賀志軍，袁艷霞，馬曉云

（1.3.湖南商學院 法學院，湖南長沙410205；2.湖南商學院 財政金融學院，湖南長沙410205）

一、背景意義：預防腐敗法制及其地方立法任務的提出

（一）預防腐敗法制的重要意義

注重預防是我國反腐敗工作的一項重要原則。黨的十七大強調(diào)，要在堅決懲治腐敗的同時，“更加注重預防、更加注重治本、更加注重制度建設”。十八屆四中全會進一步明確提出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現(xiàn)象?！甭鋵嶞h的預防腐敗這一政策要求，需要相應的法制創(chuàng)新；當下亟須總結(jié)評估我國反腐敗斗爭積累的有益經(jīng)驗，形成符合時代要求的預防腐敗特色法制。這既是鏟除腐敗這一國內(nèi)外經(jīng)濟市場和政治市場毒瘤的利器，其本身也是“法治中國”建設的重要組成部分和借鑒他國有益經(jīng)驗、履行《聯(lián)合國反腐敗公約》公約國際義務所需。

（二）預防腐敗法制的規(guī)劃藍圖：兩個“五年”規(guī)劃解讀

中共中央就“建立健全懲治和預防腐敗體系”已經(jīng)于2008年、2013年先后頒布實施了兩個“五年”規(guī)劃。這是黨關于反腐敗的戰(zhàn)略性文件，其中預防腐敗法制建設成為黨反腐敗的一項重要任務。兩個“五年”規(guī)劃對反腐倡廉法規(guī)制度建設重視程度得到提高，反腐倡廉法制化水平也得到提升。一方面，反腐倡廉法規(guī)呈“國家化”，即從黨內(nèi)法規(guī)走向國家法律。與其他領域的法制建設以立法機關為中心不同，在預防腐敗法制建設中黨內(nèi)法規(guī)的完善是至關重要的內(nèi)容之一。2008~2012年規(guī)劃從篇幅上偏重黨內(nèi)法規(guī)的完善，2013~2017年規(guī)劃則呈現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)與國家立法并重的趨勢。另一方面，立法內(nèi)容指向愈加明確。2008~2012年規(guī)劃僅僅表述為“適時將經(jīng)過實踐檢驗的反腐倡廉具體制度和有效做法上升為國家法律法規(guī)”，“5年內(nèi)制定或修訂一批法律、法規(guī)和條例”；2013~2017年規(guī)劃則突出懲治貪污賄賂和瀆職侵權犯罪、規(guī)范國家工作人員從政行為兩大優(yōu)先領域，尤其是關于國家工作人員從政的規(guī)范以往多是政策層面規(guī)定，現(xiàn)已明確上升為“法律規(guī)范”。

（三）預防腐敗地方立法任務的提出

預防腐敗法制有國家、地方及國際三個層面。從國家立法與地方立法、國際立法三者現(xiàn)狀及其關系來考察，在國家立法層面，我國目前總體上尚缺乏預防腐敗的相關制度建設；地方立法層面，各地關于預防制度的地方性規(guī)章、政府規(guī)章已經(jīng)在實踐中不斷涌現(xiàn)；國際立法層面，建立預防法制是我國履行《聯(lián)合國反腐敗公約》“預防措施”國際義務的要求和將來接受評審的重要內(nèi)容。其中，預防腐敗地方法制在解決我國整體預防制度供給不足問題中具有重大價值。從功能層面分析，預防腐敗地方法制有兩大基本作用：一是立法探索。十八屆四中全會“加快推進反腐敗國家立法”這一任務的落實，無疑有賴于各省市區(qū)等先行進行相關地方立法試點及取得有益的運行經(jīng)驗，實現(xiàn)預防腐敗“良法”化；如果僅僅在國家層面閉門造車地構建一系列制度而缺乏相應的地方立法探索，就難以使國家立法脫離國情實際。二是立法落實。即使預防腐敗國家立法已成，若欲避免在施行中出現(xiàn)效果打折，也仍需通過地方配套立法進行更細化規(guī)定，以落實國家立法所確定的權利義務內(nèi)容。尤其是，隨著2015年修改的《立法》已將地方立法權主體進行了大幅度擴容，預防腐敗地方法制建設具有更大的現(xiàn)實適應力和作用空間。

二、現(xiàn)狀考察：湖南預防腐敗地方法制建設的成效與問題

（一）湖南預防腐敗地方法制建設成效考察

其一，湖南是全國首個頒行省級單行性預防腐敗地方法規(guī)的省份。2001年湖南省九屆人大常委會通過《關于加強預防職務犯罪工作的決議》，率先在全國內(nèi)地進行了預防腐敗單項省級地方立法的嘗試。該法規(guī)雖然并非綜合性預防立法，但在職務犯罪成為腐敗重災區(qū)的背景下，選取預防職務犯罪為單項立法領域具有現(xiàn)實合理性。

其二，湖南是啟動預防腐敗體制機制制度綜合改革的試點省份，較早走上“制度反腐”之路。在湖南被中央紀委、監(jiān)察部、國家預防腐敗局確定為全國六個預防腐敗試點省市之一后，省委省政府發(fā)布《關于推進體制機制制度改革和建設加強預防腐敗工作的意見》（湘發(fā)〔2009〕6號），提出從九大領域的改革作為預防腐敗工作的重點納入反腐倡廉建設，并建立省、市兩級預防腐敗工作機構。省委還出臺《關于落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任的意見》《關于貫徹落實<建立健全懲治和預防腐敗體系2013~2017年工作規(guī)劃>的實施意見》；印發(fā)《湖南省落實黨風廉政建設責任制推進懲治和預防腐敗體系建設檢查考核辦法(試行)》等。

其三，湖南重視預防腐?。ㄓ绕涫恰耙话咽帧备瘮。┑牡胤叫渣h內(nèi)法規(guī)建設。就預防“一把手”腐敗的主要淵源載體表現(xiàn)為兩個“暫行辦法”的出臺：一個是省紀委、省委組織部、省委巡視工作辦公室、省監(jiān)察廳《關于進一步加強對縣（市、區(qū)）黨政正職監(jiān)督的暫行辦法》（湘紀發(fā)〔2009〕14號2009年4月27日印發(fā)），另一個是省委《加強對市（州）和省直廳局級單位黨政正職監(jiān)督的暫行辦法》（湘發(fā)〔2010〕8號2010年4月17日印發(fā)）。這兩個“暫行辦法”主要的監(jiān)督制度大體一致，包括“三個不直接分管”制度（不直接分管干部人事、財務審批、工程建設項目），“三重一大”事項（重大決策、重要干部任免、重大項目安排、大額度資金使用）集體決策與過程記實制度，“末位表態(tài)”制和票決制，任職回避和交流輪崗制度，（向上一級紀委和組織部）報告本人、配偶、子女及直系親屬規(guī)定事項制度，廉政測評制度，（向上一級紀委全會）述廉評議制度等。湖南還頒行了大量的其他預防腐敗黨內(nèi)法規(guī)，如《湖南省黨政機關國內(nèi)公務接待管理辦法》《關于黨和國家工作人員操辦婚喪喜慶事宜的暫行規(guī)定》的通知（湘紀發(fā)〔2013〕17號）等。

其四，湖南在全國奏響了建設法治政府“三部曲”，科學搭建起政府權力的制度籠子。2008年、2009年、2011年湖南省人民政府先后頒布《湖南省行政程序規(guī)定》、《湖南省規(guī)范行政裁量權辦法》和《湖南省政府服務規(guī)定》，被譽為是“法治湖南”的“三部曲”。其中，《湖南省行政程序規(guī)定》是全國首部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的省級政府規(guī)章；《湖南省政府服務規(guī)定》是我國第一部全面規(guī)范政府服務行為的省級政府規(guī)章，開創(chuàng)了地方政府服務法制化的先河。湖南進一步在依法行政、執(zhí)法防腐領域率先出臺了一系列地方法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件。

其五，湖南將審計、舉報等一系列行之有效監(jiān)督形式納入預防腐敗法制之中。2007年省委辦公廳、省政府辦公廳就頒行《湖南省經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用辦法（試行）》（湘辦發(fā)〔2007〕10號），2011年又頒行了省級政府規(guī)章《湖南省內(nèi)部審計辦法》（2011年10月1日施行），將審計監(jiān)督徹底納入到地方預防腐敗法制領域，并發(fā)揮著重要功效。舉報是反腐敗的重要利器，湖南對中紀委、監(jiān)察部頒布的《關于保護檢舉、控告人的規(guī)定》（中紀發(fā)〔1996〕6號）等舉報法制進行了細化與創(chuàng)新，如省紀委、省監(jiān)察廳《關于實施信訪監(jiān)督的暫行辦法》（湘紀發(fā)〔2009〕33號），省紀委、省檢察院、省監(jiān)察廳、省財政廳《關于獎勵舉報有功人員暫行辦法》（湘紀發(fā)〔2010〕35號），分別對舉報的專門制度進行了規(guī)范。有關具體領域的舉報則有更為細化的制度落實辦法，典型例子如：就行政效能制定專門投訴處理規(guī)定即《湖南省行政效能投訴處理暫行辦法》，省發(fā)改委還印發(fā)《湖南省重大建設項目違規(guī)問題舉報辦法》（湘發(fā)改稽〔2009〕198號）等。

（二）湖南預防腐敗地方法制建設存在的主要問題

其一，從淵源層級看，預防腐敗的地方性法規(guī)建設明顯滯后。近年來，湖南預防腐敗的地方性黨內(nèi)法規(guī)體系日趨完善，省級政府規(guī)章建設在全國頗具特色與影響；但是，省人大及其常委會頒布的地方性法規(guī)卻極其有限。事實上，黨內(nèi)法規(guī)有別于國家立法，人大下“一府兩院”的國家權力架構中政府作為行政機關缺乏人大作為權力機關所擁有的地位與立場；故地方人大制定地方性法規(guī)具有不可替代的特殊重要性。

其二，從規(guī)范內(nèi)容看，綜合性預防腐敗的統(tǒng)一的地方性法規(guī)規(guī)章建設尚為空白。正如學者指出，廉政體系會遵循“木桶原理”運行。早期各地預防立法都是單項性地方立法，但存在零散不系統(tǒng)，容易存在“短板效應”、缺乏“合力效應”等固有不足。近年，預防腐敗法制已出現(xiàn)從單項立法向綜合立法的轉(zhuǎn)向趨勢，最新的集大成者當數(shù)廣東省預防腐敗專項地方性法規(guī)的制定了（容后詳述）。

其三，從地方法制運行看，尚缺乏強有力的執(zhí)行機制。如欲增強反腐倡廉法規(guī)制度執(zhí)行力，勢必需要開展法規(guī)制度執(zhí)行情況監(jiān)督檢查，嚴肅查處隨意變通、拒不執(zhí)行制度的行為；同時，地方法制本身的操作性和可執(zhí)行性也需要完善。

三、經(jīng)驗借鑒：廣東預防腐敗地方法制典型文本解讀

（一）廣東預防腐敗地方法制概況

廣東省率先在全國進行了預防腐敗的綜合性地方法制建設，經(jīng)歷了從地級市立法到省級立法的過程。第一階段是從下屬的開始制定預防腐敗的地方性法規(guī)。2013年5月28日、2013年7月26日汕頭和珠海兩市的人大常委會分別通過《汕頭經(jīng)濟特區(qū)預防腐敗條例》（下稱汕頭條例）和《珠海經(jīng)濟特區(qū)預防腐敗條例》（下稱珠海條例）。第二階段是廣東省著手制定預防腐敗的省級地方性法規(guī)。2014年10月廣東省政府向省人大常委會提請審議《廣東省預防腐敗條例（草案）》（下稱廣東草案），2015年5月廣東省人大常委會決定對該草案“由省人大內(nèi)司委作進一步研究，待國家相應的法律出臺后，再視情況提請常委會審議”。這三個預防腐敗的地方性法規(guī)文本具有很大的共性及“個性特色”，頗值進行深入的制度比較和經(jīng)驗借鑒解讀。

（二）三個典型文本解讀與借鑒

1.預防腐敗的體制架構

三個文本都采用專門機關負責、有關機關協(xié)助、社會共同參與的預防體制；主要差異在于四個方面：一是預防機關還應否有自己的專門領導機構；二是預防機關是否對人大（常委會）負責；三是預防機關與其他承擔預防職能的機關的分工關系。汕頭條例則規(guī)定建立預防腐敗的領導機構即市預防腐敗工作委員會（第3條），建立起人大常委會監(jiān)督預防腐敗的機制，即市、區(qū)（縣）“一府兩院”向同級人大報告工作應當包括預防腐敗工作情況，預防腐敗機構應當定期向同級人民代表大會常委會報告預防腐敗工作情況（第41條第2、3款）。珠海條例也確立了市、區(qū)“一府兩院”向同級人大常委會報告預防腐敗工作情況的制度（第45條）。廣東草案對預防機關沒有設置專門的領導機關。

對此我們認為，預防機構專職化、地位相對獨立（即越少的被干預可能性）是確保其獨立行使預防權力的重要條件；在預防腐敗工作機制多頭分散的背景下，設立綜合性預防機關并對人大（常委會）負責，具有現(xiàn)實合理性。

2.“腐敗”范圍及非公有單位預防制度

預防“腐敗”的范圍三個文本呈現(xiàn)迥異的取舍。廣東草案將“腐敗”界定為“利用公共權力或者職務的影響力為本人或者他人謀取不正當利益的行為”（第69條），其公共權力指向性是很明確的，以權力制約論和制衡論為理論基礎。珠海條例將“腐敗”界定為“國家機關、事業(yè)單位、人民團體、國有企業(yè)、非公有制經(jīng)濟組織和社會組織以及個人利用職權或者職務上的便利或者影響，謀取不正當利益，侵犯職務廉潔性、不可收買性的行為，包括貪污、職務侵占、賄賂以及巨額財產(chǎn)來源不明等”（第2條第2款）；可見將非國有單位及個人的職務行為也納入其中。汕頭條例未界定何為“腐敗”。

關于非公有單位預防制度，汕頭條例對非公有單位設立了“預防教育”制度，包括登記機關、行業(yè)主管部門的預防腐敗教育和非公有組織內(nèi)部自律教育（第17條第2、3款）。珠海條例詳細設置“非公有制經(jīng)濟組織和社會組織預防措施”專節(jié)，包括：為非公有單位設置預防腐敗職責（第34條）；行業(yè)協(xié)會、商會組織訂立預防腐敗的行為規(guī)范（第35條第2款），每年在本行業(yè)開展預防腐敗教育（第40條第2款）；中介機構及其從業(yè)人員廉潔從業(yè)（第36條）；行業(yè)主管部門每年應當對非公有單位開展預防腐敗教育（第40條）。廣東草案對此并無具體規(guī)定。

對此我們認為，“腐敗”范圍問題本身存在“小腐敗”和“大腐敗”兩種不同的進路，即到底是限定于公權力腐敗還是也包括非國有單位工作人員腐敗，決定了后續(xù)立法口徑與設計方案?；乇堋案瘮　狈秶鷨栴}雖然表面上可避免這種尚無定論的取舍，但勢必在預防范圍上對象不清晰、邊界難免模糊；因此，在立法中對“腐敗”范圍予以明確是合理的。不過，不管作出“小腐敗”還是“大腐敗”的取舍，預防腐敗工作都無疑應當以防止國家工作人員特別是領導干部濫用權力為重點，強化對權力運行的制約和監(jiān)督。私營部門的腐敗應當與公共部門的腐敗予以同等重視，從而優(yōu)化預防腐敗“社會生態(tài)”條件；故非公有單位也應承擔法定的預防義務，當然具體義務設置則可斟酌。

3.利益沖突制度

其一，三個文本均專條規(guī)定了“利益”、“利益沖突”的法定含義。廣東草案規(guī)定：“本條例所稱利益沖突，是指國家工作人員的個人利益與其職務所代表或維護的公共利益之間發(fā)生及可能發(fā)生的矛盾和沖突?！保ǖ?1條）。汕頭條例與珠海條例的實質(zhì)內(nèi)容與之也基本一致。

其二，三個文本對利益沖突回避制度的規(guī)定存在差異。汕頭條例列舉了在執(zhí)行公務時與本人或者具有夫妻關系、直系血親關系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關系等特定關系人存在利益沖突的諸種情形（第26條）。珠海條例對利益沖突規(guī)定應主動回避外，還可申請調(diào)整分工、調(diào)換崗位或者辭去相關職務；不主動回避的，按照干部管理權限予以強制回避（第25條）。

對此我們認為，利益沖突制度是有效預防腐敗的非常重要的實體法律規(guī)范。鑒于該概念與制度在國內(nèi)尚非人盡皆知，故“利益”、“利益沖突”概念的法定化具有現(xiàn)實適用意義。利益沖突制度重點應當是構建利益沖突情形、利益沖突申報、回避處理方式等幾方面的規(guī)范。相對而言，汕頭條例的回避情形規(guī)定和珠海的回避處理規(guī)定更具有可操作性，更值得借鑒。

4.信息公開制度

其一，三個文本都就“三公經(jīng)費”公開做了詳細規(guī)定。廣東草案規(guī)定最為嚴格，各級財政部門和財政撥款單位應當每年在本級政府、單位網(wǎng)站或者媒體及時、詳細公開財政預算決算、部門預算決算、公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國（境）費等信息，有關信息應細化到末級科目；對預、決算之間或者不同年度之間數(shù)額變動較大的情況和項目，應當予以詳細說明（第29條）。汕頭條例和珠海條例均不及如此嚴格；但珠海條例另規(guī)定了有關單位要對公民提出的疑問予以說明和解釋（第21條）。

其二，就信用信息公開三個文本都規(guī)定了信用號碼制度。珠海條例規(guī)定市人民政府應當完善公共聯(lián)合征信系統(tǒng)平臺（第22條），最大特色是其信用信息利用制度：國家機關、事業(yè)單位、人民團體、國有企業(yè)在開展招標、采購等活動時，應當向預防腐敗部門與檢察機關查詢投標人、供貨人是否有行賄記錄；如是，則自確認之日起三年內(nèi)不得參與政府投資建設工程和政府采購項目（第19條）；政府投資工程各環(huán)節(jié)進行專項預防，對參與投標的單位與個人進行廉潔資格審查（第20條）。廣東草案規(guī)定“省人民政府應當建立和完善以居民身份證號碼和組織機構代碼為基礎的統(tǒng)一社會信用信息系統(tǒng)”，并對“有行賄、欺詐、出具虛假報告等違法行為并被查處”信用檔案者，依法限制其在一定期限內(nèi)參與政府采購、招標投標等有關經(jīng)濟社會活動，或者獲得有關榮譽稱號”（第41條）。

對此我們認為，正如法諺所言“陽光是最好的防腐劑”，信息公開制度正是預防腐敗的基礎性措施。一方面，實現(xiàn)政府權力在陽光下運行，就最大限度地預防了暗箱操作可能帶來的腐敗。以“三公經(jīng)費”公開為例：在所涉的公開主體、公開內(nèi)容、公開方式、公開程度、信息說明、質(zhì)疑回復等方面都存在差異設計；廣東條例對公開主體最廣，并對及時性、詳細度做了明確要求，更具有可操作性；珠海條例賦予公民質(zhì)疑權利具有重要的現(xiàn)實意義。另一方面，信用號碼制度對預防腐敗具有培基固本之功效，其建立和運行十分必要，如“行賄黑名單”制度就收到很好效果；同時，信用信息的相關利用制度規(guī)范更不容忽視。

5.舉報制度

三個文本對舉報制度都有詳盡的規(guī)定。主要涉及如何受理舉報、如何保護舉報人、如何設置責任三大問題。汕頭條例在保護舉報人制度方面頗有個性特色：一是保護對象擴展到舉報人的親屬；二是保護情形包括受人身財產(chǎn)威脅或不公正待遇；三是為受理單位設定了保護義務，即舉報人及其親屬因舉報行為受到人身或者財產(chǎn)威脅或受到不公正待遇時，公安機關或者相關機關應提供合理保護或調(diào)查處理（第51條第2、3款）。另外，汕頭條例除規(guī)定泄密行為的法律責任外，還有“打擊報復舉報人、控告人的”情形的法律責任（第53條第5項）；珠海條例將當事人打擊報復舉報人規(guī)定為“從重處分”情節(jié)（第60條第3項）。

對此我們認為，反腐敗欲收實效，民眾力量是可依靠且必須依靠的無比巨大力量。舉報可有效提高腐敗分子被處理的概率（被處理概率上升），從而至少在腐敗分子心目中腐敗真正成為“高風險”、“低收益”的行為。如何通過法制設計上的“帕累托改進”來吸引公民自主舉報，如何建立24小時舉報中心及舉報快速反應機制，需要通過法制予以解決。當然，在舉報受理機關、受理途徑、舉報方式、保護舉報人、舉報獎勵、誣告處置、泄密或報復的法律責任等方面，可進行差異化的規(guī)范設計。

四、制度建言：《湖南預防腐敗條例》的構想

（一）湖南預防腐敗地方法制總體設想

目前湖南完成預防腐敗體系化、法制化的歷史任務正當其時。在地方立法模式上，我們認為宜由省人大（或其常委會）制定專門的省級地方性法規(guī)《湖南省預防腐敗條例》（下稱《條例》），以推行“科學制度預防腐敗”。在機構與職權設置上，宜合理改造配置省級預防腐敗機關的職權職責。在預防措施上，宜建立公職人員和公共部門預防腐敗的措施體系，強化預防制度違法責任，加大社會參與力度等。在具體制度設計上，宜對權力進行立體化、網(wǎng)絡化規(guī)制。我們認為，可將預防腐敗地方法制劃分為四大制度類群和眾多子制度：一是權力配置制度，二是權力運行制度，三是權力監(jiān)督制度，四是法律責任制度。

就《條例》體系而言，宜按“總則——預防腐敗機關——預防公職人員腐敗的措施——預防公共部門腐敗的措施——預防腐敗的社會參與——法律責任——附則”的順序排列。需要說明的是，筆者認為并無必要像廣東草案那樣專門設置“教育與宣傳”一章。

（二）預防權力的配置：預防機關職權職責和預防腐敗體制機制創(chuàng)新

其一，宜設立綜合性的領導協(xié)調(diào)機關。這主要是基于地位相對獨立、干預最少的考慮。由于目前的預防腐敗工作機制多頭分散而難以形成合力，在制度設計上宜考慮在省、市人大內(nèi)設立一個專門委員會（如“防治腐敗工作委員會”），承擔綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導的職責；也體現(xiàn)強化人大的監(jiān)督權的意旨。

其二，宜明確市/縣預防腐敗機構的法定產(chǎn)生方式。為確保預防機關的適當獨立性，可以考慮由省級預防腐敗機構派出，或者也可由同級政府產(chǎn)生；但宜增加“機構負責人正、副職應由上級預防腐敗機關同意方可任免”。我們認為，宜改變目前預防機關主管職責偏窄、偏弱的狀況，把所有涉及預防措施的職責全部集中歸口到預防機關?！皯汀薄胺馈北痉謱賰蓸O，“懲”是針對已然之微觀；“防”是針對宏觀、中觀和未然之微觀，故應由不同的專門機關分別把守反腐敗防線的上游和下游，實現(xiàn)“懲防并舉”的法制化?！邦A防體制”為：“專門機關管理預防工作——各部門、各單位落實預防工作”，由此需要將現(xiàn)行實踐中的所有與預防措施有關的事權，都一攬子集大成歸口到預防機關。由此，需要增加預防機關履行職權過程中檢查、案件調(diào)查、處理決定或建議的送達、檔案等內(nèi)容。

其三，規(guī)定預防腐敗工作的基本體制（如主管機關、配合機關等）。預防主體包括“國家機關、國有企事業(yè)單位、人民團體、非公有制經(jīng)濟組織和社會組織、公民等”；分類確定各類預防主體的職責。“賦予非公有單位預防義務”是一種科學的選擇，可考慮對“商業(yè)組織未防止腐敗行為失職”設定法律責任。

（三）“把權力關進籠子”：權力運行的全程化、嚴密性制約

其一，“賄賂”概念應當升級以使法網(wǎng)力求嚴密性，可考慮規(guī)定為“財物或者財產(chǎn)性利益”。

其二，科學構建制約權力的預防措施體系?？煽紤]按照“模塊化”思路，來建構預防制度和措施體系；必要時，可在某模塊下進一步細分。可將預防制度和措施納入于“人（含崗位）——物（含信息、平臺等）——行為”的三分框架中，進行“模塊組合”。其三，吸收預防制度理論成果進行若干制度創(chuàng)新。理論界力推的家庭財產(chǎn)申報制度被世界很多國家稱為陽光法案，要求“所有公務員”必須如實申報、登記主要家庭財產(chǎn)，便于“公眾監(jiān)督”。對這些理論成果，可擇要納入法條設計之中。我國目前仍將報告?zhèn)€人有關事項的義務主體限于“領導干部”，公開程度限于“報告”層面。當下，領導干部個人有關事項正逐漸從“報告”走向“公開”之趨勢，申報主體也出現(xiàn)從“領導干部”走向“公務員”之呼聲。地方法制中可回應新的時代需求，通過創(chuàng)新將信息公開擴大到政府信息公開、公務員信息公開、公民（企業(yè)）信用信息公開（公民信用保障號碼制度）等“綜合立體信息公開”，并進行可操作的制度設計。

（四）“現(xiàn)實中的法”：強化預防腐敗地方法制的執(zhí)行力

其一，重視程序規(guī)則設定以確保實體預防規(guī)則的操作品質(zhì)。《條例》中宜設計出具體程序規(guī)則，使制度剛性起來、有可操作性。公職人員報告家庭財產(chǎn)信息、個人重大信息事項，涉報告的受理、審簽、保管、查閱、使用等，有必要增加程序規(guī)則；如就報告材料的“使用”可細化為報告制度執(zhí)行情況監(jiān)督檢查、預防腐敗機關專項治理、有關機關履職時依法查閱、領導成員有關事項依法公示等規(guī)定

其二，通過權力監(jiān)督和責任追究讓法規(guī)“有牙齒”。一是需要強化預防腐敗監(jiān)督的約束性規(guī)定。《條例》宜突出專門監(jiān)督部門的監(jiān)督，詳細規(guī)定專門監(jiān)督部門的監(jiān)督能力，建成為權力“行使前的廉政風險評估機制，行使中的公開透明和內(nèi)部控制機制，行使后的績效考核和獎懲機制”和覆蓋所有權力運行過程的監(jiān)控機制。二是強化法律責任追究以強化違反預防制度的“必罰性”。預防機關應與違法犯罪執(zhí)法辦案機關密切協(xié)作,提高違反預防制度的執(zhí)法問責力度，提高被處理的概率；可考慮將違反預防制度的處理率作為對預防工作進行評價的一個重要指標。

[1]楚文凱.社會轉(zhuǎn)型時期預防腐敗問題研究[D].中共中央黨校.博士學位論文，2007:105.

[2]黃偉：從國外預防腐敗法律制度看我國預防腐敗法律體系的構建[D].復旦大學碩士論文，2008:58.

[3]王明高.中國預防和懲治貪官外逃模型與機制研究[M].北京：黨建讀物出版社，2011：83、90.