《服務(wù)成果與業(yè)績》報告中使用的有代表性的通用框架模型。該模型從五個方面衡量政府的績效水平：輸入指示器、輸出指示器、成果指示器、有效性指示器和其他影響因素，每個方面都通過具體的數(shù)字來反映政府的績效水平，并附有明確的含義說明。

評估結(jié)果的反饋程度往往會直接影響下一輪評估的開展，因而受到美國地方政府的格外重視。評估機(jī)構(gòu)在公布評估報告的同時會提供多種渠道收集公眾意見，比如開通熱線電話、提供專門郵箱、組織開展意見征詢會等；而公眾提供建議的積極性也非常高，許多社區(qū)都會自發(fā)組織專門會議來討論評估報告，從而為本地區(qū)政府改進(jìn)工作績效獻(xiàn)計獻(xiàn)策。政府與公民之間的良性互動在很大程度上提高了評估結(jié)果的反饋效果。

GASB 既和州政府合作，也和地方政府合作。它定期在網(wǎng)站上發(fā)布名為《服務(wù)成果與業(yè)績》（Service Efforts and Accomplishments，簡稱SEA）的政府績效報告，讓被評估政府轄區(qū)的公民了解政府投入了些什么、自己獲得了哪些服務(wù)、這些服務(wù)的效果如何等。如果出現(xiàn)投入和收入明顯不平衡，就意味著政府失職，政府可通過 SEA 報告反映的信息改進(jìn)工作。

在美國，地方政府委托評估的結(jié)果最終都會以評估報告的形式對外公布，公布的主要途徑是通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布績效評估報告全文，任何團(tuán)體和個人都可以從有關(guān)機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站上下載。此外，評估報告還配有詳細(xì)說明，以幫助讀者更好地理解和使用該報告。這種評估結(jié)果公開的方式有利于政府績效信息的廣泛傳播，同時也建立起大范圍的外部監(jiān)督群體，從而為橫向?qū)Ρ炔煌貐^(qū)政府績效水平差異，縱向了解本地區(qū)政府績效水平的變化發(fā)展提供條件和可能。

美國地方政府委托評估的模式表現(xiàn)出以下優(yōu)點(diǎn)：第一，非政府組織及公眾充當(dāng)主要角色。這種外部機(jī)構(gòu)主導(dǎo)績效評估的形式，為評估的客觀性和公正性提供了有力保障。媒體及公眾的參與也對評估活動給予必要監(jiān)督。這種多方共同參與的評估模式是美國地方政府委托評估的典型特征。第二，注重績效測量。許多評估機(jī)構(gòu)和地方政府都致力于開發(fā)準(zhǔn)確有效的績效測量工具，從而保證更加客觀、公正地測量和反映政府績效水平。第三，評估結(jié)果與預(yù)算掛鉤。這一做法為政府績效評估的長期持續(xù)提供了制度性保障，有效減少了評估活動中斷或評估結(jié)果使用不足的情況。

政府績效指示器模型

二、澳大利亞

澳大利亞委托非法定政府咨詢機(jī)構(gòu)評估模式

20世紀(jì)80年代以后，澳大利亞政府的開支連年上漲，財政受到高額赤字的困擾，民眾對政府角色、政府工作的有效性提出嚴(yán)重質(zhì)疑。為了擺脫這種困境，提高財政預(yù)算的透明度，澳大利亞政府開始實(shí)行績效考評制度。如在澳大利亞人口和 GDP均居全國第一的新南威爾士州（New South Wales），就是政府和非法定政府咨詢機(jī)構(gòu)合作開展政府績效評估的。

在新南威爾士州，專門負(fù)責(zé)對政府部門進(jìn)行績效評估的機(jī)構(gòu)是“政府部門財政支出和服務(wù)質(zhì)量評議會”（Council on the Cost and Quality of Government，簡稱 CCQG)。該機(jī)構(gòu)的前身是根據(jù)“1995年公共部門改善管理法案”成立的法定機(jī)構(gòu)“政府部門財政支出評議會”，任務(wù)是對政府部門工作效益和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評估，2002年更為現(xiàn)名，并轉(zhuǎn)變?yōu)榉欠ǘǖ恼稍儥C(jī)構(gòu)，由州政府行政首腦（總理）來決定評議會的任期。CCQG的工作職能體現(xiàn)在兩個方面：推行政府部門績效評估工作和出版政府部門改進(jìn)服務(wù)與工作成效政策報告。

CCQG雖然是非法定的政府咨詢機(jī)構(gòu)，但它不同于一般的民間機(jī)構(gòu)。它有地方政府支持工作的背景，而且，成員中除了1/3來自非政府部門的高級顧問以外，其余都是政府有關(guān)部門的部長級官員。CCQG總?cè)藬?shù)保持在11人左右，主席是由州總理任命的非政府部門的專家，并對州總理負(fù)責(zé)。根據(jù)循環(huán)評估的原則，CCQG每年評估3～5個政府部門，每個部門的評估時間為4～6個月。CCQG通過組建一對一的項目工作組開展具體評估工作，即每年按照評估對象的數(shù)量，組建若干個評估項目領(lǐng)導(dǎo)委員會（Steering Committee），分別負(fù)責(zé)一個政府部門的評估工作。項目領(lǐng)導(dǎo)委員會下設(shè)評估工作組（Review Team），承擔(dān)具體的工作任務(wù)。項目領(lǐng)導(dǎo)委員會主席由CCQG專家擔(dān)任，其他委員從政府有關(guān)部門抽調(diào)，被評估部門的主要負(fù)責(zé)人（CEO）則必然是委員會的委員。工作組組長由來自其他政府部門（非評估部門） 的高級官員擔(dān)任。項目領(lǐng)導(dǎo)委員會主席按照既定的評估原則和工作程序領(lǐng)導(dǎo)本項目組的評估工作，其他委員從專業(yè)工作角度完成評估任務(wù)，被評估部門的CEO 配合評估工作保證評估的順利開展。在評估任務(wù)完成以后，項目領(lǐng)導(dǎo)委員會和工作組就自動解散。

CCQG對被評政府的工作效率和效果的評估包括戰(zhàn)略政策和管理運(yùn)作兩大部分：戰(zhàn)略政策主要針對外部情況，要求政府對所面臨的外部環(huán)境做出合適的反應(yīng)。其評估內(nèi)容包括環(huán)境、固定服務(wù)對象、其他利益群體、法規(guī)和政策、政府服務(wù)、戰(zhàn)略計劃六個方面；管理運(yùn)作則主要針對內(nèi)部情況，要求政府部門健全自身的管理制度，提高管理水平。其評估內(nèi)容包括文化、信息溝通、組織結(jié)構(gòu)、人力資源、管理過程及管理系統(tǒng)、控制方法六個方面。CCQG的績效評估程序分為確定評估對象、制定評估計劃、開展評估工作、呈交評估報告、改進(jìn)工作方案和監(jiān)督執(zhí)行六個階段，評估要求從確定評估對象開始，每一階段都要體現(xiàn)相應(yīng)的工作結(jié)果，以確定評估工作的進(jìn)程，確保評估目的的實(shí)現(xiàn)。

CCQG 評估模式表現(xiàn)出以下優(yōu)點(diǎn)：第一，委托非法定政府咨詢機(jī)構(gòu)評估，大大節(jié)約了評估工作成本。CCQG 除了聘請的非政府部門專家外，具體工作人員都是從政府相關(guān)部門抽調(diào)，這種沒有固定工作人員的工作方式體現(xiàn)了精簡高效的原則。第二，采取項目工作組的組織結(jié)構(gòu)形式和工作合作原則開展評估工作，使得非政府部門評估機(jī)構(gòu)既保持獨(dú)立性，又保證實(shí)際工作中的權(quán)威。第三，政府部門與CCQG固定合作，既樹立了CCQG的權(quán)威，又保證了評估工作的專業(yè)質(zhì)量。第四，被評估部門負(fù)責(zé)人參與評估工作，使評估工作能夠順利推進(jìn)，也便于被評估單位與評估小組的工作配合。第五，被抽調(diào)參與評估工作的政府部門人員，通過在評估工作中學(xué)習(xí)、借鑒被評對象的工作經(jīng)驗(yàn)，也會促進(jìn)自己所在部門工作績效的提高。

三、韓國

韓國政府委托專業(yè)民間組織評估模式

韓國的政府委托評估始于20世紀(jì) 90年代的金大中政府時期。當(dāng)時的韓國政府在國內(nèi)主要面臨兩方面的壓力：一是選民對民選政府的民主訴求壓力，二是1997年金融危機(jī)造成的經(jīng)濟(jì)壓力。為了回應(yīng)選民和應(yīng)對金融危機(jī)，也為了適應(yīng)全球化、信息化給政府管理帶來的巨大挑戰(zhàn)，韓國政府啟動了新一輪的行政改革，目標(biāo)是建立一個以市場為導(dǎo)向，以顧客為中心，廉潔、高效的政府。為此，金大中在行政改革中完善和強(qiáng)化了政府績效評估機(jī)制，其中一項主要措施，就是把政府績效評估工作委托給專業(yè)的民間組織“政府經(jīng)營診斷委員會”完成。

“政府經(jīng)營診斷委員會”是一個專門為評估政府績效成立的民間評估機(jī)構(gòu)。從人員構(gòu)成上看，該委員會由研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)專家組成，是獨(dú)立于政府的非官方機(jī)構(gòu)。但從其工作上看，這個評估機(jī)構(gòu)又不是完全獨(dú)立的“第三方”，而是政府指定的專門委托評估機(jī)構(gòu)。該委員會的工作直接受政府領(lǐng)導(dǎo)，并需要向政府負(fù)責(zé)，而且他們的評估工作地位和評估成果運(yùn)用的權(quán)威性都由國家法律保障。2000年，韓國頒布實(shí)施的《政府績效評估框架法案》（Framework Act on Government Performance Evaluation）中明確規(guī)定，政府經(jīng)營診斷委員會的負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)向總統(tǒng)報告其對地方政府及特別事務(wù)進(jìn)行績效評估的結(jié)果，而評估結(jié)果中所反映的政府需要改正的地方，總統(tǒng)也將責(zé)成相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行改正。被評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人還必須在指定期限內(nèi)制定整改計劃，實(shí)施整改，并將整改結(jié)果報告給總統(tǒng)。政府也會定期召開績效評估通報會，通報績效評估結(jié)果及對結(jié)果的處理情況，同時也會向國民大會提交績效評估結(jié)果年度報告。政府會對績效突出的部門和個人予以獎勵，比如預(yù)算支持、優(yōu)先考慮晉升等。

政府經(jīng)營診斷委員會的工作主要是：一是統(tǒng)一負(fù)責(zé)對績效評估指標(biāo)的開發(fā)，包括經(jīng)營戰(zhàn)略指標(biāo)的設(shè)計和經(jīng)營成果測定辦法的設(shè)計；二是對政府各部門的工作績效進(jìn)行評估，并就政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能創(chuàng)新提出相關(guān)建議。該委員會分成若干個小組，并在各部門設(shè)立辦公機(jī)構(gòu)，圍繞行政改革對政府各個部門工作績效進(jìn)行調(diào)查和診斷。

政府經(jīng)營診斷委員會還配合政府改革，建立了一種新的評估機(jī)制——“制度評估”。制度評估是監(jiān)督、分析和評估政府政策的實(shí)施情況及效果，評估政府及其代理機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行力，以及評估公民對政府服務(wù)滿意度的機(jī)制。制度評估的內(nèi)容包括政府政策、政策實(shí)施能力以及公民滿意度三個方面，對政府政策評估的內(nèi)容包括政策自身的完備程度、政策實(shí)施的正確程度以及政策結(jié)果的有效性。政策實(shí)施能力評估的重點(diǎn)是評估政府是否有能力更新機(jī)構(gòu)事務(wù)以滿足實(shí)施政策的需要，包括是否有能力反對腐敗，是否有能力實(shí)現(xiàn)政府所需知識，以及是否具備評估政策和正確運(yùn)用評估政策結(jié)果的能力。公民滿意度評估主要包括民眾是否認(rèn)為政府可接近、公民辦事是否方便、政府部門處理事務(wù)是否快速準(zhǔn)確、公共設(shè)施是否便利、對民眾的訴求反應(yīng)是否及時、事務(wù)處理是否公平等。

韓國政府委托專業(yè)民間組織評估的模式，對推動韓國的政府績效評估和行政改革發(fā)揮了積極作用。一方面，政府委托民間專業(yè)組織評估，有利于提高評估結(jié)果的客觀性、公正性和可接受性。另一方面，有助于政府樹立起顧客導(dǎo)向的服務(wù)理念。此外，將專家的理論知識與政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)緊密結(jié)合，還有利于提高政府的公共管理水平和服務(wù)能力。

（徐雙敏）