中國(guó)電建集團(tuán) 魏慶

推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，是有序疏解非首都功能的關(guān)鍵舉措。如何有序疏解非首都功能，逐步破解人口、資源、環(huán)境與發(fā)展的矛盾和“大城市病”等問(wèn)題，北京沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可遵循。而國(guó)外紐約、莫斯科、倫敦、巴黎、東京、首爾等國(guó)際大都市率先在人口疏解方面達(dá)到了瘦身健體的成功效果，或許對(duì)北京有一定啟發(fā)和可借鑒之處。

立法與規(guī)劃“雙輪驅(qū)動(dòng)”

國(guó)際大都市通常都采取立法控制“增量”、規(guī)劃疏解“存量”的路徑，堅(jiān)持疏與堵結(jié)合，做到“控”與“疏”雙輪驅(qū)動(dòng)，確保城市人口總數(shù)不越“紅線”。

立法控制增量。在“控”方面，國(guó)外通常都制訂有關(guān)建筑、產(chǎn)業(yè)、綠化的相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)禁中心城區(qū)新建各種項(xiàng)目如擴(kuò)大建設(shè)用地、新增產(chǎn)業(yè)和擴(kuò)建行政辦公、商業(yè)等大型服務(wù)設(shè)施，以法律的強(qiáng)制力、執(zhí)行力、約束力，堅(jiān)決控制人口增量。韓國(guó)首爾于1982年頒布《首都圈整備規(guī)劃法》，立法控制首爾人口密度：嚴(yán)格控制制造業(yè)、大學(xué)等新擴(kuò)建項(xiàng)目，對(duì)首爾市區(qū)的新建企業(yè)則實(shí)行高額罰款，并將位于首爾市以東的京畿道地區(qū)作為自然保護(hù)帶，對(duì)一定規(guī)模以上的大型建筑物征收擁塞費(fèi)。日本東京于1956年制定《首都圈整備法》，明確以東京為中心、半徑100 千米以?xún)?nèi)建設(shè)首都圈的地域范圍，并于1959年通過(guò)《工業(yè)控制法》來(lái)嚴(yán)格控制首都圈內(nèi)的部分城市新增項(xiàng)目，防止攤大餅式發(fā)展。英國(guó)倫敦于1938年頒布《綠帶法》，規(guī)定在倫敦市周?chē)Ａ魧?3～24 千米的綠化帶，在此范圍內(nèi)禁止新建工廠和住宅。

規(guī)劃疏解存量。國(guó)際大都市疏解人口的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，單靠“堵”和“控”只是一種被動(dòng)方法，而必須積極主動(dòng)的“疏”，才能標(biāo)本兼治。疏解城市人口，首先取決于科學(xué)合理的城市規(guī)劃，并以此為據(jù)，指導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)、建設(shè)和管理?；诖耍瑖?guó)外大都市大多從城市發(fā)展的戰(zhàn)略定位出發(fā)，突出經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，統(tǒng)籌兼顧局部與全局、近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系，分別制定符合各自實(shí)際的短、中、長(zhǎng)期城市規(guī)劃，以更好地發(fā)揮其對(duì)城市建設(shè)的調(diào)控、引領(lǐng)和約束作用，使疏解工作有序、有效運(yùn)作。美國(guó)于1996年制訂“東北部大西洋沿岸城市帶規(guī)劃”，明確城市的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和發(fā)展格局，確立紐約與新澤西州和康涅狄格州共同繁榮的全新理念。法國(guó)制訂“大巴黎計(jì)劃”，提出跨行政區(qū)域界限，促進(jìn)城市與郊區(qū)融合，消除巴黎郊區(qū)閉塞狀況。俄羅斯莫斯科制訂多個(gè)城市中心發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)合舊城區(qū)與新城區(qū)的功能，計(jì)劃將莫斯科州16 萬(wàn)公頃的土地并入城市建設(shè)新城區(qū)。英國(guó)倫敦曾于上個(gè)世紀(jì)六十年代中期編制大倫敦發(fā)展規(guī)劃，設(shè)計(jì)在半徑約48 千米的范圍內(nèi)，由內(nèi)向外劃分為內(nèi)圈、近郊圈、綠帶圈、外圈。2013年10月，英國(guó)政府專(zhuān)門(mén)成立城市發(fā)展委員會(huì)，制訂發(fā)展路線圖，推動(dòng)倫敦等大都市與其他城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展。日本東京曾在1958年、1968年、1976年和1986年分別進(jìn)行了四次綜合交通規(guī)劃，強(qiáng)化大都市周邊城市和衛(wèi)星城市的規(guī)模和職能。目前，日本現(xiàn)已研究出臺(tái)4 次“首都圈建設(shè)規(guī)劃”，通過(guò)構(gòu)建以東京為中心，周邊的神奈川、千葉、山梨等7 個(gè)縣的“首都圈”，共同形成“多核心分散網(wǎng)絡(luò)”空間格局。韓國(guó)政府多次進(jìn)行綜合規(guī)劃，推動(dòng)首爾都市圈建設(shè)。2005年12月，韓國(guó)政府制定《第三次首都圈整備規(guī)劃（2006-2020）》，將首都圈分為成長(zhǎng)管理圈、密度限制圈和自然保護(hù)圈；劃分10 個(gè)地區(qū)圈和5 個(gè)產(chǎn)業(yè)帶；明確韓國(guó)首都圈由原來(lái)以首爾為中心的“單核結(jié)構(gòu)”空間構(gòu)造向“多核連接型”空間構(gòu)造轉(zhuǎn)化的總體思路。

因地制宜建“新都”

有序疏解大城市人口，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)與遷（產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與部分企業(yè)、服務(wù)業(yè)、行政單位等外遷）并舉，著力解決“搬哪些、往哪搬、如何建”等問(wèn)題。

政府主導(dǎo)、紅利驅(qū)動(dòng)。疏解人口，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是重點(diǎn)。對(duì)于一些高消耗、高污染、附加值較低的一般性制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)，以及部分第三產(chǎn)業(yè)，是國(guó)內(nèi)外大都市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)。政策引導(dǎo)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的前提，利益驅(qū)動(dòng)是搬遷的“妙方”。東京于1959年提出勞動(dòng)密集型企業(yè)外遷的計(jì)劃，制定推動(dòng)勞動(dòng)力與制造業(yè)工廠向地方分散和轉(zhuǎn)移政策，形成特色明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域職能分工體系。1971年，韓國(guó)政府責(zé)令污染企業(yè)搬出首爾，并對(duì)企業(yè)遷入地實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，同時(shí)加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。為鼓勵(lì)人口向外遷移，由首爾政府主導(dǎo)，采取市區(qū)大學(xué)限制招生，并制定《大城市人口分散措施》，要求京畿道、明知、漢陽(yáng)等大學(xué)搬遷或設(shè)立分校。位于首爾市南北的京畿道地區(qū)和仁川市分為“成長(zhǎng)管理圈”，接受首爾轉(zhuǎn)移出的人口和部分產(chǎn)業(yè)。法國(guó)巴黎馬恩拉瓦萊新城通過(guò)積極承接巴黎中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力培育特色產(chǎn)業(yè)，形成以旅游業(yè)、金融業(yè)等為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系，逐步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高吸引力。美國(guó)通過(guò)對(duì)在郊區(qū)購(gòu)房和租房給予更多的優(yōu)惠貸款利率、降低貸款門(mén)檻、提供抵押幫助等方式，引導(dǎo)居民在郊區(qū)生活和居住。為鼓勵(lì)企業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，紐約政府實(shí)行差別化的地價(jià)與稅價(jià)政策，郊區(qū)地價(jià)、稅收低，并且擁有大量廉價(jià)勞動(dòng)力，企業(yè)向郊區(qū)搬遷能夠獲得較大的比較利益，隨著人口逐步的郊區(qū)化，大型商品零售業(yè)也隨之向郊區(qū)遷移。

近年來(lái)，國(guó)外政府積極發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，通過(guò)創(chuàng)造條件，推動(dòng)對(duì)不符合城市定位的大公司進(jìn)行搬遷。例如俄羅斯實(shí)力雄厚的大公司放棄城中心區(qū)，開(kāi)始在外圍區(qū)域建設(shè)辦公樓和園區(qū)。利用原來(lái)的工廠舊址或者填海造地搞開(kāi)發(fā)，吸引了不少大企業(yè)總部入駐。英國(guó)大企業(yè)總部落戶(hù)小城鎮(zhèn)也漸成常態(tài)，如泰晤士水公司總部在斯文登小城，勞斯萊斯總部在德比小城。此外，英國(guó)對(duì)首都遷移出去的大企業(yè)實(shí)行一定的稅收減免政策，用稅收杠桿刺激工業(yè)布局的調(diào)整。

政府帶頭，遷址“新都”（副中心和衛(wèi)星城）?！皬陌屠?、首爾、東京等國(guó)際大都市發(fā)展來(lái)看，副中心建設(shè)大都成為其化解‘大城市病’的良方?！蹦壳埃瑖?guó)外大都市都將著力打造世界級(jí)新型首都圈和具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群，采取以點(diǎn)帶面，先由部分行政部門(mén)帶頭從中心城向周邊搬遷，以此帶動(dòng)科研、商務(wù)、文化、會(huì)展等功能的聚集，教育、醫(yī)療、培訓(xùn)等其他非首都功能加快向副中心或衛(wèi)星城疏解。英國(guó)倫敦通過(guò)構(gòu)建14 個(gè)迷你城市經(jīng)濟(jì)圈、商業(yè)區(qū)，形成倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群，通過(guò)政府帶頭，引領(lǐng)其下屬機(jī)構(gòu)向衛(wèi)星城搬遷，此舉得到公共事業(yè)單位的一呼百應(yīng)，高校、醫(yī)院等公共事業(yè)單位隨后開(kāi)始大遷徙。韓國(guó)政府2004年8月11日確定韓中部地區(qū)的燕歧—公州將成為新的行政首都，即世宗市。自2012年開(kāi)始韓國(guó)總統(tǒng)府及中央行政機(jī)關(guān)將陸續(xù)搬遷到新址，規(guī)劃到2030年世宗市人口控制在50 萬(wàn)以?xún)?nèi)。日本政府先后三次實(shí)施“城市副中心”戰(zhàn)略，使副中心和中心城區(qū)一起承擔(dān)起東京的城市功能，逐步形成了“中心區(qū)—副中心—周邊新城—鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局，形成東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣“一都三縣”的都市圈。分散首都功能主要是在內(nèi)部建設(shè)“七大副都心”，在外部建設(shè)“三大新都心”以及建設(shè)新城和筑波科學(xué)城等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。為了將人口和產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步從東京中心區(qū)域分散到周?chē)男l(wèi)星城市，日本還建設(shè)了位于東京都鄰縣的“橫濱21世紀(jì)未來(lái)港”、幕張、埼玉等三大“新都心”。經(jīng)過(guò)多年規(guī)劃建設(shè)，2000年2月，位于東京的辦公機(jī)構(gòu)包括法務(wù)省、厚生勞動(dòng)省、防衛(wèi)省等開(kāi)始向這里搬遷。莫斯科市政府計(jì)劃將莫斯科大環(huán)內(nèi)現(xiàn)有的超過(guò)1200 萬(wàn)人口遷移部分至新區(qū)，為200萬(wàn)莫斯科市民提供住房，并提供100 多萬(wàn)個(gè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)就業(yè)崗位。1965年，法國(guó)巴黎近郊設(shè)立9個(gè)商貿(mào)、服務(wù)、交通副中心，建設(shè)5座新城。美國(guó)紐約都市圈是以紐約為核心的全球影響力最大的東北城市群，也被稱(chēng)為“波士頓—華盛頓走廊”。從美國(guó)地圖上看，紐約大都市圈從美國(guó)東北部的緬因州，向西南方向延伸至弗吉尼亞州，跨越10 個(gè)州，包括波士頓、紐約、費(fèi)城、華盛頓4 大城市群。其他3 大城市群也各具特色，與紐約在城市功能上相輔相成。

公共資源傾斜，筑牢疏解根基。公共資源分配向疏解地域傾斜，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，是民生保障的根本所在。大都市人口過(guò)剩，公共資源豐富是主因。人口遷移，優(yōu)質(zhì)公共資源要如影隨行?？v觀國(guó)外大都市，除了拉動(dòng)區(qū)域就業(yè)以外，無(wú)不把副中心（衛(wèi)星城、新城）公共資源分配作為重中之重，包括居住、教育、醫(yī)療、文化、體育在內(nèi)的配套設(shè)施。韓國(guó)首爾通過(guò)由近及遠(yuǎn)、逐步外擴(kuò)、設(shè)施配套等策略的實(shí)施，先將人口吸引到距首爾30～40千米的交通要道或地鐵附近，不斷完善和配備學(xué)校、醫(yī)院、購(gòu)物中心等各項(xiàng)生活措施，使衛(wèi)星城的生活環(huán)境與生活質(zhì)量均不低于首爾市區(qū)，有力促進(jìn)學(xué)校、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)在衛(wèi)星城的合理布局。日本東京每個(gè)副都心的辦公、購(gòu)物、休閑、觀光等功能一應(yīng)俱全。這些“副都心”的特點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)獨(dú)立，交通便利，生活設(shè)施齊全，適合宜居和就業(yè)。以著名的新宿副都心為例，這里自1965年開(kāi)始建設(shè)，1991年?yáng)|京都政府搬遷至此。如今，這里高樓林立、銀行密集、公共服務(wù)到位，備受世界關(guān)注。東京還通過(guò)實(shí)施教育經(jīng)費(fèi)投入和教師輪崗制度，促進(jìn)教育均等化發(fā)展，確保東京都市圈內(nèi)教育資源相對(duì)均衡。美國(guó)紐約直接加大對(duì)郊區(qū)進(jìn)行大量基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品的投資，使郊區(qū)學(xué)校資源遠(yuǎn)優(yōu)于中心城市，為城市人口向郊區(qū)遷移提供重要保障。以1994年為例，紐約為郊區(qū)每個(gè)學(xué)生平均每年支出、配備的圖書(shū)數(shù)量以及互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率分別為9688 美元、20 本、59%，而市區(qū)僅為8205 美元、9.4本、47%。

構(gòu)建便捷高效多網(wǎng)交通體系

疏解人口，離不開(kāi)交通的有力支撐。事實(shí)證明，擁有完善的高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)與軌道交通網(wǎng)等，就能促進(jìn)都市群第一時(shí)間互通互聯(lián)，加速人才、資源等要素的快速流動(dòng)。推動(dòng)中心城市功能向周邊新城（副中心、衛(wèi)星城）疏解的一個(gè)重要必備條件，就是要建立起與中心城市空間結(jié)構(gòu)、功能布局相適應(yīng)的交通體系。

世界大都市大都緊鑼密鼓的建設(shè)快速交通以促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移。東京都市圈發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)就是高度重視交通發(fā)展。從1950年?yáng)|京及其周邊區(qū)域內(nèi)大規(guī)模建設(shè)高速公路、鐵路交通網(wǎng)絡(luò)，到東京都市圈由新干線、輕軌和地鐵構(gòu)成的總長(zhǎng)約2865 千米的區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)，再到東京環(huán)市中心的輕軌線把都心和7大副都心連接起來(lái)，構(gòu)成以副都心為起點(diǎn)，向近郊和鄰近中小城市延伸的放射狀格局，加速了區(qū)域資源要素的合理流動(dòng)。美國(guó)東部大西洋沿岸城市群中的波士頓、費(fèi)城、紐約、巴爾的摩等城市，就是憑借便捷的交通運(yùn)輸條件形成的，并最終聯(lián)結(jié)成完善的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，逐步形成了“波士頓—華盛頓大都市連綿帶”。紐約1950年以后從建設(shè)城市周邊外環(huán)路和輻射路開(kāi)始，城市開(kāi)始沿交通軸線向郊區(qū)擴(kuò)展，各大城市都市區(qū)空間范圍擴(kuò)大，橫向蔓延，相互連接，制造業(yè)帶、交通帶與城市帶融為一體，形成了多核心的城市群，為人口和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移提供了便利條件。莫斯科市政府將對(duì)新區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行整體規(guī)劃，屆時(shí)將全面規(guī)劃包括新區(qū)在內(nèi)的整個(gè)市區(qū)的公路、鐵路、地鐵及輕軌建設(shè)，新建一條地鐵線路、兩個(gè)火車(chē)站和數(shù)條輕軌線路。同時(shí)，計(jì)劃在莫斯科市開(kāi)辟新的公交車(chē)道，使之全長(zhǎng)增至220千米，還將新建停車(chē)位及交通中轉(zhuǎn)樞紐。韓國(guó)首爾及周邊都市圈通過(guò)縱橫交錯(cuò)的地鐵網(wǎng)絡(luò)將整個(gè)首都圈連接起來(lái)，有一半以上地區(qū)距地鐵車(chē)站的距離不超過(guò)1000 米，這極大地促進(jìn)了人口轉(zhuǎn)移。為方便居民出行乘坐地鐵，還開(kāi)通了居民區(qū)與地鐵、輕軌車(chē)站間的巴士專(zhuān)線。德國(guó)城市交通與城際交通和跨區(qū)遠(yuǎn)程交通高度融合。城市交通不僅依靠地鐵、輕軌、公交巴士等，也高度依靠城際、州際（省際）鐵路、地區(qū)鐵路和市郊鐵路等多種運(yùn)輸方式。加拿大東部?jī)墒〉摹肮怂?蒙克頓成長(zhǎng)走廊”，是20 個(gè)跨省工業(yè)和商業(yè)園區(qū)棲息地?？梢?jiàn)，互聯(lián)互通的交通體系，成為這些走廊上的各個(gè)城市之間經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)的先決條件。

總之，四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大人口分布與職業(yè)通勤范圍，軌道交通拉近中心城區(qū)與衛(wèi)星城、副中心的距離。