王清海

摘 要：我國人口眾多、人均資源相對不足，后備資源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。當前和今后一個時期，是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要時期，耕地保護面臨前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。如何保護耕地，能不能守住18億畝耕地紅線？成了對地方各級政府尤其是各級國土資源管理部門的考驗。

關(guān)鍵詞：保護耕地；對策研究；

中圖分類號：K92 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2015）-01-00-01

耕地保護面臨的壓力與挑戰(zhàn)分析

非農(nóng)用地需求呈擴張態(tài)勢。

一是城市化快速發(fā)展致使城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾尖銳。改革開放以來，城市化水平快速提高，已由 1978年的 18%上升到 2009年的 46%，平均每年增長 0.9個百分點。在城市化快速發(fā)展的同時，城市建設(shè)用地的面積也在迅速增加。據(jù)統(tǒng)計，1981年～2003年，我國城市建設(shè)用地面積以年均6.87%的速度遞增，由1981年的6720平方公里，增加到 2003年的 2.8萬平方公里，增長了4.3倍。而且，城市用地的外延性擴張多為近郊區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地。

二是“開發(fā)區(qū)熱 ”導致建設(shè)用地出現(xiàn)了嚴重的浪費。20世紀90年代以來，各地都掀起了開發(fā)園區(qū)熱潮，并占用了大量耕地。同時，開發(fā)區(qū)土地征而不用的現(xiàn)象十分普遍，造成大量土地“撂荒”.另外，農(nóng)村居民點用地集約化程度偏低。目前農(nóng)村人均住宅用地已達220多平方米，遠高于國家規(guī)定最高值 150平方米 /人。同時，大量農(nóng)村居民進入城鎮(zhèn)后，因農(nóng)村宅基地不能上市交易，存在著“雙重占地”或者“多重占地”現(xiàn)象，從而造成了城鄉(xiāng)居民點用地結(jié)構(gòu)不合理。

人口持續(xù)上漲加大用地需求。耕地保護政策難以完全落實。究其原因主要有以下情況：一是不少地方政府片面追求“以地生財”，對于耕地保護，多是口頭上講得多，行動上落實少，甚至非法干預土地執(zhí)法工作。二是不同產(chǎn)業(yè)部門對用地結(jié)構(gòu)、布局的要求不同，導致了政府各行政主管部門對耕地保護的不同態(tài)度?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定 “縣級以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地統(tǒng)一管理工作”，而實際上，國土資源管理部門常因受其他部門的牽制而難以有效行使土地統(tǒng)一管理的職能。

現(xiàn)有土地承包經(jīng)營模式存在缺陷。近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的新變化，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和農(nóng)村耕地承包經(jīng)營權(quán) 30年不變?yōu)榇淼霓r(nóng)地經(jīng)營模式，其不足和弊端日益明顯。一是不利于耕地的統(tǒng)一規(guī)劃和保護，耕地利用效率低；二是地塊零碎、涉及權(quán)屬眾多，導致違法占用或破壞耕地現(xiàn)象嚴重，量大面廣，難以查處；三是束縛了農(nóng)村勞動人口的完全解放，又因農(nóng)地承包權(quán)長期不變所導致的社會不公現(xiàn)象日漸顯現(xiàn)。

對策研究

增強國人“耕地危機”意識。首先要開展“耕地危機 ”教育，增強國人對耕地問題的憂患意識。二是增強人們的國情、國策和法制觀念。通過 “6·25“土地日、“4·22”世界地球日、“12·4”全國法制宣傳日以及普法教育等，多渠道、全方位宣傳耕地保護的重要意義及有關(guān)法律法規(guī)，營造強大的聲勢和社會輿論氛圍。三是國土資源管理部門要積極主動與教育部門配合，從娃娃抓起，從基礎(chǔ)做起，深化國土觀念教育。

發(fā)揮農(nóng)民保護耕地的積極性。農(nóng)民是耕地的直接使用者和第一責任人，做好耕地保護，首先要發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極作用。一是通過建立耕地保護補償機制，加大對農(nóng)民的經(jīng)濟補貼，切實增加農(nóng)民收入；二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)收益分配，加快建立農(nóng)民養(yǎng)老保險體系，從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂，培養(yǎng)農(nóng)民對耕地的深厚感情；三是進一步加大農(nóng)業(yè)投入，扶植農(nóng)業(yè)發(fā)展，從種植、管理、產(chǎn)銷等方面進行扶持，幫助農(nóng)民解決生產(chǎn)生活中的主要問題；四是從法律、政策等方面加大維護農(nóng)民權(quán)益力度，切實改變農(nóng)民的弱勢群體地位，讓農(nóng)民活得更有尊嚴。發(fā)揮地方政府的積極性。各級地方政府既是耕地保護政策法律的實施主體，又是依法保護耕地的責任主體，因此，要有效發(fā)揮地方政府的積極性。

嚴格耕地保護執(zhí)法。目前，國家層面的耕保政策體系已初步建立，但再好的政策，如果不能嚴格執(zhí)行，其效力將大打折扣。所以，一要堅決貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于耕地保護、非農(nóng)建設(shè)用地審批以及加強土地宏觀調(diào)控的一系列政策法規(guī)；二要依法查處和嚴厲打擊違法用地行為，使違法用地者付出沉重的代價，讓違法用地成本遠遠高于守法成本；三要認真落實國家關(guān)于節(jié)約集約用地的相關(guān)政策文件，盡可能的減少建設(shè)用地總量；四要認真落實耕地保護地方政府負責制等政策法規(guī)，使三位一體的耕地保護法律體系落實到位。

加大土地綜合整治，增加耕地面積，保證新增耕地質(zhì)量，是耕地保護的有效途徑。目前，土地綜合整治工作面臨難得的政策、資金以及城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機遇，應切實加大土地綜合整治力度。保障合理的非農(nóng)建設(shè)用地需求。在經(jīng)濟社會發(fā)展的新時期，非農(nóng)建設(shè)用地需求不可避免，強行禁止將有悖工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標，保障合理的非農(nóng)建設(shè)用地需求，科學疏導用地矛盾，才是解決問題的根本之策。

一是要貫徹落實 “有保有壓 ”的供地方針，保證重點工程、民生工程以及符合可持續(xù)發(fā)展方向的項目用地；二是要切實加強對建設(shè)項目用地的審批管理，嚴格把關(guān)，避免亂占亂用土地現(xiàn)象發(fā)生；三是要嚴格按照國家有關(guān)規(guī)定，開展閑置土地清理，盤活存量土地，避免土地浪費；四是地方政府面對用地需求，要主動有為，克服 “無所作為 ”、消極應付的觀念。

構(gòu)建耕地保護經(jīng)濟補償機制，主要是從戰(zhàn)略和全局的觀點出發(fā)，讓保護耕地的地方各級政府及農(nóng)民群眾“不吃虧 ”。

一是要有確定的經(jīng)濟補償資金來源，建立長效補償機制。建議從土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費和耕地開墾費中拿出一定比例的資金，專門用于耕地保護經(jīng)濟補償，使補償政策有長遠的合理的資金保障。二是要制訂合理的補償制度，對地方政府和農(nóng)戶實行合理補償，提高基層政府和農(nóng)戶保護耕地的積極性。

加快農(nóng)村建設(shè)用地使用制度改革。農(nóng)村集體建設(shè)用地低效粗放利用以及大量空心村的出現(xiàn)，是變相對現(xiàn)有耕地的侵占或破壞。因此，要適當改革現(xiàn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度，提高土地利用率，釋放土地和勞動力的潛能。