孫 林

（中共中央黨校，北京 100091）

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，需要付出長(zhǎng)期艱苦努力。全黨同志必須更加自覺(jué)地堅(jiān)持依法治國(guó)、更加扎實(shí)地推進(jìn)依法治國(guó)，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，向著建設(shè)法治中國(guó)不斷前進(jìn)。全面推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)法治中國(guó)，彰顯了中國(guó)政治和法治文明形態(tài)的發(fā)展進(jìn)步。法治中國(guó)，目標(biāo)高遠(yuǎn)、內(nèi)涵豐富，具體涵蓋了法治國(guó)家、法治政黨、法治政府、法治社會(huì)、法治市場(chǎng)等諸多方面，其中法治政黨是法治中國(guó)的中心環(huán)節(jié)。在制度治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)下，法治政黨兼具硬法之治和軟法之治的雙重特征更加凸顯，而統(tǒng)一戰(zhàn)線作為黨與非黨的政治聯(lián)盟，則是法治政黨軟法之治的典型領(lǐng)域。

統(tǒng)一戰(zhàn)線是我們黨處理政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系所特有的戰(zhàn)略原則和策略方針，是黨的傳家法寶和利器，是黨的事業(yè)不斷興旺發(fā)達(dá)的重要支撐。統(tǒng)一戰(zhàn)線主要以黨正確的方針政策、領(lǐng)導(dǎo)人高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和統(tǒng)戰(zhàn)部門靈活的工作方法為依托的軟法治理，在革命、建設(shè)和改革時(shí)期，為黨的中心工作提供了強(qiáng)有力的資源支持和環(huán)境保障，但也暴露出了一系列問(wèn)題。在全面深化改革的新階段，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、社會(huì)分化新格局、改革攻堅(jiān)新任務(wù)，如何更好地發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線凝聚人心、匯聚力量的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)一切積極因素共同致力于實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)，則需要對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理的問(wèn)題進(jìn)行深入地剖析和思考。

一、當(dāng)前我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理面臨的主要問(wèn)題

統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理是統(tǒng)一戰(zhàn)線主客體依據(jù)共同認(rèn)同的方針、政策、制度、章程等軟法淵源交往、交流以及相互影響、相互作用的過(guò)程。在統(tǒng)一戰(zhàn)線形成和成型階段軟法治理績(jī)效持續(xù)提高，但隨后受社會(huì)實(shí)踐新變化、軟法權(quán)威邊際效能遞減規(guī)律、不可抗力、軟法創(chuàng)制和遵守主體代際更迭以及規(guī)范化法律制度供給不足等因素影響，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理質(zhì)量和績(jī)效增速均受到限制，特別在統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象高頻次分化組合、利益訴求和思想觀念日漸多元的新形勢(shì)下更是如此。鑒于法的天然滯后性是導(dǎo)致秩序失穩(wěn)的主因，所以，上述問(wèn)題都集中指向了統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理的依據(jù)即軟法本身。

1.軟法原則性強(qiáng)但操作性弱。任何法都由實(shí)體和程序兩個(gè)部分構(gòu)成的，實(shí)體為本，決定法能否實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)法的原則性；程序?yàn)橛?，決定法的實(shí)現(xiàn)程度，體現(xiàn)法的操作性。在法理上，實(shí)體和程序同等重要，二者相互依存、相互協(xié)調(diào)，實(shí)體是程序的運(yùn)行基礎(chǔ)，而程序則是實(shí)體的救濟(jì)途徑。反觀我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法，實(shí)體軟法和程序軟法存在著嚴(yán)重的比例失調(diào)問(wèn)題，實(shí)體軟法中粗線條的原則性規(guī)定比比皆是，而實(shí)施細(xì)則類的程序軟法則嚴(yán)重不足，甚至缺位。例如，目前規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線的軟法主要包括：1982年確立的“十六字方針”、1989年12月制定的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》、2005年2月制定的 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》、2006年2月制定的 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》、2004年修訂的 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》以及各民主黨派、團(tuán)體的章程等。這些文件和章程都是不依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法，這些軟法對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本原則、對(duì)象、方式等作了較為完善的原則性規(guī)定，但卻沒(méi)有就違背這些要求和規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的政治后果、法律責(zé)任作出明確規(guī)定，簡(jiǎn)言之，就是缺乏具體的可操作性的軟法要件。

這種原則性強(qiáng)但操作性弱的“跛腳”軟法，在統(tǒng)一戰(zhàn)線縱向?qū)嵤┑摹吧蠠帷⒅袦?、下涼”結(jié)構(gòu)中，自由裁量權(quán)會(huì)向下逐級(jí)增大，極易導(dǎo)致一些地方不作為、軟作為、慢作為和亂作為的問(wèn)題，進(jìn)而影響統(tǒng)一戰(zhàn)線的吸引力、公信力和戰(zhàn)斗力。

2.軟法宣示性強(qiáng)但規(guī)范性弱。無(wú)論硬法還是軟法，一般都具有指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制和教育的功能，軟法由于得到國(guó)家強(qiáng)制保證和認(rèn)可 （明示或默示）的剛性程度方面不及硬法，在強(qiáng)制功能方面一般較弱，但其強(qiáng)制力仍能通過(guò)遵行主體的內(nèi)在認(rèn)同而存在。然而，對(duì)照觀察我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法，指引、評(píng)價(jià)和教育功能較強(qiáng)，強(qiáng)制和預(yù)測(cè)功能卻相對(duì)較弱，這與其宣示性強(qiáng)但規(guī)范性弱的問(wèn)題直接相關(guān)。統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法中對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)的地位、作用、意義、價(jià)值、優(yōu)勢(shì)等作了較為詳盡的規(guī)定，對(duì)提升遵行主體的信心、榮譽(yù)感、認(rèn)同感、使命感有較強(qiáng)的作用。

然而，就法本身的規(guī)范性而言，這些條文存在著一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。不論是硬法還是軟法，在結(jié)構(gòu)上，法條規(guī)則一般是由假設(shè)、行為模式和行為后果三部分構(gòu)成。但現(xiàn)行的大部分統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法僅設(shè)定了應(yīng)然的行為模式，規(guī)定了是什么，為什么，以及怎么樣中不得干什么，應(yīng)當(dāng)干什么，而沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的行為后果。有的設(shè)立了行為后果，但卻沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的責(zé)任保障和救濟(jì)途徑，使統(tǒng)戰(zhàn)軟法失之于畸軟、失之于畸寬；有的對(duì)行為后果的責(zé)任追究相對(duì)于國(guó)家法律明顯畸輕。

誠(chéng)然，作為沒(méi)有牙齒的法律或則不帶劍的契約形式，軟法本身的剛性不可能與硬法相提并論，但軟法亦法，應(yīng)具有法的一般結(jié)構(gòu)和規(guī)范力，否則法就與道德、習(xí)慣無(wú)法區(qū)分開來(lái)了。善治是良法之治，良法不僅要在價(jià)值上良善，還應(yīng)在規(guī)范上齊備，特別在是行為后果要件上要充實(shí)有效。因?yàn)椋L(zhǎng)期以來(lái)過(guò)于信賴人的自覺(jué)性以及道德品行自律的理念，讓我們?cè)趧?chuàng)制和訂立法律時(shí)過(guò)于偏重對(duì)行為模式的教育、引導(dǎo)，而相對(duì)弱化了追責(zé)和救濟(jì)投入，導(dǎo)致硬法不硬、軟法更軟，法的剛性不足，鐵網(wǎng)變成松緊帶，一些法形同虛設(shè)。

3.軟法獨(dú)立性強(qiáng)但協(xié)同性弱。天網(wǎng)恢恢，疏而不漏，致密性和協(xié)調(diào)性是法發(fā)揮效力的重要基礎(chǔ)。法不是抽象的而是具體的，任何具體的法都是屬于部門法，有特定的調(diào)整對(duì)象、調(diào)整范圍和調(diào)整方法，不可能單獨(dú)覆蓋社會(huì)的方方面面，而社會(huì)又是相互聯(lián)系的有機(jī)整體，因此，法的實(shí)施有賴于獨(dú)立的不同部門法之間協(xié)同。法的協(xié)同是多維協(xié)同，既包括上下不同位階法之間的協(xié)同，也包括左右同位階法之間的協(xié)同。應(yīng)該說(shuō)，不同部門法之間的獨(dú)立性和協(xié)同性是法律體系健康運(yùn)行的基本條件。

改革開放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)制定了240多部法律、690多部行政法規(guī)、8600多部地方性法規(guī)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，重大社會(huì)生活領(lǐng)域基本上做到了有法可依。但這主要是對(duì)硬法領(lǐng)域而言的，在軟法領(lǐng)域，中國(guó)特色社會(huì)主義軟法體系仍待進(jìn)一步完善，具體到統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法體系也是如此。目前，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法在縱向時(shí)間上表現(xiàn)出很強(qiáng)的繼承性、連續(xù)性，但在橫向空間上卻存在問(wèn)題：（1）軟法與國(guó)家法律等硬法之間銜接性不夠，硬法中缺乏充分的回應(yīng)軟法的剛性支持性條款，軟法中亦缺乏尋求硬法支持的救濟(jì)性條文。（2）統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法之間相互聯(lián)接也不足，整體性不強(qiáng)，系統(tǒng)化或體系化程度不高。（3）統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法與黨內(nèi)其他法規(guī)之間雙向銜接不足，缺乏較強(qiáng)的統(tǒng)一性和協(xié)同性。

二、我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問(wèn)題的理論檢視

統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問(wèn)題雖然集中表現(xiàn)為軟法規(guī)范問(wèn)題，但問(wèn)題產(chǎn)生的原因卻是外源性的。而對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論回應(yīng)正是探究問(wèn)題產(chǎn)生原因的重要方式。研究表明，對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問(wèn)題而言，主體－過(guò)程－客體框架能夠提供合適且足夠的解釋力。

1.主體因素：政黨政治模式。結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，主體的行為模式是由制度塑造的，而制度塑造功能則是由制度結(jié)構(gòu)決定的。我們黨是統(tǒng)一戰(zhàn)線中最主要的行為主體，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法最重要的創(chuàng)制者，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法及其治理的優(yōu)勢(shì)與不足、成績(jī)與問(wèn)題都與我們黨及黨所處的制度結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。那么，這個(gè)制度結(jié)構(gòu)是什么？顯然就是我們的政黨政治結(jié)構(gòu)或政黨政治模式。

我們黨是典型的外生型模式政黨，先建黨后建國(guó)、建政，在帶領(lǐng)同盟者先推翻舊的政治和法律制度，再創(chuàng)制新的政治和法律制度的過(guò)程中，黨在同盟者中樹立了高度的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威給黨制定理與同盟者的政策、方針賦予了很強(qiáng)的合法性和認(rèn)同感。又由于革命經(jīng)驗(yàn)的路徑依賴和革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型的周期問(wèn)題，我們黨一度認(rèn)為不靠法，而靠黨的會(huì)議和決議，靠黨的政策就能實(shí)現(xiàn)治理。這造成了我們黨依會(huì)議決議和方針政策而非依法律治理的長(zhǎng)期化和普遍化，進(jìn)而造就了統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法及軟法治理的豐碩成果，但也造成了諸多問(wèn)題。

隨著中國(guó)法治文明的進(jìn)步和黨的歷史方位變化，特別是全面推進(jìn)依法治國(guó)方略建設(shè)法治中國(guó)目標(biāo)的提出，我們黨對(duì)法治的認(rèn)識(shí)不斷深化，在對(duì)原有治理方式進(jìn)行重新審視和完善時(shí)，包括統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問(wèn)題在內(nèi)的法治問(wèn)題就不可避免地凸顯出來(lái)。相信隨著依法治國(guó)方略的全面深入推進(jìn)和法治中國(guó)目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)，統(tǒng)一戰(zhàn)線的制度化、規(guī)范化、法制化水平不斷提高，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問(wèn)題也將隨之得到解決。

2.過(guò)程因素：三大民主范式。政治過(guò)程理論認(rèn)為，政治系統(tǒng)中的政治規(guī)范、權(quán)力架構(gòu)、政治理念等過(guò)程機(jī)制對(duì)政策輸出具有至關(guān)重要的影響。對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理而言，政治系統(tǒng)中的過(guò)程機(jī)制等價(jià)于各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層和各界人士的協(xié)商機(jī)制、參與機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，這些過(guò)程機(jī)制在功能上表現(xiàn)為政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督，在政治理念上則體現(xiàn)為協(xié)商民主、參與民主和監(jiān)督民主。

統(tǒng)一戰(zhàn)線對(duì)象的廣泛性與軟法強(qiáng)調(diào)多元治理高度耦合，正如“軟法規(guī)則的形成主體具有多樣性，既可能是國(guó)家機(jī)關(guān)，也可能是社會(huì)自治組織或混合組織等，后兩者形成的規(guī)則需要得到某種形式直接或間接的國(guó)家認(rèn)可；從形式上看，軟法的表現(xiàn)形式不拘一格，既可能以文本形式存在，也可能是某些具有規(guī)范作用的慣例?！保?］一元主導(dǎo)多元共治是統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理的應(yīng)然模式，但是在實(shí)踐中，由于協(xié)商民主、參與民主和監(jiān)督民主這三大民主范式落實(shí)不充分，軟法規(guī)則形成過(guò)程中，存在參與不足、協(xié)商不夠的問(wèn)題，在軟法規(guī)則運(yùn)行過(guò)程中存在監(jiān)督不力、監(jiān)督不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，這很大程度上影響了統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法及軟法治理的權(quán)威性和實(shí)效性。

從單一強(qiáng)調(diào)以人民代表大會(huì)制度為載體的選舉式民主，到推動(dòng)人民政協(xié)為載體的協(xié)商式民主，中國(guó)特色社會(huì)主義民主的內(nèi)容和形式都在不斷豐富和發(fā)展，質(zhì)量和水平也在不斷提高。在社會(huì)高度分化、網(wǎng)絡(luò)深入普及和管理轉(zhuǎn)向治理的新形勢(shì)下，以多元主體、多樣參與為重要特征的參與民主和監(jiān)督民主依然成型，這給統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理提供了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。相信，隨著協(xié)商民主、參與民主和監(jiān)督民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法將更加規(guī)范化、更具認(rèn)同感和權(quán)威性，相應(yīng)地，軟法治理水平也會(huì)更上一層樓。

3.客體因素：軟法功能樣式。軟法具有多種功能樣式，以硬法為軸，軟法功能可以分為（1）前法律的功能，即在相關(guān)的硬法未制訂、未實(shí)施前充當(dāng)硬法角色發(fā)揮功能，并為硬法的創(chuàng)制和實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)。特別對(duì)于政黨的立法如政黨法，各國(guó)均比較審慎，如何在沒(méi)有政黨法的情況下規(guī)范以政黨為中心的黨際關(guān)系、黨政關(guān)系和黨群關(guān)系（或黨與社會(huì)關(guān)系），這就需要軟法治理介入。為什么引入軟法治理呢？Orly Lobel的研究比較具有參考價(jià)值，即是因?yàn)椋旱谝?，很多?fù)雜的問(wèn)題并沒(méi)有現(xiàn)成的解決方案；第二，預(yù)期的規(guī)范和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間差異太大，如果實(shí)行強(qiáng)行性的規(guī)范會(huì)適得其反，因此規(guī)定最低的標(biāo)準(zhǔn)以便逐步發(fā)展；第三，決策者之間存在著激烈的爭(zhēng)論；第四，硬法存在著許多意識(shí)形態(tài)或則思想觀念方面的抵制；第五，軟法所具有的開放性、參與性和靈活性能夠減少協(xié)商的障礙，降低社會(huì)成本，提升制度的整體正當(dāng)性。［2］（2）與法律并行的功能,即軟法與硬法同軌運(yùn)行，相互補(bǔ)充。此時(shí)，軟法的價(jià)值在于彌補(bǔ)硬法的不足，因?yàn)橛卜▌傂杂杏喽g性不足，而軟法正以其多樣性、靈活性、不斷變動(dòng)性很大程度能夠彌補(bǔ)硬法這種不足。此外，軟法還特別強(qiáng)調(diào)參與性，關(guān)注特定問(wèn)題能否形成共識(shí)，若存在共識(shí)障礙則求同存異達(dá)成妥協(xié)或推延解決，從而使軟法治理充滿柔性、和諧?？傊梢酝ㄟ^(guò)軟法規(guī)范矯正和彌補(bǔ)硬法不足，填補(bǔ)硬法空白，豐富硬法細(xì)節(jié)，以此拓展法治化疆域，應(yīng)對(duì)國(guó)家管理和社會(huì)自治的需求；通過(guò)理論的完善來(lái)支撐理性的軟法實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)法治原則與法治精神對(duì)相關(guān)制度安排的有效規(guī)制。［3］（3）后法律的功能，即在硬法嚴(yán)重滯后而失效，但新法尚未制定實(shí)施之際，承擔(dān)調(diào)整特定社會(huì)關(guān)系的任務(wù)。

統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理既有前法律的功能也有與法律并行的功能，但功能總量顯然已經(jīng)部分超出了軟法承受力范圍，換言之，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法承擔(dān)著很多原本不屬于它調(diào)整范圍內(nèi)的關(guān)系，因而造成軟法適用不當(dāng)、效能不彰等問(wèn)題，亟待繼續(xù)發(fā)展完善統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法和供給新法分擔(dān)任務(wù)。相信，隨著《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等新法加入，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理局面將會(huì)大為改觀。

三、我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問(wèn)題的對(duì)策思考

《中共黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 （2013－2017年）》提出，堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)。制定《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，完善黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的體制機(jī)制，更好地促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系的和諧。制定《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，是我們黨推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理的重要舉措，將對(duì)提高統(tǒng)戰(zhàn)工作的制度化、規(guī)范化、法制化水平，促進(jìn)五大關(guān)系和諧，凝力聚智服務(wù)全面深化改革和全面建成小康社會(huì)任務(wù)產(chǎn)生重要的影響。

在對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問(wèn)題進(jìn)行解讀和分析的基礎(chǔ)上，筆者嘗試從技術(shù)、法制和思維三個(gè)方面，針對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問(wèn)題提出如下對(duì)策建議：

1.積極運(yùn)用專業(yè)的立法技術(shù)。立法技術(shù)是法律專業(yè)技能，是保證所制定的規(guī)范性文件的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部形式、語(yǔ)言表達(dá)、文體風(fēng)格符合法的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的必要條件。關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法，不論廢止舊法、修訂成法還是制定新法，都需要采用專業(yè)的立法技術(shù)。獲取專業(yè)立法技術(shù)的方式可以有三種：一是引進(jìn)具有立法技術(shù)人才，參與制定統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法；二是借助立法機(jī)構(gòu)的外腦，委托立法；三是建立健全立法技術(shù)審核機(jī)制，組織專人或委托相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門進(jìn)行審核，以提高立法質(zhì)量。

在保證立法技術(shù)專業(yè)性的基礎(chǔ)上，根據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，設(shè)定軟法修廢改立的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向，即要：（1）適當(dāng)減少原則性、宣示性立法，細(xì)化軟法條文，重視軟法的實(shí)踐性、操作性。新修、新立的統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法需要將實(shí)踐性、系統(tǒng)性、操作性結(jié)合起來(lái)，對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線的地位、作用、指導(dǎo)思想、工作范圍、主要任務(wù)、工作機(jī)制、工作程序、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障甚至資料文件管理流程等都要作出細(xì)致且容易操作的規(guī)定來(lái)。（2）強(qiáng)化軟法的結(jié)構(gòu)規(guī)范，構(gòu)建完整包括假設(shè)、行為模式和行為后果的軟法規(guī)范，使軟法不軟。雖然軟法不依賴國(guó)家強(qiáng)制力，而主要依靠調(diào)整對(duì)象的自覺(jué)、共同體的制度約束、社會(huì)輿論、利益驅(qū)動(dòng)等機(jī)制保障實(shí)施，但軟法也可以通過(guò)援引硬法的方式，強(qiáng)化約束力。因此，新修、新立的統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法需要從正面激勵(lì)和反面懲處兩方面構(gòu)建權(quán)威基礎(chǔ)，即必須設(shè)有干好工作的激勵(lì)和干不好工作的問(wèn)責(zé)。（3）增強(qiáng)軟法的協(xié)調(diào)性，維護(hù)法制統(tǒng)一。統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法不是國(guó)家法律，而是政黨內(nèi)部處理黨與非黨關(guān)系的規(guī)范，若與國(guó)家法律相抵觸，則一律無(wú)效，必須進(jìn)行修改或者廢除，以維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》也特別強(qiáng)調(diào)，各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)之間要協(xié)調(diào)統(tǒng)一。新修、新立的統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法需要依據(jù)憲法及相關(guān)法律、黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)章制定，不僅必須與憲法及法律相適應(yīng)，也必須與其他黨內(nèi)法規(guī)制定、以及軟法相協(xié)調(diào)。

2.建立健全科學(xué)的立法機(jī)制。統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理的核心問(wèn)題是以什么樣的軟法而治的問(wèn)題，軟法的權(quán)威性、共識(shí)性、規(guī)范性和有效性極為重要。而要長(zhǎng)期供給這種高質(zhì)量的軟法，就需要建立健全科學(xué)的立法機(jī)制，使軟法從規(guī)劃、立項(xiàng)、草擬、制訂、審議、通過(guò)、實(shí)施、評(píng)估、解釋、修改、清理、廢止都按照規(guī)范機(jī)制執(zhí)行。為此，需要建立健全統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法的統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制、審議審核機(jī)制、動(dòng)態(tài)清理機(jī)制、備案審查機(jī)制、解釋評(píng)估機(jī)制。通過(guò)這一套科學(xué)的立法機(jī)制，保證所制定的不同范圍、不同位階、不同效力的軟法相互銜接，提高統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，切實(shí)增強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理的實(shí)效。

此外，根據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理現(xiàn)狀，需要制定一部定期更新的統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法總匯編，這樣，既有利于軟法的查找、修改、增刪，消除各部、各位階軟法內(nèi)容之間的重復(fù)、散亂、繁雜、抵觸等現(xiàn)象，又能理順統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法的內(nèi)部體系結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)容的銜接、統(tǒng)一，強(qiáng)化內(nèi)部系統(tǒng)性和配套性，便于實(shí)現(xiàn)與國(guó)家法律等硬法銜接。

例如根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》尚未制定實(shí)施的實(shí)際，可以考慮同時(shí)制定一部《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例實(shí)施細(xì)則》，這樣可以避免《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》過(guò)細(xì)、過(guò)繁，擴(kuò)大條例的適用范圍。可以預(yù)見(jiàn)，全面深化改革時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線工作將面臨更加復(fù)雜的環(huán)境，條例在適用過(guò)程中需要不斷地解釋、修訂，所以可以考慮確定專門的部門和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解釋條例、修訂條例，并注意搜集地方和基層統(tǒng)一戰(zhàn)線典型案例，匯編成冊(cè)，形成類似判例法的文本，以對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行更強(qiáng)、更具體的指導(dǎo)和規(guī)范。

3.努力構(gòu)建開放的法治思維。在統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理中的立法技術(shù)、立法機(jī)制等問(wèn)題，歸根結(jié)底都是法治思維問(wèn)題。思想不解放，法治思維不開放、不系統(tǒng)、不現(xiàn)代化，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理就很難前進(jìn)。如何構(gòu)建這樣的法治思維，我們認(rèn)為有以下三種路徑：

第一，發(fā)展協(xié)商民主推進(jìn)共識(shí)性的軟法治理。在全面深化改革時(shí)期，統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象必將范圍更廣、構(gòu)成更復(fù)雜、分化組合更快、主體意識(shí)更強(qiáng)。在這種情況下，如何較好地完成“了解情況，綜合研究，掌握政策，調(diào)整關(guān)系，培養(yǎng)新人，舉薦人才”的任務(wù)，更宏觀地講如何凝聚共識(shí)、匯聚力量，這就需要發(fā)展協(xié)商民主。通過(guò)充分多重協(xié)商，將各方面的意見(jiàn)和建議匯集起來(lái)，找出最大公約數(shù)，依法形成各方都能接受的共識(shí)，才能真正是在推進(jìn)共識(shí)性的軟法治理，也才在這個(gè)過(guò)程中形成開門納諫的法治思維。

第二，發(fā)展參與民主推進(jìn)柔性的軟法治理。統(tǒng)一戰(zhàn)線調(diào)整的五大關(guān)系主體，都具有強(qiáng)烈的參與意愿和強(qiáng)大的參與能力。只有發(fā)展參與民主，讓各個(gè)方面的主體都參與到統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理過(guò)程中來(lái)，減少參與差別或參與障礙所造成的相對(duì)剝奪感，才能夠讓統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮人才、智力、資源聚寶盆的優(yōu)勢(shì)，為黨的中心工作服務(wù)。那么，具體怎樣參與呢？無(wú)怪乎通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、座談會(huì)、列席、聯(lián)誼交友、去聽(tīng)意見(jiàn)和建議、建言獻(xiàn)策活動(dòng)、傳達(dá)文件等方式。在統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理中發(fā)展參與民主，能夠塑造主體開放的法治思維，避免封閉和單向命令管理模式的弊端。

第三，發(fā)展監(jiān)督民主推進(jìn)透明的軟法治理。監(jiān)督民主是對(duì)公共權(quán)力的控制機(jī)制，表現(xiàn)為多元主體、多種形式，集中各種各樣的信息、意見(jiàn)和方案等，全程全面地對(duì)公共權(quán)力及其執(zhí)行者進(jìn)行監(jiān)督，最終形成民主的合意即真正的公共意志的過(guò)程。在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)迅速發(fā)展的今天，特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)終端技術(shù)的進(jìn)步，以此為依托的新媒體能夠?qū)⒃踊膫€(gè)人強(qiáng)化成自媒體并聯(lián)接起來(lái)，形成全天候、全覆蓋的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。多元、多樣、網(wǎng)絡(luò)、全程、全天候是監(jiān)督民主的關(guān)鍵詞，在統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理中，可以考慮設(shè)立制度化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和監(jiān)督機(jī)制，吸納相關(guān)主體的監(jiān)督信息，并依法予以解決、反饋，這樣將有利形成開放的法治思維，推進(jìn)透明的軟法治理。

作為黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的重要法寶，統(tǒng)一戰(zhàn)線在發(fā)展過(guò)程中始終保持與時(shí)俱進(jìn)的理論品格和實(shí)事求是的實(shí)踐勇氣，服務(wù)于黨在不同歷史時(shí)期的總路線、總?cè)蝿?wù)。新時(shí)期，統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)成為黨推進(jìn)全面深化改革全面建成小康社會(huì)的重要法寶；成為黨統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)大局完成祖國(guó)統(tǒng)一的重要法寶；成為黨進(jìn)行現(xiàn)實(shí)和網(wǎng)絡(luò)雙空間治理逐步實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的重要法寶。因此，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問(wèn)題牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須正視軟法治理問(wèn)題、破解軟法治理難題、重視提煉軟法治理理論和形成軟法治理思維，以此推進(jìn)法治政黨和法治中國(guó)建設(shè)。

［1］羅豪才.人民政協(xié)與軟法之治［J］.中國(guó)人民政協(xié)理論研究會(huì)會(huì)刊，2009，（1）.

［2］Orly Lobel,The New Deal:The Fall of Regulation and the Rise ofGovernmence in Contemporary Legal Thought,in Minnesota Law Review, Vol.89,December 2004.pp.393－395.

［3］羅豪才，宋功德.軟法亦法：公共治理呼喚軟法之治［M］.北京：法律出版社，2009：4.