李懷宇

天津市西青區(qū)人民檢察院反貪局，天津 300380

在任何一套訴訟制度中，證明責(zé)任分配問題都占據(jù)重要地位。我國(guó)正處于建立行政公益訴訟的進(jìn)程中，完善合理的證明責(zé)任分配體系是保障公益訴訟價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。總體上講，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于證明責(zé)任分配的基本原則較為合理，但具體制度設(shè)計(jì)則一直為部分學(xué)者詬病，大量觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)行行政訴訟證明責(zé)任分配制度對(duì)于原告方較為不利，尚未實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)公平的應(yīng)有價(jià)值。而在公益訴訟中，原告處于更為不利的訴訟地位，在設(shè)計(jì)行政公益訴訟制度時(shí)，應(yīng)體現(xiàn)出有別于一般行政訴訟的特殊之處，減少原告的證明責(zé)任。這也是完善我國(guó)行政訴訟法的重要契機(jī)。

一、被告的證明責(zé)任

《行政訴訟法》第32條規(guī)定，被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有證明責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。這條規(guī)定清晰地表明了被告對(duì)法律行為承擔(dān)證明責(zé)任。《最高人民法院〈關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定〉》第一條規(guī)定:被告對(duì)做出的具體行政行為負(fù)有證明責(zé)任。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)證據(jù)。與民事訴訟制度相比，由于原被告訴訟能力的客觀差距，行政訴訟證明責(zé)任必須加強(qiáng)對(duì)原告的保護(hù)已達(dá)到實(shí)質(zhì)的公正。同時(shí)由于行政行為的特殊性質(zhì)，行政主體作出具體行政行為必須遵循“先取證、后裁決”的要求，因此，需要被告承擔(dān)主要證明責(zé)任，既要證明行為的合法性，又要證明具體行政的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)。

依據(jù)英美法系“推進(jìn)責(zé)任”和“說服責(zé)任”的劃分法，原告負(fù)擔(dān)推進(jìn)責(zé)任，而被告負(fù)擔(dān)說服責(zé)任。行政公益訴訟必須堅(jiān)持將說服責(zé)任加之被告，在行政公益訴訟中，違法歸責(zé)原則依然是甄別行政主體是否承擔(dān)法律責(zé)任的基礎(chǔ)，在具體行政行為侵害或威脅公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)自身行為的合法性提供理由，否則將承擔(dān)不利的法律后果。同時(shí)，在公共利益受損的案件中，行政主體作出的行政行為并非針對(duì)明確的相對(duì)人，其作出法律行為所依據(jù)的證據(jù)和事實(shí)往往由其單方面掌握，行政相對(duì)人無從知悉，這更要求行政主體負(fù)擔(dān)證明責(zé)任，以利于法院查明事實(shí)，作出合法裁判。

二、原告的證明責(zé)任

雖然將主要證明責(zé)任加之被告，但原告依然需要在行政訴訟中承擔(dān)一定的證明責(zé)任。行政法律法規(guī)有關(guān)相對(duì)人在行政程序中承擔(dān)證明責(zé)任的規(guī)定對(duì)行政公益訴訟具有同樣的約束力，是原告承擔(dān)推進(jìn)責(zé)任的法律依據(jù)。①在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度中，原告的證明責(zé)任主要有以下幾種:第一，原告需證明起訴條件、訴訟請(qǐng)求符合法律要求。第二，在行政不作為案件中，原告需要對(duì)其已經(jīng)向行政主體提出申請(qǐng)負(fù)證明責(zé)任。第三，在一并提起的行政賠償案件訴訟中，證明行政行為造成損害的事實(shí)。第四，其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)證明責(zé)任的事項(xiàng)。

現(xiàn)行行政訴訟制度要求原告對(duì)起訴條件負(fù)證明責(zé)任。起訴條件主要包括:原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯合法權(quán)益的公民、法人或其他組織;必須有明確的被告;必須有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)依據(jù)，起訴的案件屬于人民法院的受案范圍和受訴人民法院管轄。這其中，“利害關(guān)系”要求會(huì)隨著公益訴訟制度的建立而改變，明確的被告和管轄原則將沿用現(xiàn)行制度，這些無需針對(duì)行政壟斷的公益訴訟設(shè)置新的規(guī)定。需要討論的是起訴條件中的“必須有事實(shí)根據(jù)”這一要求。

按照當(dāng)前法律規(guī)定，原告應(yīng)對(duì)以下事實(shí)負(fù)有證明責(zé)任:1、合法權(quán)益受到被告實(shí)施的具體行政行為侵犯以及人身權(quán)事實(shí)根據(jù)包括權(quán)益受到侵害的事實(shí);2、被告濫用職權(quán)的事實(shí);3、被告作為或不作為使其權(quán)利受到損害大小的事實(shí)。②這些事實(shí)依據(jù)大致可以分為兩類，即損害事實(shí)和濫用職權(quán)事實(shí)。

針對(duì)損害事實(shí)的證明，如果沿用這項(xiàng)規(guī)定，在行政壟斷公益所送案件中，原告需證明公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等公共利益受到侵害的事實(shí)。但對(duì)于這些事實(shí)，行政公益訴訟的原告很難證明。首先，傳統(tǒng)訴訟是針對(duì)自身利益而提起，原告對(duì)于自己人身和財(cái)產(chǎn)的損害能夠清晰的判斷和界定，但在公益訴訟中，原告難以證明公共利益的受損情況，其提起公益訴訟主要基于自己判斷。行政公益訴訟所保護(hù)的公共利益涉及范圍廣泛，是否受損、受損程度等均需要精確的調(diào)查統(tǒng)計(jì)和分析，需要大量的權(quán)威資料進(jìn)行佐證。例如，在稅務(wù)機(jī)關(guān)違法減免稅的案件中，原告無法證明國(guó)家稅收受到損害;在針對(duì)行政主體實(shí)施行政壟斷的公益訴訟中，原告很難證明公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、政府公信力等利益是否受損和受損程度;在針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的公益訴訟中，原告難以對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。其次，公益訴訟的另一大功能在于“事前預(yù)防性”，對(duì)于可能造成公共利益受損的行政行為，原告可以提起訴訟。顯然，在公共利益尚未受損時(shí)，原告很難提供行政主體的作為或不作為對(duì)公共利益形成威脅和威脅程度。上述兩方面原因造成行政公益訴訟的原告很難對(duì)損害事實(shí)進(jìn)行證明，如果要求原告對(duì)公益受損進(jìn)行證明，則大量針對(duì)行政壟斷的行政公益訴訟將面臨駁回起訴的窘境。

針對(duì)行政權(quán)力濫用的事實(shí)，由于行政行為的隱蔽性和實(shí)施方式的多樣性，原告很難證明被告是否違法行行使權(quán)力。我國(guó)長(zhǎng)期沿用“全能政府”的制度設(shè)計(jì)，行政主體擁有社會(huì)管理、宏觀調(diào)控、民生保障等多方面的權(quán)利，這些管理手段涉及復(fù)雜的社會(huì)背景，需要對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行多種方式的使用。并且，作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件數(shù)量繁多，而且存在大量?jī)?nèi)部性文件，外部很難知悉。一個(gè)具體行政行為中是否存在濫用行政權(quán)力很難由普通民眾、社會(huì)組織甚至檢察機(jī)關(guān)證明。

減輕原告的證明責(zé)任也是基于證明標(biāo)準(zhǔn)的考慮。雖然我國(guó)三大訴訟都要求達(dá)到“事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)，但一般認(rèn)為，行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)介于刑事訴訟和民事訴訟之間，低于刑事訴訟的“排除合理懷疑”，高于民事訴訟的“占優(yōu)勢(shì)的蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)。但即使如此，行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)依然對(duì)原告不利。在公益訴訟中，由于原被告在證據(jù)收集能力上的巨大差距，較高的證明標(biāo)準(zhǔn)會(huì)使得證明責(zé)任倒置的目的落空，證明制度應(yīng)當(dāng)遵循效率原則，以最小的的投入獲得最真實(shí)客觀的證明結(jié)果。在各國(guó)司法實(shí)踐中，降低原告的證明責(zé)任已經(jīng)成為一種明顯的趨勢(shì)。例如，英美法上確立的“事實(shí)不證自明”原則要求原告只需證明如下幾方面:沒有過失則損害一般不會(huì)發(fā)生;損害并非由原告自身過錯(cuò)引起;過失很有可能是被告的。在此之后，證明責(zé)任轉(zhuǎn)由被告承擔(dān)。德國(guó)的“表見證明原則”和日本的“大致推定原則”針對(duì)重復(fù)出現(xiàn)的事件或現(xiàn)象，從已存在事實(shí)推斷待證事實(shí)，也在一定程度上減輕了原告的證明責(zé)任。

從表面看，減輕原告的證明責(zé)任具有導(dǎo)致濫訴的風(fēng)險(xiǎn)，而這也是我國(guó)行政訴訟立法滯后的重要原因，但結(jié)合中國(guó)實(shí)際，這種擔(dān)憂尚顯多余。中國(guó)人根深蒂固的觀念中十分排斥訴訟，尤其排除與政府對(duì)抗的行政訴訟，法律是解決利益糾紛最后和最無奈的選擇。即使減輕原告的證明責(zé)任，也并非免除了原告的證明責(zé)任。

三、人民法院在公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)

現(xiàn)行行政訴訟制度中規(guī)定了法院具有調(diào)取證據(jù)的職權(quán)，尤其在涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益時(shí)。調(diào)查取證權(quán)不同于當(dāng)事人的證明責(zé)任，無需承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，人民法院處于中立地位行使該職權(quán)，但該職權(quán)依然有利于查明案件事實(shí)，作出合法合理判決。在行政公益訴訟中，為防止原告負(fù)擔(dān)過重而封閉期救濟(jì)途徑，輔以能減輕原告負(fù)擔(dān)的程序技術(shù)，從法律的公平和正義來看，可以實(shí)現(xiàn)原被告雙方利益的相對(duì)平衡。而規(guī)定受案法院獨(dú)立的調(diào)查取證規(guī)則，不僅符合相關(guān)現(xiàn)有固定對(duì)于涉及公共利益的處理辦法，而且在某種程度上可以減輕原告負(fù)擔(dān)，督促被告積極舉證。③在公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮人民法院的取證權(quán)，對(duì)于相關(guān)案件事實(shí)，人民法院可以責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)，也可以依職權(quán)主動(dòng)調(diào)取，但是不可調(diào)取被告在作出具體行政行為時(shí)并未收集的證據(jù)。同時(shí)，法院和法官應(yīng)當(dāng)獨(dú)立行使調(diào)查取證權(quán)，不應(yīng)受外界權(quán)力、輿論等干擾。

［注釋］

①高家偉.行政訴訟證據(jù)的理論與實(shí)踐［M］.北京:工商出版社，1998:132.

②王珂瑾.行政公益訴訟制度研究［M］.濟(jì)南:山東大學(xué)出版社，2009:231.

③李曉玲.行政公益訴訟證明責(zé)任分配的具體規(guī)則［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2008(3).