●謝可川 劉振濤

利益相關(guān)者理論下的財(cái)政資金監(jiān)督體制研究

●謝可川 劉振濤

一、研究綜述

利益相關(guān)者理論是研究企業(yè)是什么以及如何運(yùn)作的理論。弗里曼（Freeman，1984）在其著作《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》中給出了一個(gè)經(jīng)典定義并被廣泛接受，“利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的人或群體”。該理論打破了傳統(tǒng)的 “股東利益至上”觀點(diǎn)，對(duì)股東單邊治理提出了質(zhì)疑，認(rèn)為任何一個(gè)公司的發(fā)展都離不開各利益相關(guān)者的投入或參與，企業(yè)追求的是利益相關(guān)者的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益，呼吁“利益相關(guān)者”共同治理。利益相關(guān)者理論在公共政策中的運(yùn)用研究相對(duì)較少，其中，布魯阿和瓦瓦薩索斯凱（Burgha&Varvasovszky，2000）確定了公共政策研究中利益相關(guān)者分析的歷史和概念基礎(chǔ)，提出“政策分析家早就意識(shí)到在政策制定過程中利益群體的重要性，以及需要對(duì)特定政策造成沖擊的利益層次與權(quán)力進(jìn)行描繪與分類”；布萊森（Bryson，2004）提出，在公共部門中，利益相關(guān)者分析的系統(tǒng)應(yīng)用將帶來公共部門更優(yōu)的產(chǎn)出，并且利益相關(guān)者理論不應(yīng)該只注重那些有權(quán)力或是容易識(shí)別的利益相關(guān)者，還應(yīng)該竭力主張考慮更廣泛的人們、群體或組織，包括廣義上沒有權(quán)力的人們、群體或組織。

國(guó)內(nèi)關(guān)于財(cái)政資金監(jiān)督的研究大都蘊(yùn)含在公共預(yù)算監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督中。王晟著的 《財(cái)政監(jiān)督理論探索與制度設(shè)計(jì)研究》（經(jīng)濟(jì)管理出版社，2009）立足于公共財(cái)政對(duì)財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)在要求，在研究財(cái)政監(jiān)督理論，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究設(shè)計(jì)了財(cái)政監(jiān)督信息披露制度、主體體系、法制體系以及內(nèi)容體系；徐勇勝著的 《經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的公共預(yù)算監(jiān)督體制構(gòu)建與制度創(chuàng)新》（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2010）立足于中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)制度和公共財(cái)政體制的大背景，旨在通過強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，推動(dòng)公共預(yù)算監(jiān)督體系的完善；賀邦靖主編的《中國(guó)財(cái)政監(jiān)督》、《國(guó)外財(cái)政監(jiān)督借鑒》（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008）對(duì)我國(guó)和國(guó)外一些國(guó)家的財(cái)政監(jiān)督制度和實(shí)踐作了一些介紹和梳理等。

二、利益相關(guān)者理論下的財(cái)政資金監(jiān)督

（一）財(cái)政資金的利益相關(guān)者界定

“取之于民、用之于民”的本質(zhì)特征，決定了公眾享有知情權(quán)，包括公共預(yù)算行為在內(nèi)的政府財(cái)政收支行為要公開透明并接受社會(huì)監(jiān)督。根據(jù)相關(guān)群體與財(cái)政資金聯(lián)系的緊密性，各利益相關(guān)者可以細(xì)分為主要利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者。據(jù)此，我國(guó)財(cái)政資金監(jiān)督過程中的利益相關(guān)者可以劃分為以下幾類：

1、我國(guó)財(cái)政資金管理過程中的主要利益相關(guān)者。一是財(cái)政資金的管理者和分配者。主要包括政府和財(cái)政部門，在更多的時(shí)候財(cái)政部門往往充當(dāng)政府的角色，代為管理財(cái)政資金。二是財(cái)政資金的監(jiān)督者。根據(jù)我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督體系，主要的利益監(jiān)督者包括：人大、審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)、人民銀行國(guó)庫(kù)部門等，各利益相關(guān)者在預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等各環(huán)節(jié)發(fā)揮監(jiān)督作用。三是財(cái)政資金管理過程中的執(zhí)行者。在預(yù)算執(zhí)行過程中，財(cái)政、稅務(wù)、人民銀行國(guó)庫(kù)、商業(yè)銀行等部門都扮演著重要的角色。四是財(cái)政資金的使用者。主要是預(yù)算單位。

2、我國(guó)財(cái)政資金管理過程中的次要利益相關(guān)者。一是財(cái)政資金的最終使用者。包括財(cái)政資金的實(shí)際收款人以及商品或勞務(wù)的供應(yīng)商。二是公眾或納稅人。財(cái)政資金本質(zhì)上是來源于納稅人的錢，也就是社會(huì)公眾的資金。三是新聞媒體和社會(huì)輿論。讓財(cái)政資金監(jiān)督部門及監(jiān)督對(duì)象置于新聞媒體、輿論監(jiān)督之下，起到規(guī)范監(jiān)督及督促被監(jiān)督部門強(qiáng)化整改的作用。

（二）財(cái)政資金利益相關(guān)者的依存與合作

通過對(duì)各利益相關(guān)者在財(cái)政資金運(yùn)行過程中發(fā)揮的職能與作用分析，相互之間的關(guān)系可以歸納為以下幾個(gè)方面：

1、利益分配關(guān)系。財(cái)政資金的分配是各利益相關(guān)方為爭(zhēng)取利益而進(jìn)行的政治爭(zhēng)奪的過程。預(yù)算單位是財(cái)政資金的最終使用者，財(cái)政部門與各預(yù)算單位之間存在利益分配關(guān)系；在我國(guó)，政府相關(guān)職能部門的上下級(jí)之間也存在利益分配關(guān)系。

2、利益監(jiān)督關(guān)系。主要體現(xiàn)為：人大、審計(jì)等部門具有預(yù)算監(jiān)督的重要職責(zé)，與各預(yù)算執(zhí)行部門之間存在利益監(jiān)督關(guān)系；人民銀行國(guó)庫(kù)在辦理預(yù)算收支業(yè)務(wù)過程中，實(shí)施事中監(jiān)督，與財(cái)政、稅務(wù)、商業(yè)銀行等部門存在利益監(jiān)督關(guān)系；財(cái)政部門與各預(yù)算單位、預(yù)算執(zhí)行部門間也存在利益監(jiān)督關(guān)系等。

3、利益從屬關(guān)系。財(cái)政、稅務(wù)部門等征收機(jī)關(guān)服從政府的利益需要，滿足政府的政績(jī)考核需要，與政府之間存在利益從屬關(guān)系；財(cái)政存款具有資金量大、穩(wěn)定性強(qiáng)、成本低的特點(diǎn)，一直成為各商業(yè)銀行想方設(shè)法爭(zhēng)取的對(duì)象，對(duì)財(cái)政資金的渴求驅(qū)動(dòng)其采取各種公關(guān)手段，爭(zhēng)拉財(cái)政存款，完成存款考核任務(wù)，這勢(shì)必導(dǎo)致商業(yè)銀行與財(cái)政部門之間存在重大的利益關(guān)聯(lián)。

4、利益背離關(guān)系。商業(yè)銀行與各財(cái)政資金管理者之間存在利益背離關(guān)系，商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)過程中受利益驅(qū)動(dòng)極易產(chǎn)生延壓稅款、拒收稅款等違規(guī)現(xiàn)象；在通過各種渠道吸入財(cái)政預(yù)算資金時(shí)，也易滋生違規(guī)開設(shè)賬戶、占?jí)贺?cái)政資金和腐敗等不良行為，有時(shí)個(gè)體利益與財(cái)政資金管理的利益相背離，增加了財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。公共部門工作人員與單位、下級(jí)部門與上級(jí)部門之間也存在利益背離關(guān)系，大量事實(shí)表明，公共部門工作人員受個(gè)人利益驅(qū)使導(dǎo)致財(cái)政收支運(yùn)行偏離公共利益，甚至貪污、挪用財(cái)政資金等，下級(jí)部門為了局部或團(tuán)體利益擠占、挪用上級(jí)部門資金等都是難以完全避免的。

由于資源、時(shí)間和精力有限，財(cái)政資金管理制度和使用者在決策時(shí)，并不總能做到同時(shí)、同等地對(duì)待其所面臨的權(quán)益主張。根據(jù)利益相關(guān)者理論研究情況，利益相關(guān)者主張的優(yōu)先度與其權(quán)威性、合法性、緊迫性三項(xiàng)屬性綜合評(píng)分正相關(guān)。如果利益相關(guān)者的利益主張權(quán)威性小，所主張的權(quán)益緊迫程度低，僅合法性程度高，則該項(xiàng)主張也不會(huì)得到優(yōu)先滿足。譬如，人大、審計(jì)等財(cái)政資金監(jiān)督主體，其利益主張合法合規(guī)，但如果其權(quán)威性、緊迫性不足，則其優(yōu)先度會(huì)被在財(cái)政資金運(yùn)行過程中存在利益從屬關(guān)系或背離關(guān)系的其他權(quán)益主張所排斥。因此，需要綜合考慮利益主張的三項(xiàng)屬性，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性、合法性和緊迫性方能確保監(jiān)督效果，進(jìn)而提升財(cái)政資金管理和使用效率。

三、我國(guó)財(cái)政資金監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)財(cái)政資金監(jiān)督的機(jī)構(gòu)

財(cái)政資金監(jiān)督是一個(gè)多層次、多主體的監(jiān)督體系，是指在財(cái)政資金監(jiān)督體系中具有監(jiān)督權(quán)的各主體，依照法定的權(quán)限和程序，對(duì)各級(jí)政府財(cái)政資金所實(shí)施的檢查、審查和督導(dǎo)活動(dòng)，具體包括各級(jí)人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、財(cái)政部門監(jiān)督、稅務(wù)部門監(jiān)督、國(guó)庫(kù)部門監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督五個(gè)方面。

1、各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督。主要集中在政府預(yù)決算過程，具體包括預(yù)算審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行情況監(jiān)督和決算審查監(jiān)督。

2、審計(jì)監(jiān)督。包括國(guó)務(wù)院設(shè)立的審計(jì)署及其派駐各地的專員辦，各級(jí)人民政府設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)政府和下一級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)；對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支和國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益情況進(jìn)行審計(jì)。

3、財(cái)政部門監(jiān)督。包括各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)的專職財(cái)政機(jī)構(gòu) （財(cái)政部監(jiān)督檢查局和財(cái)政監(jiān)察專員辦事處）和日常業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)（財(cái)政部門各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門等）。負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)政府各單位和下一級(jí)政府預(yù)算、決算、收入、退付以及財(cái)務(wù)收支等進(jìn)行監(jiān)督。

4、國(guó)庫(kù)監(jiān)督。包括各級(jí)人民銀行的國(guó)庫(kù)部門，負(fù)責(zé)在辦理預(yù)算收支業(yè)務(wù)過程中對(duì)國(guó)庫(kù)收支事項(xiàng)審核把關(guān)，是在辦理國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)過程中實(shí)施的實(shí)時(shí)的、適度的、逐筆的事中監(jiān)督。

5、社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督主要由公民、網(wǎng)絡(luò)、媒體以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等對(duì)政府各類收支活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督。

（二）我國(guó)財(cái)政資金監(jiān)督機(jī)制及其存在的問題

自20世紀(jì)90年代末開始，我國(guó)自下而上地進(jìn)行了一系列重大的預(yù)算管理制度變革，已建立起包括部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)等在內(nèi)的公共財(cái)政體系的基本框架，初步形成了公共預(yù)算組織體系，初步建立了包括《憲法》、《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅收征管法》等法律法規(guī)的公共預(yù)算監(jiān)督法律框架，公共預(yù)算監(jiān)督力度不斷加大，監(jiān)督效能有所提高。但不可否認(rèn)的是，目前政府預(yù)算管理中仍面臨著諸多問題。

1、缺乏獨(dú)立完整的財(cái)政資金監(jiān)督法律保障。我國(guó)頒布的《預(yù)算法》及實(shí)施條例、《監(jiān)督法》、《審計(jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰條例》等法律法規(guī)，為財(cái)政資金監(jiān)督提供了法律依據(jù)。但是，目前對(duì)財(cái)政資金監(jiān)督的法律依據(jù)較為分散，不利于監(jiān)督主體統(tǒng)一執(zhí)法；財(cái)政資金監(jiān)督的范圍、各監(jiān)督主體的職責(zé)以及法律責(zé)任等不夠明確。

2、財(cái)政資金監(jiān)督機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)、職責(zé)不清，整體效率不高。在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政資金監(jiān)督體系中，人民代表大會(huì)受人員、專業(yè)的限制，對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督仍處于程序性審查階段，在監(jiān)督內(nèi)容上比較粗略，預(yù)算監(jiān)督流于形式；財(cái)政部門屬于內(nèi)部監(jiān)督范疇，由于長(zhǎng)期以來我國(guó)的財(cái)政部門普遍存在“重分配、輕監(jiān)督”的傳統(tǒng)觀念，對(duì)財(cái)政資金跟蹤監(jiān)督缺乏足夠的重視，監(jiān)督效果難以保證；審計(jì)機(jī)關(guān)因其專業(yè)和人才的優(yōu)勢(shì)，在財(cái)政資金監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用，但仍然以突擊性、專項(xiàng)性的事后檢查為主，帶有極大的滯后性和偶然性，無法對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行實(shí)行全過程監(jiān)控；此外，除審計(jì)署以外，其他審計(jì)機(jī)關(guān)均同時(shí)受本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)不具有獨(dú)立性；人民銀行國(guó)庫(kù)部門的事中監(jiān)督由于缺乏強(qiáng)有力的法律支撐和配套的監(jiān)督職權(quán)，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)監(jiān)督效力有所減弱；社會(huì)公眾監(jiān)督起步較晚，目前尚屬于探索階段。監(jiān)督部門之間分工不夠清楚，責(zé)任邊界模糊，沒有形成監(jiān)督的合力，直接影響了財(cái)政資金監(jiān)督的整體效能。

3、財(cái)政資金監(jiān)督體系缺乏獨(dú)立超然性。依據(jù)阿利克斯學(xué)派的觀點(diǎn)，從我國(guó)實(shí)施財(cái)政資金監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)與隸屬關(guān)系看，我國(guó)財(cái)政資金監(jiān)督屬于行政型監(jiān)督。該模式最大的缺陷在于行政部門在預(yù)算編制和財(cái)政資金運(yùn)行過程中的自由裁量權(quán)過大，監(jiān)督主體隸屬于被監(jiān)督主體，由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身的經(jīng)費(fèi)劃撥、人員任免等都受同級(jí)政府部門的制約，也就是說，監(jiān)督機(jī)構(gòu)與被監(jiān)督主體不僅存在利益監(jiān)督關(guān)系，而且存在利益分配和利益從屬關(guān)系，這種復(fù)雜的依存關(guān)系必然會(huì)影響到監(jiān)督權(quán)益主張的優(yōu)先度和監(jiān)督的獨(dú)立性，進(jìn)而影響了對(duì)財(cái)政資金監(jiān)督的深度、廣度和效果。

4、財(cái)政資金監(jiān)督內(nèi)容不完整，對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的各個(gè)具體環(huán)節(jié)監(jiān)督不健全。2014年8月31日修訂的《預(yù)算法》雖然明確要求各級(jí)政府向同級(jí)人大提供“全口徑”的預(yù)算，但在實(shí)際執(zhí)行環(huán)節(jié)，尚未實(shí)現(xiàn)“全口徑”公共財(cái)政資金的收繳直達(dá)入庫(kù)和支付從國(guó)庫(kù)直達(dá)供應(yīng)商。由于大量財(cái)政資金專戶和其他過渡性賬戶的存在，沉淀、滯留了相當(dāng)規(guī)模的預(yù)算資金未及時(shí)、完整地繳入國(guó)庫(kù)。譬如，財(cái)政部規(guī)定從2011年1月1日起，全面取消預(yù)算外資金，除教育部門和彩票部門的部分預(yù)算外收入外，所有政府性收入全部納入預(yù)算管理。然而，對(duì)地方預(yù)算外收入納入預(yù)算管理后，是否繳入國(guó)庫(kù)、何時(shí)繳入國(guó)庫(kù)都沒有明確規(guī)定，地方政府預(yù)算資金仍處于分散管理狀態(tài)，許多地方政府非稅收入長(zhǎng)期沉淀在商業(yè)銀行的財(cái)政專戶，對(duì)預(yù)算收入執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)督缺乏制度依據(jù)，地方政府人為調(diào)節(jié)彈性較大，不利于政府公共資金的集中化、透明化管理。因此，即便各級(jí)政府向人大提交“全口徑”，但實(shí)際提交給人大的收支內(nèi)容也是不完整的或是經(jīng)過調(diào)節(jié)的，進(jìn)而也就無法進(jìn)行全面、完整的監(jiān)督。在預(yù)算管理各個(gè)具體環(huán)節(jié)上主要表現(xiàn)在：一是對(duì)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督較為粗放，主要是受預(yù)算編制時(shí)間短、預(yù)算草案過粗、“兩上兩下”的預(yù)算程序等因素影響導(dǎo)致預(yù)算準(zhǔn)備不充分，對(duì)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督也就難以落實(shí)到位。二是對(duì)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度不足，主要是由于預(yù)算執(zhí)行剛性不足、財(cái)政預(yù)算調(diào)整頻繁、導(dǎo)致對(duì)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督流于形式；由于集中收付改革不到位，在商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付模式下，依靠商業(yè)銀行對(duì)預(yù)算單位提交的授權(quán)支付指令進(jìn)行監(jiān)督的模式形同虛設(shè)。三是對(duì)決算環(huán)節(jié)的監(jiān)督乏力，目前我國(guó)決算草案編制不夠精細(xì)、清晰，人大監(jiān)督人員隊(duì)伍的專業(yè)性水平參差不齊，對(duì)決算環(huán)節(jié)的監(jiān)督缺乏實(shí)效。

5、財(cái)政資金監(jiān)督手段相對(duì)單一。除了預(yù)算審批，財(cái)政資金監(jiān)督主要是突擊、專項(xiàng)的事后檢查，沒有完善的事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，無法對(duì)各部門的資金運(yùn)行實(shí)行全過程、全方位監(jiān)控，不符合財(cái)政管理的根本要求。

四、國(guó)外主要財(cái)政資金監(jiān)督模式

隨著財(cái)政理論的成熟，國(guó)外對(duì)財(cái)政監(jiān)督理論的研究逐步形成了阿利克斯學(xué)派和瓦格納學(xué)派兩大理論學(xué)派。法國(guó)阿利克斯學(xué)派將各國(guó)財(cái)政監(jiān)督類型按監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)劃分為立法型監(jiān)督、司法型監(jiān)督、行政型監(jiān)督和獨(dú)立型監(jiān)督；德國(guó)瓦格納學(xué)派將各國(guó)財(cái)政監(jiān)督類型按財(cái)政活動(dòng)的程序劃分為金庫(kù)監(jiān)督、計(jì)算監(jiān)督、行政監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督。目前，世界各國(guó)大都采用法國(guó)阿利克斯學(xué)派的觀點(diǎn)。

（一）立法型財(cái)政資金監(jiān)督模式

立法型財(cái)政資金監(jiān)督是國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公共權(quán)力施行監(jiān)督，其監(jiān)督主體是國(guó)家立法機(jī)關(guān)，其突出特點(diǎn)是立法機(jī)關(guān)享有最高的財(cái)政資金監(jiān)督權(quán)，國(guó)家財(cái)政和審計(jì)機(jī)關(guān)是立法機(jī)關(guān)監(jiān)督的補(bǔ)充，具有獨(dú)立性和權(quán)威性。如具有代表性的美國(guó)：一是預(yù)算管理實(shí)行分權(quán)制衡、相互監(jiān)督的模式，以國(guó)會(huì)為核心的立法機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)預(yù)算審批和審計(jì)，以總統(tǒng)為核心的行政機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)預(yù)算編制和執(zhí)行，且各自有一套經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和預(yù)算編制的機(jī)構(gòu)。二是財(cái)政資金監(jiān)督有比較詳細(xì)的法律依據(jù)和規(guī)范的程序。美國(guó)相繼出臺(tái)的《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》、《國(guó)會(huì)預(yù)算和扣押控制法》、《政府績(jī)效及結(jié)果法》等，對(duì)預(yù)算管理從編制流程、時(shí)間安排、審批程序、執(zhí)行過程到年終審計(jì)的具體程序和內(nèi)容作出了詳細(xì)規(guī)定，形成了一套體系完整、職責(zé)明確、依據(jù)充分的預(yù)算監(jiān)督法律法規(guī)體系。三是重視預(yù)算編制管理。美國(guó)年度預(yù)算的編制在每個(gè)財(cái)政年度前18個(gè)月就開始準(zhǔn)備預(yù)算方案，預(yù)算編制過程周密嚴(yán)謹(jǐn)。國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算的審批非常嚴(yán)密，通常要在9個(gè)月內(nèi)完成預(yù)算審批和立法程序，然后再經(jīng)過總統(tǒng)認(rèn)可簽署后才正式生效，且預(yù)算一經(jīng)國(guó)會(huì)通過和總統(tǒng)簽署，即具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。四是預(yù)算信息公開透明。美國(guó)從《憲法》到《政府陽(yáng)光法案》，制定了一系列有關(guān)預(yù)算信息公開的法律，從明確公眾獲取預(yù)算信息的權(quán)利、明確公眾對(duì)專家咨詢聽證過程的知情權(quán)等諸多方面，通過法律進(jìn)行了規(guī)范。五是國(guó)庫(kù)資金管理實(shí)行集中收付制度，所有收支均通過美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)督管理的國(guó)庫(kù)單一賬戶辦理。

（二）司法型財(cái)政資金監(jiān)督模式

司法型財(cái)政資金監(jiān)督是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序?qū)π姓C(jī)關(guān)及公務(wù)人員的財(cái)政行為是否合法進(jìn)行的監(jiān)督，監(jiān)督主體是審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。其突出特點(diǎn)是，具有司法性質(zhì)的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政資金監(jiān)督具有較大的職權(quán)，具有獨(dú)立性和法定性、強(qiáng)制性。如具有代表性的法國(guó)：一是預(yù)算監(jiān)督體系由議會(huì)、審計(jì)法院和財(cái)政部門構(gòu)成。審計(jì)法院是國(guó)家最高的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)。二是監(jiān)督機(jī)構(gòu)與被監(jiān)督部門相分離，都具有較大獨(dú)立性。審計(jì)法院既獨(dú)立于議會(huì)，又獨(dú)立于政府，地方審計(jì)法庭和中央審計(jì)法院并沒有隸屬關(guān)系，開展監(jiān)督不受議會(huì)和政府的干預(yù)；財(cái)政部門通過設(shè)置財(cái)政監(jiān)察專員、公共會(huì)計(jì)、國(guó)家監(jiān)察總署對(duì)財(cái)政收支全過程進(jìn)行日常監(jiān)督，其中財(cái)政監(jiān)察專員由預(yù)算司下設(shè)的協(xié)調(diào)處專門負(fù)責(zé)，公共會(huì)計(jì)均由財(cái)政部公共會(huì)計(jì)司垂直管理，國(guó)家監(jiān)察署由財(cái)政部設(shè)立并直接對(duì)財(cái)政部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。三是年度預(yù)算一經(jīng)議會(huì)審議通過，必須嚴(yán)格執(zhí)行，任何人無權(quán)自行更改。即使發(fā)生新的增支因素，也要等待下年再列入預(yù)算。四是對(duì)違法違規(guī)者處罰嚴(yán)厲。憲法賦予審計(jì)法院司法權(quán)，即發(fā)現(xiàn)問題后有權(quán)采取經(jīng)濟(jì)處罰、行政處罰直至追究刑事責(zé)任，對(duì)地方政府產(chǎn)生較大的震懾力。五是法國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，法蘭西銀行負(fù)責(zé)監(jiān)督管理該賬戶。

（三）行政型財(cái)政資金監(jiān)督模式

行政型財(cái)政監(jiān)督是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)對(duì)自身財(cái)政行為實(shí)施的財(cái)政監(jiān)督，其監(jiān)督主體是政府部門。其突出特點(diǎn)是對(duì)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的行為及財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督活動(dòng)及時(shí)、高效。如具有代表性的瑞典：一是財(cái)政資金行政管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)“二權(quán)合一”，議會(huì)既是國(guó)家財(cái)政權(quán)力機(jī)關(guān)，也是政府預(yù)算的最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)。財(cái)政監(jiān)督主要由政府內(nèi)閣負(fù)責(zé)的國(guó)家審計(jì)辦公室、向議會(huì)負(fù)責(zé)的議會(huì)審計(jì)辦公室及財(cái)稅稽查監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施。二是注重對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行全過程的監(jiān)督。三是瑞典政府重視社會(huì)公眾的監(jiān)督。瑞典財(cái)政監(jiān)督的獨(dú)立性較弱，但政府預(yù)算公開透明度高，普通公民不僅可以參加旁聽，還可以進(jìn)行提問，預(yù)算法案通過新聞媒體及時(shí)予以公布，政府內(nèi)閣成員及部門領(lǐng)導(dǎo)如發(fā)生預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的違規(guī)情況，要冒巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，使得各職能部門正確使用財(cái)政資金的自覺性很高。

（四）獨(dú)立型財(cái)政資金監(jiān)督模式

獨(dú)立型財(cái)政資金監(jiān)督是指具有獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)依法對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督主體是只對(duì)法律負(fù)責(zé)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。如具有代表性的日本：一是日本的公共預(yù)算監(jiān)督體系由議會(huì)監(jiān)督、內(nèi)閣財(cái)務(wù)省監(jiān)督和會(huì)計(jì)檢察院監(jiān)督三個(gè)層次構(gòu)成。其中，會(huì)計(jì)檢察院是日本執(zhí)行預(yù)算監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，隸屬天皇，獨(dú)立于國(guó)會(huì)、內(nèi)閣，與國(guó)會(huì)、最高法院享有相同的預(yù)算特權(quán)，對(duì)預(yù)算支出的草案和決算進(jìn)行審計(jì)。二是日本財(cái)政稅收制度健全、管理精細(xì)，各方面的事務(wù)管理都有完備的法律制度可依。三是預(yù)算管理采取國(guó)會(huì)決議法定的形式，預(yù)算法案都被視為法律文本，一經(jīng)批準(zhǔn)后不得任意更改。四是日本在國(guó)家的層面上正式建立起了行政信息的公開制度，各級(jí)法院包括日本最高法院就信息公開方面的法律問題作出判決，預(yù)算信息公開范圍和程度較大，民眾參與預(yù)算管理的程度也較深。五是日本實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，日本銀行通過“政府賬戶”記錄國(guó)庫(kù)資金的收入和支出情況，通過預(yù)算限額和存款余額來控制各部委的支出。

（五）國(guó)外財(cái)政資金監(jiān)督的主要特征

縱觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政監(jiān)督模式，盡管各國(guó)依據(jù)國(guó)情采取了不同類型的財(cái)政監(jiān)督，但各種監(jiān)督模式下監(jiān)督各方都是互為補(bǔ)充、相輔相成的，形成了相互制衡的監(jiān)督制約機(jī)制。主要體現(xiàn)在：

1、財(cái)政監(jiān)督法制化程度高，權(quán)威性和操作性強(qiáng)?？v觀國(guó)外財(cái)政法制建設(shè)情況，一是立法層次高，具有權(quán)威性。各國(guó)大都從憲法的高度對(duì)預(yù)算程序的重大事項(xiàng)和財(cái)政監(jiān)督制度予以規(guī)定。二是財(cái)政監(jiān)督法律體系完備，可操作性強(qiáng)。以憲法為基礎(chǔ)，制定了專門的財(cái)政監(jiān)督基本法和一系列財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)。三是預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)密，預(yù)算法案都被視為法律文本，一經(jīng)批準(zhǔn)后不得任意更改。

2、財(cái)政監(jiān)督體系完備，獨(dú)立性和有效性強(qiáng)。世界發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督體系基本結(jié)構(gòu)大致相同，形成了議會(huì)或國(guó)會(huì)、審計(jì)部門、政府部門和社會(huì)公眾等多層次的立體型財(cái)政監(jiān)督體系，用法律形式明確劃分了各監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限，各監(jiān)督部門之間分工明確、職責(zé)清晰、配合密切，相互獨(dú)立、相互補(bǔ)充，大大增強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督的有效性。各國(guó)大都設(shè)置了專門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)和獨(dú)立權(quán)威的審計(jì)機(jī)關(guān)，在憲法保護(hù)下的獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)是財(cái)政監(jiān)督的重要力量。

3、監(jiān)督過程全覆蓋，監(jiān)督手段多樣化。世界發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政監(jiān)督已逐步涵蓋了政府預(yù)算收支、預(yù)算外收支、公有企業(yè)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以及與政府預(yù)算相關(guān)的所有財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)，實(shí)行了事前防范、事中控制與事后追蹤相結(jié)合，專項(xiàng)和日常、內(nèi)部和外部監(jiān)督綜合運(yùn)用的全方位監(jiān)督。各國(guó)普遍重視事前對(duì)預(yù)算編制的審查監(jiān)督，美國(guó)議會(huì)委員會(huì)對(duì)預(yù)算擁有實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。事中、事后主要是監(jiān)督主體對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，各國(guó)普遍實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度，充分運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行監(jiān)督，既重視監(jiān)督資金使用的合規(guī)性，又重視資金使用的績(jī)效審計(jì)。

4、建立了透明、完善的預(yù)算公開制度。各國(guó)普遍重視社會(huì)監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督結(jié)果的公開，預(yù)算公開透明度高，社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督作用較大。

5、強(qiáng)化國(guó)庫(kù)單一賬戶管理，重視監(jiān)督財(cái)政資金使用效率。西方各國(guó)大都建立了國(guó)庫(kù)單一賬戶制度下的財(cái)政資金管理制度，在中央銀行開立的國(guó)庫(kù)單一賬戶，資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式。國(guó)庫(kù)單一賬戶制度有利于建立政府收支“一本賬”，強(qiáng)化資金集中管理，增強(qiáng)財(cái)政資金管理的透明度，提高資金使用效率。

五、完善我國(guó)財(cái)政監(jiān)督利益相關(guān)者制衡機(jī)制的建議

利益相關(guān)者理論強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的共同治理，爭(zhēng)取最大利益。所謂財(cái)政資金利益相關(guān)者的共同治理，就是要將財(cái)政資金管理者和分配者、財(cái)政資金監(jiān)督者、財(cái)政資金的執(zhí)行者、財(cái)政資金的使用者及社會(huì)公眾與新聞媒體這些利益相關(guān)主體之間的互動(dòng)影響與相互制約關(guān)系，整合在一個(gè)彼此銜接、相互制衡、相互協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明確、激勵(lì)兼容的框架下，以期從機(jī)制設(shè)計(jì)上減少財(cái)政資金監(jiān)督中的資源浪費(fèi)現(xiàn)象，充分有效地行使監(jiān)督職能，保障財(cái)政資金的合規(guī)運(yùn)行，提升財(cái)政資金的使用效率。

（一）建立和健全我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的法規(guī)體系，科學(xué)界定財(cái)政資金監(jiān)督各利益相關(guān)者權(quán)責(zé)

國(guó)外財(cái)政監(jiān)督的諸多經(jīng)驗(yàn)表明，完備的法律體系是財(cái)政監(jiān)督有效開展的先決條件。建議我國(guó)著眼于憲政的高度，盡快制定《財(cái)政監(jiān)督法》，以一部相對(duì)完整的權(quán)威性法規(guī)對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作的對(duì)象、內(nèi)容、方式、程序、地位和作用以及各監(jiān)督主體的分工協(xié)作關(guān)系加以界定，從而使我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督各主體之間權(quán)責(zé)清晰、相互協(xié)調(diào)、獨(dú)立執(zhí)法、依法監(jiān)督、依法行政。對(duì)我國(guó)財(cái)稅管理方面的法律法規(guī)，也要根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行修改和補(bǔ)充，為財(cái)政資金監(jiān)督工作的開展提供更加完整的法律依據(jù)。

（二）強(qiáng)化人大和審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性，建立事前和事后監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制

在發(fā)達(dá)國(guó)家有一個(gè)普遍的特點(diǎn)是國(guó)會(huì)或議會(huì)在其中的權(quán)威作用是不可替代的。我國(guó)有必要借鑒這一做法，一是對(duì)人民代表大會(huì)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行改革，賦予人大對(duì)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性權(quán)利；二是建立專業(yè)的預(yù)算審查監(jiān)督委員會(huì)，增強(qiáng)其預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性和專業(yè)性；三是探索和建立人大對(duì)決算的全面、詳細(xì)評(píng)價(jià)評(píng)估制度，了解和掌握預(yù)算執(zhí)行的效果，使預(yù)算真正發(fā)揮出對(duì)財(cái)政收支的剛性約束。

財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是有效監(jiān)督的重要前提。目前我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督是宏觀監(jiān)督、事前監(jiān)督，而審計(jì)監(jiān)督具有微觀性和績(jī)效性，是事后監(jiān)督，兩者之間存在不可分割、相輔相成的密切關(guān)系，建議我國(guó)審計(jì)體制改革應(yīng)朝著獨(dú)立審計(jì)制度方向發(fā)展，將審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)，劃歸人民代表大會(huì)管轄，負(fù)責(zé)對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，并向人大報(bào)告，確保監(jiān)督過程不受干擾。

（三）充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督作用，建立資金收付利益相關(guān)者之間的監(jiān)督制約機(jī)制

1、明確人民銀行國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算執(zhí)行事中監(jiān)督的法律地位，建立監(jiān)督制約機(jī)制。西方各國(guó)不僅在議會(huì)和政府之間有制衡，政府各部門之間也相互制約。在我國(guó)，稅收收入由稅務(wù)、海關(guān)等部門征收，預(yù)算編制、預(yù)算支出和預(yù)算外資金、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、政府基金的收繳等具體工作 （除少數(shù)的殘疾人就業(yè)保障金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入、地方其他水利建設(shè)基金收入等外）均由財(cái)政部門一家負(fù)責(zé)落實(shí)。在目前中國(guó)現(xiàn)行體制和法制環(huán)境下，只有人民銀行國(guó)庫(kù)的垂直管理體制，加之在金融體系的特殊地位，與財(cái)稅部門保持相對(duì)獨(dú)立性，能夠從公正的角度對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行過程依法實(shí)施事中監(jiān)督，對(duì)財(cái)稅部門監(jiān)督起到審核和制約作用。因此建議我國(guó)從法律上明確財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中的責(zé)權(quán)利關(guān)系，明確人民銀行國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算執(zhí)行事中監(jiān)督的法律地位，保障央行國(guó)庫(kù)監(jiān)督的權(quán)威性，減少違規(guī)和腐敗的產(chǎn)生。

2、構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算監(jiān)督。我國(guó)囿于歷史原因和客觀條件限制，目前并未實(shí)現(xiàn)真正標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，導(dǎo)致財(cái)政資金分散在人民銀行國(guó)庫(kù)和商業(yè)銀行財(cái)政專戶，影響了政府收支“一本賬”的完整性。建議按照《預(yù)算法》的規(guī)定，積極探索集中收繳制度，將財(cái)政專戶和預(yù)算外資金均納入央行國(guó)庫(kù)管理，避免財(cái)稅部門擠占挪用上級(jí)收入的行為；逐步實(shí)現(xiàn)人民銀行直接辦理集中支付業(yè)務(wù)，改變國(guó)庫(kù)集中支付“先支付、后清算”模式，由央行對(duì)國(guó)庫(kù)收支進(jìn)行事中管理，形成國(guó)庫(kù)資金約束機(jī)制。

3、強(qiáng)化監(jiān)督手段，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息共享，利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開展財(cái)政資金監(jiān)督。目前我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)已經(jīng)覆蓋全國(guó)，以“3T”為核心的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)構(gòu)架已形成，預(yù)算收支資金可以實(shí)時(shí)到賬。國(guó)庫(kù)成為連接財(cái)稅、海關(guān)、商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)處理和數(shù)據(jù)中樞。因此應(yīng)積極研發(fā)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行全過程監(jiān)督電子化系統(tǒng)，并與財(cái)政、稅務(wù)部門、海關(guān)部門等有關(guān)監(jiān)督主體聯(lián)網(wǎng)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對(duì)每一筆財(cái)政資金的流入流出進(jìn)行全過程監(jiān)督，提高監(jiān)督有效性。

（四）引入間接利益相關(guān)者參與財(cái)政資金監(jiān)督模式，構(gòu)建財(cái)政資金公共監(jiān)督體制

1、建立完善預(yù)算公開制度。我國(guó)現(xiàn)階段大多數(shù)政府部門預(yù)算公開相對(duì)籠統(tǒng)，公眾無從獲取統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn)。建議制定《政府預(yù)算公開條例》，明確公開標(biāo)準(zhǔn)、公開方式，細(xì)化公開內(nèi)容，包括制度的制定、資金的分配、職責(zé)的劃分、項(xiàng)目的評(píng)審、資金使用效果、查處的違規(guī)行為等，在滿足多層次的信息需求者要求的同時(shí)，接受公眾監(jiān)督，提升監(jiān)督成果。

2、加強(qiáng)社會(huì)公眾和媒體監(jiān)督。目前，我國(guó)社會(huì)公眾參與財(cái)政監(jiān)督的程度較低，社會(huì)監(jiān)督力量較弱。建議積極探索“公眾參與型監(jiān)督”模式，如在編制預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃時(shí)通過電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等主動(dòng)征求公眾意見，提高公民參與監(jiān)督意識(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督作用?！?/p>

（作者單位：山東財(cái)經(jīng)大學(xué)/財(cái)政部駐山東專員辦、山東財(cái)經(jīng)大學(xué)/中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行）