本刊記者 徐華

一直以來(lái)，《航道法》被寄予厚望，成為根治我國(guó)內(nèi)河頑疾的不二法寶，多年來(lái)，各界人士不斷呼吁，特別是每年的全國(guó)“兩會(huì)”期間，相關(guān)代表和委員都給予了充分關(guān)注。經(jīng)過(guò)十幾年的努力，2014年12月28日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)航道法》，從而為依法治航提供了法律依據(jù)，也為保護(hù)寶貴的航道資源提供了法律保障。那么，這一劑良藥是否可以對(duì)內(nèi)河頑疾藥到病除？為此“兩會(huì)”期間，本刊特別采訪了十幾年來(lái)始終關(guān)注內(nèi)河發(fā)展問(wèn)題的全國(guó)政協(xié)委員、交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院副總工程師蘇國(guó)萃。

記 者：《航道法》的出臺(tái)，向內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展有法可依邁出了可貴的第一步，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，是否會(huì)面臨一些現(xiàn)實(shí)困境？

蘇國(guó)萃：我相信隨著《航道法》的出臺(tái)，未來(lái)內(nèi)河航運(yùn)會(huì)迎來(lái)良好的發(fā)展環(huán)境。但目前，最為棘手的是對(duì)于過(guò)去遺留問(wèn)題的解決。舉個(gè)例子來(lái)說(shuō)，2004年，我參加全國(guó)政協(xié)組織的“水資源綜合利用”視察調(diào)研活動(dòng)。視察重點(diǎn)為廣西境內(nèi)西江干流及其上游右江、紅水河等河流水利水電樞紐、通航設(shè)施、航道及港口等。西江流域，雨量充沛，水力資源及航運(yùn)資源都十分豐富，其中紅水河可開(kāi)發(fā)的水電資源占全珠江流域的40%，已建和在建的有6個(gè)梯級(jí)。西江上游又連接云貴少數(shù)民族聚集區(qū)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，群眾生活貧困，但資源優(yōu)勢(shì)突出，貴州的煤、云南的磷、廣西的鋁全國(guó)聞名。西江航運(yùn)對(duì)于沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和西部地區(qū)群眾脫貧致富作用巨大。然而水電站調(diào)研的情況卻不容樂(lè)觀，1975年位于紅水河的大化水電站開(kāi)始建設(shè)，由于沒(méi)有同步建設(shè)通航設(shè)施，致使紅水河斷航達(dá)29年。當(dāng)?shù)厝罕姺磻?yīng)十分強(qiáng)烈。后來(lái)在其上游又陸續(xù)興建巖灘和龍灘兩座水電樞紐，但礙航問(wèn)題依然很嚴(yán)重。巖灘雖然建有升船機(jī)，但升船機(jī)的能力僅為250噸，遠(yuǎn)低于航運(yùn)的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。升船機(jī)由于設(shè)計(jì)制造原因，一直不能正常工作。龍灘水電樞紐設(shè)施建于2001年7月，視察時(shí)，其主體工程即將建成，然而通航設(shè)施卻不見(jiàn)蹤跡，建設(shè)方答復(fù)通航設(shè)施要后建。時(shí)至今日，10年過(guò)去了，通航設(shè)施仍未落實(shí)。同樣的問(wèn)題也表現(xiàn)在百色水利樞紐上。建于2001年的百色水利樞紐，計(jì)劃于2006年完工，其主體工程在加緊建設(shè)，然而通航設(shè)施的建設(shè)卻被擱置下來(lái)。工程建設(shè)前曾提到，在百色樞紐工程完工后右江航道條件將得到改善，千噸級(jí)船舶可直抵云南富寧港。然而這么好的航運(yùn)資源卻被白白浪費(fèi)。建在廣西梧州的長(zhǎng)洲水利樞紐是珠江水系中其上游云南、貴州和廣西水路運(yùn)輸貨物通往珠三角的航運(yùn)咽喉，其重要性可見(jiàn)一斑。然而我們?nèi)フ{(diào)研時(shí)了解到，長(zhǎng)洲水利樞紐一期工程建設(shè)的航道設(shè)施其設(shè)計(jì)通過(guò)能力在建成當(dāng)年即達(dá)到飽和。也就是說(shuō)，長(zhǎng)洲水利樞紐建成之日不但不能解決航運(yùn)堵塞問(wèn)題，而且成為新一段滯航的開(kāi)始。實(shí)際情況也是如此，長(zhǎng)洲水利樞紐從2007年建成以來(lái)共發(fā)生6次嚴(yán)重的船舶滯航事件，滯航船舶最多時(shí)達(dá)1700多艘。

時(shí)至今日，距離2004年的視察活動(dòng)，又是10年過(guò)去了，除了長(zhǎng)洲水利樞紐最近開(kāi)通三四線船閘外，其余問(wèn)題均沒(méi)有得到有效解決。紅水河持續(xù)延長(zhǎng)著斷航時(shí)間，至今已40年。

西江是云貴兩省出海關(guān)鍵通道，龍灘、百色樞紐無(wú)法通航，已成為影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)航道上的攔河建筑物共4186座，其中建有過(guò)船設(shè)施的僅有908座，能正常使用過(guò)船設(shè)施的僅僅621座。

這些歷史的遺留問(wèn)題，是《航道法》執(zhí)行中的難點(diǎn)。

記 者：內(nèi)河航道更多的是一個(gè)公益性的社會(huì)資源，沒(méi)有一個(gè)明確的利益主體，特別是斷航多年的航道，很可能不會(huì)出現(xiàn)一個(gè)主體來(lái)對(duì)妨礙航道的礙航行為舉起《航道法》這面大旗給予反對(duì)。航運(yùn)在人們長(zhǎng)期的淡忘中，造成客觀上的“民不舉，官不糾”的情況，對(duì)內(nèi)河航運(yùn)造成無(wú)形的傷害。

蘇國(guó)萃：是的，這也是我最擔(dān)心的，有法不依。在《航道法》之前，其實(shí)也有一些管理?xiàng)l例和法律法規(guī)對(duì)河流上的行為加以規(guī)范，比如《水法》等。但為什么都沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用？主要是因?yàn)楸O(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)。當(dāng)然，目前情況有所改變，依法治國(guó)被提到了前所未有的高度。那么，誰(shuí)來(lái)執(zhí)行這件事，我想首先政府要帶頭，要落實(shí)，在審批和監(jiān)控上，政府要有所作為；其次是航運(yùn)業(yè)的監(jiān)管單位要負(fù)起責(zé)任；同時(shí)要用好法律武器。

對(duì)于歷史遺留問(wèn)題，我認(rèn)為，對(duì)歷史遺留的礙航問(wèn)題要認(rèn)真梳理，區(qū)別對(duì)待。對(duì)于國(guó)務(wù)院、發(fā)改委已明確批復(fù)由水利水電部門投資興建的通航設(shè)施，必須由投資方在規(guī)定的時(shí)間完成。對(duì)于情況復(fù)雜、責(zé)任模糊的通航設(shè)施應(yīng)該由有關(guān)各方協(xié)商解決。由于航道為重要基礎(chǔ)性資源，在資金上中央財(cái)政應(yīng)予以補(bǔ)助。

記 者：多法并存的中國(guó)內(nèi)河，如何從一而終？多年來(lái)，關(guān)于內(nèi)河方面的法律法規(guī)五花八門，層出不窮。如水法、防洪法、電力法、漁業(yè)法，多法并存的情況，是否會(huì)帶來(lái)矛盾？法與法之間的矛盾與沖突，如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一？

蘇國(guó)萃：我一直有個(gè)想法，在水資源綜合上，應(yīng)努力構(gòu)建一個(gè)和諧的水資源利用模式。涉水的法律法規(guī)由于出臺(tái)的年代不同，出臺(tái)的背景和主體不盡相同，他們之間存在相互矛盾的地方在所難免，所以，需要有相關(guān)部門對(duì)于這些方面給予一定關(guān)注，投入研究力量，對(duì)這些方面給予梳理，最終使他們協(xié)調(diào)一致。從目前出臺(tái)的《航道法》來(lái)看，與其它行業(yè)的涉水部門出現(xiàn)矛盾的可能性并不大?！逗降婪ā酚懻撝贫ㄓ昧碎L(zhǎng)達(dá)十幾年的時(shí)間，這期間反復(fù)征求各相關(guān)方的意見(jiàn)，包括水利部、能源局等，充分考慮其它各部門的利益，是一種協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。在各方達(dá)成一致意見(jiàn)的情況下才出臺(tái)。這也是為什么《航道法》遲遲未能出臺(tái)的原因之一。由于《航道法》才剛剛出臺(tái)，是否存在“法律打架”的情況還需要用時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)。

記 者：目前的《航道法》，是否是航運(yùn)人最初想要的？有沒(méi)有不如人意的地方？

蘇國(guó)萃：我想河流的任何一項(xiàng)功能都不能是一家獨(dú)大、凌駕于其它功能之上的，任何功能也不應(yīng)該侵害別人的利益，曾經(jīng)內(nèi)河航道就是受害方，所以，《航道法》正是基于各方利益最大化的前提制定產(chǎn)生，那么，這種協(xié)調(diào)不應(yīng)看作是一種妥協(xié)，而是共同發(fā)展最有利的保證。

那么，對(duì)于《航道法》本身，我倒是有一個(gè)補(bǔ)充。關(guān)于通航建筑物的管理問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)有的內(nèi)河航運(yùn)通航設(shè)施的管理大致有三種模式：一種是由水利水電部門在建設(shè)水利水電設(shè)施時(shí)投資建設(shè)，并由建設(shè)方對(duì)其進(jìn)行管理；另一種是由交通部門投資建設(shè)通航設(shè)施，并由交通部門管理；第三種則是由水利水電部門投資興建，委托交通部門管理。其中，以第一種情況為主要管理模式，約占八成之多。

由于通航設(shè)施管理的利益取向不同，對(duì)通航設(shè)施的日常管理和維護(hù)也不盡相同。如有的船閘不論船多船少一天只開(kāi)一個(gè)閘次；有的船閘每月也只定期開(kāi)3～4個(gè)閘次。這種管理方式很容易使過(guò)閘船舶和開(kāi)閘次數(shù)進(jìn)入惡性循環(huán)的怪圈，這樣做是在扼殺航運(yùn)業(yè)的發(fā)展。

管理體制不順，多部門利益交織，使航道無(wú)法滿足航運(yùn)要求，即使在同一航道上，由于管理方不同也難以平衡各方利益，無(wú)法統(tǒng)一調(diào)度，以及信息共享，也難以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，犧牲寶貴的航運(yùn)資源。這種低效率的管理方式到了該改一改的時(shí)候了。

所以，我建議盡快建立健全有效的通航設(shè)施管理體制，明確管理部門，建立管理制度，本著向管理要效率的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益。通航設(shè)施原則應(yīng)統(tǒng)一由交通行政部門實(shí)施管理。