徐本鑫，劉清軒

（昆明理工大學法學院，云南 昆明 650500）

一、問題的提出

近年來，工業(yè)化、農業(yè)集約化以及城市化的快速發(fā)展帶來了嚴重的土壤環(huán)境質量問題。2014年4月17日環(huán)境保護部和國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示：全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國土壤總的點位超標率（點位超標率是指土壤超標點位的數量占調查點位總數量的比例）為16.1%[1]。

民以食為天，萬物土中生。面對如此嚴峻的土壤環(huán)境，我國迫切需要準確掌握具體地塊的土壤環(huán)境質量狀況和區(qū)域范圍的土壤環(huán)境質量發(fā)展趨勢。但實際工作中，目前國家對土壤污染物的種類、數量、污染程度、擴散范圍尚缺乏全面了解[2]。在環(huán)境科技日新月異的今天，相關制度建設和研究則相當滯后。

落實土壤環(huán)境質量評估工作是查明土壤污染狀況、有效防治土壤污染和修復土壤環(huán)境質量的必要前提。在依法治國和建設生態(tài)文明的時代背景下，完善我國土壤環(huán)境質量評估制度是新時期土壤環(huán)境質量保護工作的首要任務，也是環(huán)境保護制度體系建設的重要內容，對改善我國土壤環(huán)境質量，保障國家生態(tài)安全和食品安全都具有重要意義。

二、土壤環(huán)境質量評估制度的概念界定

所謂環(huán)境質量，是從環(huán)境整體中抽取的一個抽象概念，系指環(huán)境本質屬性及其所處狀態(tài)的綜合體現(xiàn)與定性、定量的表述。換言之，環(huán)境質量就是在一個具體的環(huán)境內，環(huán)境的總體或環(huán)境的某些要素，對人群的生存和繁衍以及社會經濟發(fā)展的適宜程度，是反映人類的具體要求而形成的對環(huán)境評定的一種概念。土壤環(huán)境質量即指土壤環(huán)境（或土壤生態(tài)系統(tǒng)）的組成、結構、功能特性及其所處狀態(tài)[3]。

土壤環(huán)境質量評估不僅包括對土壤環(huán)境質量現(xiàn)狀的評價，而且還包括對土壤環(huán)境質量影響因素和發(fā)展趨勢的預測。土壤環(huán)境質量評估的目的不僅在于對土壤環(huán)境質量的高低和優(yōu)劣做出定量或定性評判，而且更在于為修復和改善土壤環(huán)境質量，控制或減緩土壤環(huán)境不利變化而提出對策和措施。

本文所稱土壤環(huán)境質量評估制度是指為防止土壤污染、保護和改善土壤環(huán)境質量，按照一定的原則、技術和方法，對土壤環(huán)境的組成、結構、功能特性及其所處狀態(tài)進行調查、分析、評定和預測等一系列活動所遵循的具有法律效力的原則、標準、程序以及主體權利義務等規(guī)范。

三、我國土壤環(huán)境質量評估制度立法檢討

2008年，國家環(huán)保部發(fā)布《關于加強土壤污染防治工作的意見》，提出了改善土壤環(huán)境質量的總體目標和實施方略。通過幾年的努力，我國的土壤環(huán)境質量評估制度有了長足進展，但還存在明顯不足。

（一）土壤環(huán)境質量評估制度立法概覽

從國家立法來看，《環(huán)境保護法》為完善土壤環(huán)境質量評估制度指明了方向。2014年修訂頒布的《環(huán)境保護法》第32 條規(guī)定，“國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應的調查、監(jiān)測、評估和修復制度。”第39 條規(guī)定，“國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調查和風險評估制度；鼓勵和組織開展環(huán)境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環(huán)境污染有關的疾病。”《環(huán)境保護法》作為規(guī)定環(huán)境保護基本制度的法律，對環(huán)境質量和土壤環(huán)境保護問題做出了原則規(guī)定，這些規(guī)定為完善土壤環(huán)境質量評估制度指明了方向。

一些環(huán)境標準和監(jiān)測規(guī)范為土壤環(huán)境質量評估提供了法規(guī)和技術支持。例如《土壤環(huán)境質量標準》按土壤應用功能、保護目的和土壤主要性質，規(guī)定了土壤中污染物的最高允許濃度指標值及相應的監(jiān)測方法；《土壤環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范》（HJ/T 166-2004）為全國區(qū)域土壤背景、農田土壤環(huán)境、建設項目土壤環(huán)境評價、土壤污染事故等提供監(jiān)測技術規(guī)范；《展覽會用地土壤環(huán)境質量評估標準(暫行)》（HJ350-2007）按照不同的土地利用類型，規(guī)定了展覽會用地土壤環(huán)境質量評估的項目、限值、監(jiān)測方法和實施監(jiān)督；《食用農產品產地環(huán)境質量評價標準》（HJ/T332-2006）和《溫室蔬菜產地環(huán)境質量評價標準》(HJ/T333-2006)分別規(guī)定了兩類土壤環(huán)境質量的各個項目及其濃度（含量）限值和監(jiān)測、評價方法。

一些地方法規(guī)文件為土壤環(huán)境質量評估提供了制度規(guī)范和立法經驗。例如，2012年湖南長沙市率先出臺相關法律文件，對土壤環(huán)境質量評估制度有了專門規(guī)定?！堕L沙市人民政府關于加強土壤污染防治工作的意見》(長政發(fā)(2012)39 號)，明確規(guī)定了兩個制度：其一，實行土壤環(huán)境分級認定管理制度，以土壤基本生態(tài)控制線區(qū)域為重點，開展土壤環(huán)境質量評估，查明土壤環(huán)境質量狀況，建立土壤環(huán)境和農產品質量綜合數據庫，依據評估結果，開展土壤環(huán)保認證工作。其二，建立污染場地環(huán)境風險管理機制。禁止未經調查評估、治理與修復的污染場地進行土地流轉、出讓和開發(fā)利用。經評估認定對人體健康有嚴重影響的污染場地，應采取措施防止污染擴散，且不得用于住宅開發(fā)，對已有居民要實施搬遷[4]。

（二）土壤環(huán)境質量評估制度缺陷分析

1.土壤環(huán)境質量標準不能做到與時俱進

我國現(xiàn)行的《土壤環(huán)境質量標準》(GB15618-1995)是根據“七五”攻關項目的有關土壤環(huán)境背景值和環(huán)境容量制定的，至今已實施近20年，明顯不能適應當前的土壤環(huán)境質量保護工作。現(xiàn)行《土壤環(huán)境質量標準》不能有效指導城市或工業(yè)污染場地的修復工作，這其中既有標準值的高低問題，也有污染物覆蓋面的大小問題。目前的土壤環(huán)境質量標準采用總量為指標，制定了鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳 8 種重金屬的標準含量，對重金屬有效態(tài)較高的土壤具有一定代表性，但對重金屬有效態(tài)含量較低的土壤則不能反映其實際情況[5]。此外，比較突出的問題還有取值不合理, 特別是鉛值偏松；一級標準過分統(tǒng)一，二級標準可操作性差；沒考慮農產品安全，未考慮土壤使用類型等[6]?？梢姡寥拉h(huán)境質量標準急需根據經濟社會發(fā)展做出適當調整。

2.土壤環(huán)境質量評估主體的地位和關系沒有厘清

明確的評估主體是評估工作順利進行的基本前提。由于我國土壤環(huán)境質量評估主體模糊不清，土壤環(huán)境質量評估工作很難有效開展。根據《圍家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃重點工作部門分工方案》，環(huán)保部門、農業(yè)部門、國土部門、質監(jiān)部門都有權參與土壤環(huán)境質量評估工作，但對各部門之間的職能劃分沒有具體的規(guī)定，一旦出現(xiàn)問題各部門之間互相推諉?！堕L沙市人民政府關于加強土壤污染防治工作的意見》也僅僅規(guī)定了“環(huán)保部門牽頭負責土壤環(huán)境分級認定工作，……同時做好其他土壤污染防治配合協(xié)調工作?！睂嵺`中，各部門權責如何劃分，直接關系到評估工作的有效開展以及相關法律責任的落實。土地所有者、使用者或管理者在土壤環(huán)境質量評估中承擔什么樣的角色尚缺乏明確的法律規(guī)定。

3.土壤環(huán)境質量評估程序缺乏權威性和規(guī)范性

土壤環(huán)境質量評估程序是否規(guī)范關乎評估工作能否順利進行。由于我國還沒有制定專門的土壤污染防治法，對土壤環(huán)境質量評估的規(guī)定只是原則性地規(guī)定在其他法律法規(guī)中?！锻寥拉h(huán)境質量標準》等規(guī)范性文件也只是從技術層面對土壤環(huán)境質量評估工作進行的規(guī)定，根本沒有系統(tǒng)明確地規(guī)定土壤環(huán)境質量評估程序。該標準對評估工作啟動的條件、評估工作的具體開展、評估工作后的跟蹤監(jiān)測、以及在評估工作中落實公眾參與等內容沒有做出規(guī)定[7]。在實際操作中，土壤環(huán)境質量評估工作一般遵循“污染源調查——土壤環(huán)境質量現(xiàn)狀評估——土壤環(huán)境質量的分級認定”這樣的大致程序。一些土壤環(huán)境質量評估信息并非是在嚴格、規(guī)范、合法的評估程序下得出的，其可靠性就大打折扣。

4.土壤環(huán)境質量評估行為缺乏法律責任的規(guī)范和約束

由于我國沒有專門性立法規(guī)范土壤環(huán)境質量評估行為，土壤環(huán)境質量評估法律責任嚴重缺位。無論是國家立法層面的環(huán)境保護法，還是地方政府法規(guī)都欠缺相關法律責任規(guī)定。民法、刑法等法律規(guī)定對土壤環(huán)境質量評估法律責任欠缺有針對性的規(guī)定，難以對評估過程中的違法行為給予有力懲處。土壤環(huán)境質量評估耗時長，技術含量高，經濟利益明顯。一些原則性的制度安排很難解決土壤環(huán)境質量評估過程中“守法成本高、違法成本低”的問題。在對土壤環(huán)境質量進行評估的過程中，如果沒有法律責任對評估行為進行規(guī)范和約束，就很容易出現(xiàn)違法行為。

四、國外土壤環(huán)境質量評估制度經驗借鑒

土壤環(huán)境質量保護是國際社會需要共同面對的問題。美國、日本、加拿大等國家在土壤環(huán)境質量評估制度建設方面積累了一定的經驗，值得我國思考和借鑒。

（一）隨著科技發(fā)展而不斷更新環(huán)境質量評估標準或指導性文件

土壤環(huán)境質量評估離不開環(huán)境質量標準和指導性文件作依據。加拿大在制訂土壤環(huán)境質量標準或指導性文件時均考慮與最新科學的發(fā)展及相關管理信息相適應，對制定出的標準在實踐中查缺補漏，適時改進。例如，在加拿大，環(huán)境部長委員會于1991年9月參照聯(lián)邦各地已有土壤標準值制定發(fā)布了“污染場地環(huán)境質量暫行基準”（Interim Canadian Environmental Quality Criteria for Contaminated Sites）。1996年又制定出臺特殊污染場地土壤質量修復目標值指導手冊。1999年加拿大環(huán)境部長委員會發(fā)布了基于環(huán)境保護和人體健康的土壤環(huán)境質量導則（Canadian Soil Quality Guidelines for the Protection of Environmental and Human Health）。此外，加拿大還于1997年、1999年、2011年、2013年分別制定了針對五氯苯酚（Pentachlorophenol）、銅（Copper）、正己烷（n-Hexane）、鋇Barium 等四種元素的土壤環(huán)境質量基準值[8]。這種制定隨著科技發(fā)展而不斷更新環(huán)境質量評估標準或指導性文件的思路、方法對我國土壤環(huán)境質量評估制度的完善具有一定的借鑒意義。

（二）通過專門立法增強土壤環(huán)境質量評估制度的權威性和規(guī)范性

荷蘭于1987年就頒布了《土壤保護法》，隨后于1994年和2006年兩次修訂完善。丹麥于1999年出臺了《土壤污染法》，并于2006年進行了修訂，建立了適用于不同類型和不同時期的土壤污染防治法律制度。日本于2002年頒布了《土壤污染對策法案》，2009年對該法進行了修訂。為配合《土壤污染對策法》的實施，日本政府還先后頒布了《土壤污染對策法實行令》和《土壤污染對策法實行規(guī)則》，對《土壤污染對策法》中的相關制度進行了更為詳細和更具有操作性的規(guī)定。韓國于1995年頒布了《土壤環(huán)境保護法》，其后分別于 1999、2001、2004、2007、2010和2011年進行了6 次修訂。根據該法，韓國政府于2009年頒布了《土壤環(huán)境保護法實施令》，韓國環(huán)境部隨后于2012年頒布了《土壤環(huán)境保護法實施規(guī)則》[9]。我國可以借鑒這些關于土壤環(huán)境質量保護的立法經驗，使土壤環(huán)境質量評估做到有法可依。

（三）規(guī)范的評估程序為開展土壤環(huán)境質量評估工作提供保障

例如，英國于1990年制定頒布《環(huán)境法》要求地方政府采取措施防止土地污染。1995年修訂后的《環(huán)境法》針對英格蘭和威爾士地區(qū)，規(guī)定了污染土地鑒別、評估和修復的法定程序。為貫徹實施《環(huán)境法》，英國又于2002年建立了污染場地的人體健康和生態(tài)風險評估方法。2002年至今，英國還不斷完善評估模型與方法，制訂發(fā)布了多種污染物的土壤質量指導值（土壤質量指導值是開展污染土壤風險評估的啟動值）[10]。再如，澳大利亞于1999年制訂頒布了《國家環(huán)境保護(場地污染評估) 法案》，2013年，澳大利亞對該法案進行修訂后再次發(fā)布。法案規(guī)定了澳大利亞開展場地污染評估的工作程序。此外，澳大利亞資產學會與新西蘭資產學會聯(lián)合制定了統(tǒng)一的不動產評估準則，而對土地污染評估問題，兩國則分別制定了土地污染評估準則[11]。

（四）通過評估準則或專門立法明確土壤環(huán)境質量評估主體的權利和責任

土壤環(huán)境質量評估涉及主體較多，地方政府部門、污染場地責任人、評估機構等責任是否清晰，對評估結果的影響很大。在澳大利亞，對評估人員來說，土地污染評估準則的意義不僅在于指導和管理，更多是賦予其權利和責任。評估師不僅要履行評估義務，對委托方負責，而且要指導修復實踐，對受影響居民負責。在日本，《土壤污染對策法》針對土壤污染的社會危害性，規(guī)定了嚴格的刑事罰則，在歸責原則上，采用溯及既往和連帶責任。但對連帶責任的適用也相應地予以限制。同時該法規(guī)定責任主體為土地所有者（包括所有人、管理人或者占有人），土地所有者有義務履行土壤污染調查并告知當地政府土地污染情形。該法還規(guī)定了由都道府縣知事確認是否存在土壤污染導致人體健康損害的危險，并對于指定區(qū)域產生危害之時，由該地區(qū)知事負責強制要求污染行為者采取清除污染的工作[12]。

五、完善我國土壤環(huán)境質量評估制度的幾點建議

完善形成“基本法（《環(huán)境保護法》）——專門法（《土壤污染防治法》）——“土壤環(huán)境質量標準”的土壤環(huán)境保護法律體系是順利開展土壤環(huán)境質量評估工作的關鍵。在專門性立法缺位的情況下，讓制度先行有利于給立法提供更多的經驗。完善土壤環(huán)境質量評估制度有利于從源頭上保護土壤環(huán)境質量。

（一）完善土壤環(huán)境質量標準體系

圍繞完善土壤環(huán)境質量標準，不少學者提出了建設性意見。陳懷滿建議，根據我國土壤污染防治工作的需要和國內外相關領域科學研究成果來制定“土壤環(huán)境質量保護限量標準”（具有惟一性），以及“土壤有害物質限量系列標準”（具有多重性）[13]。王國慶等提出，國家應按照“分級、分區(qū)、分類”的原則構建土壤環(huán)境標準值體系：國家制定發(fā)布全國不同地區(qū)的“土壤環(huán)境質量標準”，服務于土壤環(huán)境保護監(jiān)管；國家制定發(fā)布“土壤環(huán)境風險控制標準”，服務于受污染土壤環(huán)境的風險管控；國家制定發(fā)布污染土壤風險評估等技術方法，用于特定受污染土壤治理修復標準值的外推確定，服務于高風險污染土壤的治理修復監(jiān)管[9]?？傊?，健全完善土壤環(huán)境質量標準體系可以隨著科技發(fā)展做出更多的、更積極的努力，通過適時更新完善土壤環(huán)境質量標準，可以滿足不同時期、不同地區(qū)和不同利用方式土壤環(huán)境質量評估工作的需求。

（二）明確土壤環(huán)境質量評估主體

就評估主體而言，應當擴大土壤環(huán)境質量評估主體范圍，吸納環(huán)保、農業(yè)、國土、質監(jiān)部門和土地所有者或使用者等利益相關方，以及媒體、學者和公益組織等土壤環(huán)境質量評估興趣方參與到土壤環(huán)境質量評估過程中，尤其是充分發(fā)揮媒體和公益組織等社會力量在土壤環(huán)境質量評估和管理中的作用，打破利益部門和土壤環(huán)境質量責任主體對土壤環(huán)境質量信息的遮蔽和壟斷，破除土壤環(huán)境質量評估和監(jiān)管中的信息不對稱。賦予廣大社會主體土壤環(huán)境質量評估主體資格，不但不會帶來土壤環(huán)境質量評估過程中的混亂，相反，還通過土壤環(huán)境質量評估信息的公開，增強了社會公眾對土壤環(huán)境質量評估結果的理性認知。要達到這種效果，法律上還需要對土壤環(huán)境質量評估機構的資質、發(fā)布不實土壤環(huán)境質量評估信息的法律責任等問題做出明確的規(guī)定。

（三）規(guī)范土壤環(huán)境質量評估程序

實踐中，土壤環(huán)境質量評估面臨各種壓力，若無精細的程序制度設計，評估結果的科學性品格將面臨挑戰(zhàn)。規(guī)范土壤環(huán)境質量評估程序，除了從技術上進一步完善傳統(tǒng)的初步調查評估、安全評估、土壤環(huán)境質量分級認定等環(huán)節(jié)外，還應從制度上要求制定評估指南、明確評估機構權責和公開評估結果信息。事前制定評估指南，對評估中的各種科學問題做出安排，可以限制評估主體對評估范圍、評估方法的隨意選擇，保證評估結果的客觀、科學。明確評估機構的權責，以法律責任約束評估機構在經濟利益面前做出符合科學要求的判斷，確保評估活動的中立性和評估結果的真實性。公開評估結果信息，可以影響受眾的行為和選擇，使得土壤環(huán)境質量信息能夠在方便獲取的基礎上得到修正或確認，這對提高土壤環(huán)境質量評估結果的科學性具有重要意義。

（四）落實土壤環(huán)境質量評估責任

在土壤環(huán)境質量評估過程中，行政主體的環(huán)境監(jiān)管、評估機構的技術操作、污染責任人的義務履行等需要一套完善的法律責任制度以保障其行為的合法性。我們還應該通過專門性土壤環(huán)境保護立法以明確不同主體在土壤環(huán)境質量評估過程中的法律責任，并根據環(huán)境保護法規(guī)定，健全完善責任追究制度。新《環(huán)境保護法》中規(guī)定，“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監(jiān)察機關舉報”，而且，“符合條件的社會組織可以就污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為提起公益訴訟?！边@些規(guī)定為落實土壤環(huán)境質量評估法律責任指明了出路，我們應該一方面明確舉報受理機構的受案范圍和處理程序，實現(xiàn)舉報法治化；另一方面完善和健全環(huán)境公益訴訟的主體制度和程序規(guī)則，實現(xiàn)環(huán)境司法專門化。

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