韓錦綿 邵佳瑩 劉映辰

內(nèi)容提要：從農(nóng)戶角度出發(fā)，對其在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中面臨的諸多風險系統(tǒng)性地歸類，并剖析這些風險的形成原因。在此基礎(chǔ)上，從政府、市場和農(nóng)戶三個維度出發(fā)，構(gòu)建全面綜合的農(nóng)戶風險規(guī)避機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)戶風險：風險規(guī)避機制

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）01-0040-04

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.009

一、引言

新型城鎮(zhèn)化的一個重要約束就是土地資源的合理配置，而我國的用地矛盾隨著新型城鎮(zhèn)化的推進日益突出。在我國現(xiàn)行土地制度下，解決這一問題的出路在于建立土地市場，加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)。我國的農(nóng)村土地可分為農(nóng)戶擁有經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村集體土地。農(nóng)地流轉(zhuǎn)既包括通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)；也包括農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，當農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地時，所剩的農(nóng)田須通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高生產(chǎn)效率，以滿足日益增長的糧食需求。這會導致小塊分散的農(nóng)田從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)到大型農(nóng)業(yè)企業(yè)集中大規(guī)模使用，以便機械化生產(chǎn)。而且由于大量農(nóng)村勞動力流入城市，留守的大多為老人和小孩，大量農(nóng)田無人耕種，這時，農(nóng)地就在農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間自發(fā)流轉(zhuǎn)。隨著我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的出臺，農(nóng)地流轉(zhuǎn)趨于規(guī)?；鬓D(zhuǎn)速度不斷增加，地方政府也在其中扮演著重要角色。然而，在此過程中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風險也迅速暴露，其中農(nóng)戶面臨的風險尤為重大，因為他們?nèi)狈︼L險管理能力，一旦受損，生活甚至生存情況會嚴重惡化，大大增加了整個社會所面臨的風險。2013年十八屆三中全會提出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。我們更需研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶面臨的風險及其權(quán)利利益。

二、我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的狀況與類型

（一）我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的歷程與現(xiàn)狀

1982年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立，將土地經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來，并延續(xù)至今。在該制度建立之初，就有簡單的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式，如農(nóng)地互換、代耕等，隨著農(nóng)戶外出、收入提高、農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展和政府一系列法令的頒布，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式更加豐富，規(guī)模更大。農(nóng)地流轉(zhuǎn)真正法律化在2002年，此年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。2007年實施的《物權(quán)法》進一步完善了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定。黨的十七大提出“按照依法、自愿、有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，指明了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方向。2008年黨的十七屆三中全會制訂的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，再次提出“按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，農(nóng)地流轉(zhuǎn)迅速發(fā)展，尤其是地方政府主持的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

截至2011年上半年，全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積2.07億畝，占家庭承包耕地總面積的16.2%。流轉(zhuǎn)形式也由簡單的互換、代耕，發(fā)展到轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等多種形式并存的階段，轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的5種主要形式。全國轉(zhuǎn)包和出租比例分別為51.4%和26.7%（合計78.1%），轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作和其他形式的比例分別為4.7%、5.4%、6.2%和5.6%。流轉(zhuǎn)的主體也由單一的農(nóng)戶發(fā)展到農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織、規(guī)模經(jīng)營者、中介組織、政府等多元主體共同發(fā)展的階段。流轉(zhuǎn)模式也越加豐富，如重慶、廣東等地的農(nóng)地入股的土地流轉(zhuǎn)改革，天津、浙江等地的“宅基地換房”“兩分兩換”，成都等地確權(quán)頒證、還權(quán)賦能等。我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模也在不斷加快，2011年上半年面積（2.07億畝）比2008年底（1.06億畝）增長近一倍。其中，經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例較大，截至2010年底，耕地流轉(zhuǎn)面積占耕地承包面積比重較大的省份為上海59.3%、北京46.3%、浙江38.9%、重慶36.2%、江蘇34.2%、黑龍江25.8%、廣東23.5%、湖南21.4%等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系與市場機制初步完成，據(jù)農(nóng)業(yè)部消息，截至2011年上半年，全國已有超過800個縣（市）、12000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，初步形成了“村有信息員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有服務(wù)窗口、縣市有流轉(zhuǎn)大廳”的流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系。部分地區(qū)還建立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)中心、交易所、交易市場等。截至2013年11月底，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到26%左右，全國農(nóng)村承包50畝土地以上的大戶達到287萬家，家庭農(nóng)場的平均面積達到200畝左右。

（二）我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的類型

我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)根據(jù)地方政府是否參與可以分為農(nóng)戶間自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和地方政府主導的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展初期，多為前者，隨著城市化和非農(nóng)就業(yè)機會增多，農(nóng)地流轉(zhuǎn)越來越普遍，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》把農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策上升為法律后，地方政府為響應(yīng)中央號召，提升政績，主持的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)大量出現(xiàn)，并逐漸成為主體。從地域上看，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于有種植經(jīng)濟作物的技術(shù)、資金和效益優(yōu)勢，自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地相對較多；而西部較落后地區(qū)土地相對貧瘠、不適宜耕作經(jīng)濟作物，自發(fā)流轉(zhuǎn)的多是因農(nóng)戶外出打工而閑置的農(nóng)地，地方政府主導、外力推動的大規(guī)模流轉(zhuǎn)較多。從我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)效果和現(xiàn)狀來看，地方政府主導的大規(guī)模流轉(zhuǎn)不僅難以帶來預期收益，而且可能產(chǎn)生較大的風險，損害農(nóng)戶切身利益。農(nóng)地在農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)之初的基本形態(tài)，其特點是規(guī)模小、自發(fā)性強、流轉(zhuǎn)主體多為有親友關(guān)系的普通農(nóng)戶；但隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸增大，相關(guān)法律法規(guī)的頒布更推動地方政府響應(yīng)政策號召、介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，地方政府主導的農(nóng)地流轉(zhuǎn)特點是規(guī)模大、主要由村兩委決策、農(nóng)地流出方和流入方實力懸殊等。本文從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的這兩大主要流轉(zhuǎn)類型人手對農(nóng)戶風險進行分析，由于后者的規(guī)模大并逐漸成為主體，所帶來的風險也遠超前者，本文重點針對地方政府主導的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險進行分析。

三、我國新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險分析

（一）我國農(nóng)戶土地自發(fā)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶風險分析

盡管我國農(nóng)業(yè)部對農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同做出了明確規(guī)定，但因農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)多在親戚、朋友等熟人間發(fā)生，農(nóng)戶受文化水平與環(huán)境影響，不會或不愿采用正規(guī)合同，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍以口頭協(xié)議為主，缺少規(guī)范有效的契約。這種協(xié)議盡管節(jié)省時間、精力與成本，但缺乏權(quán)利與義務(wù)的法力約束，農(nóng)戶面臨的風險主要包括：

1.契約風險

新制度經(jīng)濟學認為，契約是兩個愿意交換產(chǎn)權(quán)主體所達成的協(xié)議。契約風險就是指履行契約的不確定性帶來的損失的可能性。一方面，簽訂契約時，信息劣勢方無法保證自身利益，選擇不合作，這是給契約主體帶來的風險；另一方面，即使普通農(nóng)戶間或普通農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)大戶愿意簽訂協(xié)議，由于我國土地市場發(fā)展水平較低以及農(nóng)戶之間的信息不對稱，雙方所簽訂的協(xié)議可能手續(xù)不完善、缺乏規(guī)范性，造成契約本身不完備，這些都會導致協(xié)議雙方預期利益受損。

2.糾紛風險

自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)多產(chǎn)生于有勞動力外出打工的家庭，根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2011年農(nóng)民勞務(wù)工低學歷群體比例為53%，從事的主要是建筑業(yè)、加工制造業(yè)等技術(shù)含量較低的工種。這些工種不僅工資收入較低（2011年農(nóng)民勞務(wù)工收人為2000元），且極易受到宏觀經(jīng)濟波動的影響，易產(chǎn)生糾紛風險。比如，在2008年金融危機爆發(fā)時，我國沿海地區(qū)大批加工制造企業(yè)減產(chǎn)、倒閉，造成大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)。返鄉(xiāng)農(nóng)戶因為失業(yè)，可能強行要求收回外包耕地，引發(fā)糾紛，這其中有60%屬于合同不規(guī)范引起的，造成社會動蕩。影響社會安全。

（二）我國地方政府主導的大規(guī)模流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶風險分析

本文將地方政府主導的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險分為發(fā)生時、發(fā)生后和流轉(zhuǎn)結(jié)果三部分進行分析。

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生時的農(nóng)戶風險分析

農(nóng)戶利益受損風險產(chǎn)生于農(nóng)地流轉(zhuǎn)之時，因農(nóng)地作為生產(chǎn)要素具有價格，農(nóng)地價格取決于農(nóng)地在規(guī)模經(jīng)營下帶來的預期收益。農(nóng)戶對農(nóng)地定價知識的缺乏、預期收益的不確定性，都會導致定價不合理。而且在現(xiàn)實中，地方政府為招商引資或政績，對農(nóng)地定價價格往往偏低以提高吸引力，導致農(nóng)戶出讓經(jīng)營權(quán)時利益受損。

此外，在政府主導的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，大多由地方政府按統(tǒng)一價格對農(nóng)地進行大規(guī)模收購，再轉(zhuǎn)包給經(jīng)營企業(yè)。統(tǒng)一價格不僅不能反映不同耕地的質(zhì)量差別，更可能遭到人為壓價。部分地方政府為追求政績，維護農(nóng)業(yè)大戶利益，使流轉(zhuǎn)價格有偏低趨勢，同時采用貨幣化結(jié)算方式，還使農(nóng)民承擔了通貨膨脹風險。甚至有部分地方政府、“村兩委”在“中介費”、“流轉(zhuǎn)費”的誘使下，壓低農(nóng)地價格，與業(yè)主聯(lián)合損害農(nóng)戶土地權(quán)益，這是由道德風險引發(fā)的農(nóng)戶利益受損風險。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生后的農(nóng)戶風險分析

（1）農(nóng)戶失業(yè)風險。農(nóng)地規(guī)?；饔欣趯崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這一過程中，機械會替代部分勞動力，使得部分農(nóng)戶失業(yè)。不僅如此，當遇到災(zāi)害時，本應(yīng)從事勞動的部分勞動力也不會被農(nóng)業(yè)大戶雇傭。當農(nóng)戶種植自有農(nóng)地時，不考慮勞動力成本，只要有收益，農(nóng)戶就愿意勞作。比如洪澇導致水稻倒伏，需要及時扶苗，這時農(nóng)戶愿意扶苗以保證收益，因為農(nóng)戶在計算耕種成本時傾向于忽略自身勞動力價值。但農(nóng)業(yè)大戶遇到這種情況，雇傭農(nóng)戶所付的費用可能比扶苗后的收益大，因此農(nóng)業(yè)大戶寧愿接受現(xiàn)有損失，也不會雇傭農(nóng)戶工作，這部分被擠出的勞動力也處于失業(yè)狀態(tài)。

部分外出打工農(nóng)戶將自有農(nóng)地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營大廠，這樣能夠同時獲得農(nóng)地出讓金和打工收入，并且減少農(nóng)田的閑置，短期內(nèi)是雙贏局面。但由于農(nóng)民平均受教育程度相對偏低，所從事的職業(yè)多為體力勞動，這些職業(yè)易受經(jīng)濟波動影響，當經(jīng)濟增長放緩或停滯時，大量農(nóng)戶就會失業(yè)。此外，外出打工的農(nóng)戶多為中青年，隨著年齡增長會漸漸不適宜高強度體力勞動，被新生力量代替，被迫失業(yè)。這兩部分失業(yè)農(nóng)戶失業(yè)后同到農(nóng)村，這時他們已失去自家農(nóng)地，在農(nóng)村又處于失業(yè)狀態(tài)。

（2）農(nóng)戶失去保障風險。農(nóng)地是農(nóng)戶的收入來源，當農(nóng)戶失業(yè)回流農(nóng)村時也可成為承接這部分農(nóng)地的緩沖。在地方政府主導的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，為照顧經(jīng)營企業(yè)利益，流轉(zhuǎn)期限趨于長期，經(jīng)營企業(yè)才可將投資到機械化規(guī)?；械某杀?，如購買大型收割機、旋耕機、烘干機和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資收回，獲取利潤。這使農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限多在十年以上。在此期間，農(nóng)戶接觸不到自有農(nóng)地，所得土地轉(zhuǎn)讓金不足以支持日常生活，更無農(nóng)戶失業(yè)“緩沖”機制，基本生活水平得不到保障。

我國的農(nóng)戶失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險尚不完善，相比城鎮(zhèn)社會保障制度，我國農(nóng)村社會保障制度建立時間晚、發(fā)展基礎(chǔ)弱、保障項目不全面，與城鎮(zhèn)社會保障制度在保障內(nèi)容及覆蓋面和待遇水平方面均有較大差距。農(nóng)村在近幾年才建立起包括新農(nóng)保、新農(nóng)合與社會救助的社會保障體系，社會福利等方面的內(nèi)容仍然缺失，已有的保障項目待遇水平低、保障作用有限，而且新農(nóng)保和新農(nóng)合都是采取自愿參加的原則。在農(nóng)村，除了已經(jīng)建立的新農(nóng)保、新農(nóng)合、社會救助制度，其他諸如失業(yè)保險、工傷保險、農(nóng)村社會福利等項目至今仍是空白。無法勝任保障農(nóng)戶生活的責任。

3.源自于農(nóng)地流轉(zhuǎn)結(jié)果的農(nóng)戶風險

某些方式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)最終結(jié)果，可能導致農(nóng)戶徹底失去土地。原因如下：第一，隨著土地金融不斷發(fā)展，以農(nóng)地作為資本入股，定期取得收益的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式漸漸興起。農(nóng)民對自己的土地仍擁有“所有權(quán)”，根據(jù)經(jīng)營農(nóng)地的公司收益而獲得分紅，保證了長期收入來源。當公司效益較好時，農(nóng)戶分紅也呈增長趨勢。但是，農(nóng)地“入股”相當于投資，用農(nóng)地的經(jīng)營使用權(quán)投入公司，承擔風險。當公司效益下降，農(nóng)戶收益隨之下降，這是農(nóng)戶個體無力改變的現(xiàn)象，一旦公司破產(chǎn)，農(nóng)戶手中的股份失效，相當于失去農(nóng)地。這種損失是不可逆的，是永久性的；第二，地方政府在主持了大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，往往不再后續(xù)關(guān)注這些農(nóng)地的使用情況。有些經(jīng)營大戶為追求短期利益，過度耕種，大量使用農(nóng)藥化肥，造成耕地質(zhì)量破壞。據(jù)統(tǒng)計，規(guī)模化流轉(zhuǎn)的部分農(nóng)地不同程度地出現(xiàn)土地沙化、土壤板結(jié)等問題。而一些業(yè)主在農(nóng)業(yè)項目經(jīng)營失敗后“一夜蒸發(fā)”，置毀壞的耕地于不顧。這種土地退化需要很長時間才能恢復，甚至是永久性退化，形成土地荒漠化，無法再耕種，相當于農(nóng)戶失去農(nóng)地；第三，從農(nóng)地使用性質(zhì)來看，流轉(zhuǎn)土地絕大部分用于發(fā)展經(jīng)濟作物、農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村酒店等，導致耕地“非糧化”和“非農(nóng)化”。特別是在城市郊區(qū)，大約45%的農(nóng)民認為流轉(zhuǎn)農(nóng)地已被用于非農(nóng)建設(shè)。在有些地區(qū)，耕地流轉(zhuǎn)給業(yè)主后，有15%的耕地用于發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，真正用于種糧的耕地只占6%左右。這種情況的發(fā)生是因為非農(nóng)用地的經(jīng)濟收益往往高于農(nóng)業(yè)，經(jīng)濟作物的利潤率高于糧食產(chǎn)物。但是，這些違規(guī)用作非農(nóng)建設(shè)的土地很難再轉(zhuǎn)化為耕地，不僅農(nóng)戶失去農(nóng)地，國家總耕地面積減少，且對糧食安全也有影響。

四、我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶風險應(yīng)對機制構(gòu)建

本文從政府、市場和農(nóng)民三個維度出發(fā)，構(gòu)建全面綜合的農(nóng)戶風險規(guī)避機制。

（一）政府規(guī)避

1.完善相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化流轉(zhuǎn)程序，明確農(nóng)戶權(quán)利

十七屆三中全會提出“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”，應(yīng)通過法律有效地保護農(nóng)戶權(quán)利，與《農(nóng)村土地承包法》配套的法律法規(guī)應(yīng)當包括《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，明確土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，制訂土地流轉(zhuǎn)程序、方式、終止等條件細則，還應(yīng)頒布《農(nóng)地評估辦法》以及相關(guān)的土地金融管理辦法，對農(nóng)地市場進行監(jiān)管。

土地流轉(zhuǎn)包括了信息流、資金流、土地實物流的流動，需要解決農(nóng)地質(zhì)量、數(shù)量、使用形式等多方面問題，必須使用科學高效的流程，設(shè)計多種方案，實現(xiàn)安全穩(wěn)妥的流轉(zhuǎn)。要保障農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的自主權(quán)利，就應(yīng)清晰界定農(nóng)戶擁有對農(nóng)地的權(quán)利，通過確權(quán)、登記、頒證，清晰界定集體所有權(quán)和農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，避免農(nóng)戶土地被“集體”、“代表”進行非自愿流轉(zhuǎn)。

2.健全監(jiān)管機制和農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，補充市場機制，保護農(nóng)戶利益

由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不完全，農(nóng)戶處于弱勢地位，在經(jīng)濟條件允許的地區(qū)設(shè)立專門的土地監(jiān)管部門，帶頭或支持其他組織對經(jīng)營公司進行調(diào)查評估。評估中可以采取對公司的資產(chǎn)、信用、經(jīng)營能力、擔保和環(huán)境的SC評估法，結(jié)合財務(wù)數(shù)據(jù)評估其風險，減少經(jīng)營失敗連帶損害農(nóng)戶利益的風險。確定流轉(zhuǎn)對象后，引導法律機構(gòu)參與農(nóng)戶的合約簽訂，保證合約的有效性，減少契約風險。合約生效后，要定期或不定期對農(nóng)地經(jīng)營方進行檢查，促使農(nóng)地使用按照合約并符合國家地方的有關(guān)規(guī)定。同時，對地方政府也要進行長期監(jiān)督，防止“尋租”現(xiàn)象。例如對地方行政首長與農(nóng)地監(jiān)管機構(gòu)的官員實施責任追究制度，實現(xiàn)全社會共同監(jiān)督與長期監(jiān)督。

對農(nóng)地經(jīng)營公司進行嚴格監(jiān)管，防范過度開墾、使用化肥等導致土地退化的行為，保證國家耕地質(zhì)量和數(shù)量，減少農(nóng)戶失地風險。并要加快土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，加強《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的貫徹落實，通過民間調(diào)解、行政裁決、司法訴訟等多種方式解決糾紛；建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同備案制度，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂的同時進行備案，便于有關(guān)部門了解實際情況并及時監(jiān)管，確保公正；建立快捷實際的農(nóng)戶申訴渠道，通過設(shè)立農(nóng)民組織和增大農(nóng)民話語權(quán)等完善農(nóng)戶利益表達機制，遏制糾紛風險。

3.引導建立農(nóng)戶基層自治組織并實現(xiàn)對接合作

地方政府應(yīng)派出法律、農(nóng)業(yè)、財務(wù)等專業(yè)人員幫助組建農(nóng)戶基層自治組織，給予農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)自主選擇權(quán)，同時減少農(nóng)地盲目流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的風險。地方政府應(yīng)保證農(nóng)戶基層自治組織充分享有法定權(quán)利，并保護其利益不受非法侵害，積極溝通，相互配合，實現(xiàn)農(nóng)戶與政府的無縫對接。

4.建立全方位社保體系，包括最低生活保障、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險

建立農(nóng)村最低生活保障制度。根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟和農(nóng)民收入水平確定最低生活保障標準，并隨經(jīng)濟發(fā)展及時調(diào)整；根據(jù)低保標準通過規(guī)范程序選擇保障對象；按照規(guī)定定期定額發(fā)放保障金額；從地方到中央各級政府按一定比例提供資金，設(shè)立專門賬戶運作管理。建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，可通過個人投保、家庭養(yǎng)老、分紅型養(yǎng)老險等多種形式，按照農(nóng)戶自身情況，對達到養(yǎng)老標準的老人保障其生活。在農(nóng)戶經(jīng)濟狀況較差地區(qū)，以政府補貼為主；在農(nóng)戶經(jīng)濟狀況較好地區(qū)，以農(nóng)戶自有資金為主。在養(yǎng)老保險金的籌集、管理、增值和使用全過程中注意安全性、流動性和營利性的統(tǒng)一。建立醫(yī)療保險，通過財政撥款支持，改善農(nóng)戶醫(yī)療衛(wèi)生狀況，提高醫(yī)療費用報銷率。此外，還可將農(nóng)戶組織起來，一方有難，八方支援，互助共濟，構(gòu)建農(nóng)村合作醫(yī)療。

（二）市場規(guī)避

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中引入市場機制，公開投標、加強競爭，科學使用定價模型，實現(xiàn)農(nóng)地合理定價，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)時因價格問題導致的損失。參考國有建設(shè)用地的市場定價機制，對達到一定規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，保證至少三家經(jīng)營企業(yè)投標，加強競爭，減少農(nóng)地經(jīng)營方的超額利潤，遏制地方政府與企業(yè)之間的利益交換行為。參考已有的土地定價模型，如基于產(chǎn)權(quán)約束的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場定價、將未來農(nóng)地收益預估折現(xiàn)、中介平臺定價機制、logistic：定價模型等，結(jié)合實際情況，修正模型并通過檢驗，不斷改進，最終使用置信度在95%以內(nèi)的定價模型，對一些難以通過市場競爭和投標米定價的農(nóng)地進行價格評估。

2_上地金融

創(chuàng)造多種土地金融產(chǎn)品，如土地抵押貸款、農(nóng)地入股、設(shè)立專門基金管理農(nóng)地流轉(zhuǎn)收入等。通過土地資本化，使農(nóng)民獲得閂有資金與長期性收入，同時可通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)收入自主創(chuàng)業(yè)、或由基金集合分散農(nóng)戶資金創(chuàng)立創(chuàng)業(yè)項目，為農(nóng)戶提供就業(yè)機會。農(nóng)戶作為股東或基金投資者，擁有部分所有權(quán)，激勵效果更好，白食其力，減輕國家財政負擔。

3.完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流入、回轉(zhuǎn)機制

通過在流轉(zhuǎn)合同中添加附加條件、設(shè)立允許失業(yè)農(nóng)戶參與農(nóng)地耕種的政策、流轉(zhuǎn)后一定期限內(nèi)保留農(nóng)戶回購經(jīng)營權(quán)的權(quán)利等方式，實現(xiàn)農(nóng)地流出與流入的雙向轉(zhuǎn)化機制，實現(xiàn)農(nóng)民一定條件下重得土地的回轉(zhuǎn)機制，減少農(nóng)戶失業(yè)風險和生活負擔。充分發(fā)揮農(nóng)地為外出務(wù)工農(nóng)民失業(yè)“緩沖”功能，減少非農(nóng)非城的“流民”造成的社會動蕩。

4.收取土地流轉(zhuǎn)風險保證金

各地方政府根據(jù)自身情況，通過立法或規(guī)章等方法，按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、經(jīng)營方信用等級、經(jīng)營能力等情況，進行分級，不同級別收取不同比例保證金。這部分保證金將在經(jīng)營方無力支付租金、違約使用土地時用以補償農(nóng)戶損失、保證農(nóng)地安全。

5.引入商業(yè)保險組織

將商業(yè)組織引入農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險機制，幫助農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進一步擴大。農(nóng)業(yè)保險能提高農(nóng)業(yè)大戶與經(jīng)營企業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力，保證其生存率，提高積極性，減少農(nóng)業(yè)種植風險。愿意承接大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)項目的企業(yè)會隨農(nóng)業(yè)保險的完善而增加，增加市場競爭，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。商業(yè)保險引入養(yǎng)老保險機制有利于減輕政府財政負擔、發(fā)揮專業(yè)組織的效率和服務(wù)優(yōu)勢、給地方政府更多空間用于完善法律法規(guī)、引導農(nóng)戶、監(jiān)管市場，并且加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保險體系。

（三）農(nóng)戶規(guī)避

1.培養(yǎng)農(nóng)戶的法律與合同意識

培養(yǎng)農(nóng)戶的合同意識，在地方政府與村組織幫助下，簽訂規(guī)范、具有法律效力的合同，將流轉(zhuǎn)規(guī)模、期限、價格等各個因素在合同中列明，減少契約風險。在保障自身利益的同時，也應(yīng)杜絕農(nóng)戶自己不遵守合同，要求提前收回土地等行為引發(fā)的糾紛風險。

2.提高農(nóng)戶的專業(yè)知識

農(nóng)戶主動學習，提高自身素質(zhì)，加強相關(guān)法律知識，加深對農(nóng)地定價、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的了解，學會進行利益表達。這也需要地方政府的支持，免費或低價為農(nóng)戶提供學習機會，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)前進行簡單介紹，根據(jù)農(nóng)戶自身知識水平和接受能力，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策以通俗易懂的方式進行講解，確保農(nóng)戶了解基本情況，做出正確選擇。只有這樣，才能從根本上改善農(nóng)民這一弱勢群體的處境，讓其有能力有條件爭取、維護自己利益。

3.完善農(nóng)戶自治組織

完善基層農(nóng)戶自治組織，保證農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的自主權(quán)和維權(quán)能力。如設(shè)立農(nóng)民合作社，可以由村民自發(fā)組建也可由地方政府牽頭。合作社成員的選舉、管理、決策等一系列事項都應(yīng)該在“民主、公開、公平”的原則下，通過嚴格詳細的程序進行。還可在現(xiàn)有的“村兩委”體制下進行改革，增加其他農(nóng)民監(jiān)督組織，如監(jiān)督委員會，對“村兩委”的議事、決策、執(zhí)行等進行監(jiān)督，防止“尋租”行為，保證“村兩委”決策的程序性與科學性。通過教育，確保農(nóng)戶對自身擁有權(quán)力的認識，如：選舉權(quán)、提案權(quán)、議決權(quán)、評議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)、否決權(quán)等自治能力，提高農(nóng)戶的權(quán)利意識，保證自身權(quán)力不受侵害。