黃明理

（河海大學公民道德發(fā)展與人的現(xiàn)代化基地，江蘇南京211100）

我國公務(wù)員職業(yè)道德現(xiàn)狀之評價及問題應(yīng)對

黃明理

（河海大學公民道德發(fā)展與人的現(xiàn)代化基地，江蘇南京211100）

我國公務(wù)員群體對公務(wù)員職業(yè)道德的認知與認同度有了顯著提高，規(guī)則意識、法律意識、服務(wù)意識和奉獻精神明顯提升。公務(wù)員職業(yè)道德的進步是其主流。但一些公務(wù)員存在著理想信念動搖，道德言行不統(tǒng)一，作風不實和脫離群眾等道德問題。當前，加強公務(wù)員道德建設(shè)的基本路徑包括：一是內(nèi)在自律路徑：確立對德福統(tǒng)一律和公務(wù)員職業(yè)道德的信仰；二是外在他律路徑：推動公務(wù)員職業(yè)道德法制化建設(shè)，主要包括公務(wù)員道德法律化、具體部門公務(wù)員道德細則的制度化和外部條件保障的優(yōu)化等。

公務(wù)員；職業(yè)道德；道德建設(shè)；基本路徑

一般地說，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。簡言之，公務(wù)員是在現(xiàn)代政府中從事公務(wù)活動的人員?，F(xiàn)代政府是公共服務(wù)機構(gòu)，其主要特征是公共性，這一公共性特征主要是通過公務(wù)員這一主體得以呈現(xiàn)。因此，公務(wù)員職業(yè)的最大特點便是其公共性，即組織的公共性、權(quán)力的公共性和利益的公共性。公務(wù)員職業(yè)道德是指公務(wù)員在履行公職活動中應(yīng)該具有的道德意識、道德行為和道德品質(zhì)。同樣，公共性集中體現(xiàn)在公務(wù)員職業(yè)道德要求中，我國公務(wù)員職業(yè)道德的基本要求是忠于國家、服務(wù)人民、恪盡職守和公正廉潔，其最核心的內(nèi)容是以公共利益為行為的唯一價值取向和目標，以滿足公民公共需求和增進公共福利為其職業(yè)使命。在我國，公務(wù)員是一個特殊的群體，在官本位和德治文化傳統(tǒng)深厚的中國，公務(wù)員職業(yè)道德素質(zhì)無疑比其它職業(yè)道德具有更多的社會性意義和更多的政治使命。我國公務(wù)員職業(yè)道德發(fā)展狀況不僅是社會道德發(fā)展狀況的最重要顯示器，而且由此還能預(yù)測未來公民道德演進與發(fā)展的趨勢，因為它對公民道德起著重要的引領(lǐng)作用。而目前公務(wù)員職業(yè)道德又是社會詬病最多的，成為全社會持續(xù)性的焦點問題，如何進一步有效加強公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，對重塑公務(wù)員隊伍形象，對我國公民道德素質(zhì)提升以至中國夢的實現(xiàn)都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的成效

我國公務(wù)員道德建設(shè)所取得的成就得到了社會大眾的普遍認可，調(diào)查表明，“嚴懲道德淪喪公務(wù)員”、“確立官員問責制等道德追究機制”和“公務(wù)員道德規(guī)范的內(nèi)容在部分法規(guī)中有所體現(xiàn)”這三項排在我國建國以來道德建設(shè)的主要成就的前三位。[1]這充分表明了廣大民眾對公務(wù)員道德建設(shè)成就的高認可度。公務(wù)員對自身隊伍道德現(xiàn)狀的評價也是以肯定性評價為主，體現(xiàn)出公務(wù)員充分的道德自信。他們在回答“您認為目前我國公務(wù)員隊伍的道德狀況如何”的問題時，第一選擇是“絕大多數(shù)是能夠遵守公務(wù)員的職業(yè)道德的”，第二選擇是“絕大多數(shù)能夠道德自律的”，這兩項選擇合計達到85.2%。[2](P103)這一評價主要不是自我個人的評價，而是對自己隊伍群體的評價，因為他們比其他群眾更了解自己的隊伍狀況，因此，應(yīng)當比其他群眾對公務(wù)員職業(yè)道德的評價更客觀真實?，F(xiàn)在對公務(wù)員職業(yè)道德素質(zhì)矮化性評價主要是由于非公務(wù)員隊伍對公務(wù)員隊伍缺乏深入了解或被網(wǎng)媒的泛道德化批判所影響。我國公務(wù)員道德進步主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，公務(wù)員群體對公務(wù)員職業(yè)道德的認知與認同度有了顯著提高。公務(wù)員職業(yè)道德與其它職業(yè)道德相比，有其自身的特殊性：公務(wù)員職業(yè)道德的要求具有政治典范性；公務(wù)員職業(yè)道德行為的社會影響具有廣泛性；公務(wù)員職業(yè)道德的維持力量具有強制性。公務(wù)員職業(yè)時刻都面臨著“私欲”與“公利”的矛盾，為了確保公務(wù)員在履行公職過程中避免因以權(quán)謀私而既損害民眾利益又導(dǎo)致公務(wù)員自身的身敗名裂，就要求公務(wù)員不僅必須具有比普通人更高的道德素養(yǎng)，同時還必須賦予公務(wù)員職業(yè)道德以鮮明的外在強制性，使其因出于行為成本的利害關(guān)系考慮而不去越過職業(yè)道德底線。公務(wù)員職業(yè)道德是法律化的道德，具有制度性、管理性和強制性，這是世界所有文明國家公務(wù)員職業(yè)道德的共同特點。這也是公務(wù)員職業(yè)道德能夠比其它行業(yè)職業(yè)道德得到更模范遵守的重要原因。

有調(diào)查表明，公務(wù)員道德建設(shè)的重要性得到了公務(wù)員隊伍的普遍認可。為了了解社會公眾與公務(wù)員對道德建設(shè)重要性的認知程度，當問及被調(diào)查者對“公務(wù)員道德水平關(guān)系黨的形象，關(guān)系黨和國家的生死存亡”的看法是否贊同時，回答“非常同意”和“同意”達92.75%。[1]還有的調(diào)查表明，有44.7%的公務(wù)員認為“公務(wù)員應(yīng)該比一般公民有更高的道德要求”，有33%的公務(wù)員認為“除了有職業(yè)道德要求，公務(wù)員應(yīng)該有更高的倫理素養(yǎng)和道德境界”，兩項合計達80.7%，僅有1.1%認為“從政有從政的游戲規(guī)則，談不上道德不道德”。[2](P90)在回答“您認為現(xiàn)在公務(wù)員實際遵循的行為規(guī)范是哪些”的問題時，選擇第一的規(guī)范是廉潔奉公，占65%。[2](P100)道德認知是道德行為實踐和道德信仰確立的必備基礎(chǔ)和必經(jīng)的初始階段，公務(wù)員有了對自身職業(yè)道德特點和意義的把握，這既是道德進步的表現(xiàn)，同時也為其職業(yè)道德品質(zhì)的養(yǎng)成提供了良好的基礎(chǔ)。

其次，公務(wù)員群體規(guī)則意識、法律意識增強。公務(wù)員是接受人民群眾和政府的委托管理公共資源和以此為人民群眾的公共利益服務(wù)，因此，遵守規(guī)則、依法行政、辦事公道、權(quán)力在陽光下運行，便是對公務(wù)員基本的職業(yè)道德要求。雖然這一要求由理論、理想轉(zhuǎn)化為實踐、現(xiàn)實需要一個過程，使其理想態(tài)與現(xiàn)實態(tài)還有一定的差距，但歷史地看，我國公務(wù)員隊伍中那些曾經(jīng)較為普遍存在的將自己凌駕于法律之上、奉行權(quán)力大于法力的現(xiàn)象現(xiàn)在已較為鮮見。關(guān)于公務(wù)員職業(yè)行為的具體規(guī)章、法規(guī)、法律日趨完善，監(jiān)督措施也越來越完備，監(jiān)督力量也越來越強大，違規(guī)違法的成本日益增大，規(guī)章、法規(guī)、法律在實踐上的兌現(xiàn)率大大提高，按章辦事、依法行事已成為大多數(shù)公務(wù)員自覺的職業(yè)習慣。總之，公務(wù)員隊伍已普遍地樹立起了對法規(guī)的敬畏與信仰。調(diào)查顯示，絕對多數(shù)公務(wù)員對公務(wù)員職業(yè)道德行為規(guī)范都較為熟知，僅有4%的公務(wù)員表示“不熟悉公務(wù)員的道德規(guī)范”。[1]在回答“您認為現(xiàn)在公務(wù)員實際遵循的行為規(guī)范是哪些”的問題時，選擇第一的規(guī)范是廉潔奉公，占65%，第二位是公正，占61.9%。[2](P100)

調(diào)查還顯示，公務(wù)員對個人利益與整體利益的關(guān)系的認知與處理方法總體上是以遵守法規(guī)為前提的。在回答“假如某個公務(wù)員在處理其個人和親友的一些事情，有可能涉及個人利益與國家整體利益的關(guān)系時，您覺得他會如何考慮”的問題時，有50%的人選擇“了解一下相關(guān)的法律法規(guī)，看看是否可以在不違法的情況下適當照顧一下個人的或親屬的利益”，選擇“一般都會以國家利益為重，不會因謀取個人利益而損害國家的整體利益”為36.4%，居第二位，二者合計達86.4%。僅有5.7%的人選擇“變通”。[2](P96)值得注意的是，這是非公務(wù)員隊伍對公務(wù)員的評價性猜測，如果是公務(wù)員對自己的隊伍進行自我評價，上述正面性的評價數(shù)據(jù)還會更高。由此可見，公務(wù)員隊伍中絕大多數(shù)人是能夠遵守規(guī)則與法律，并以此作為工作行為的基本準線，作為處理個人利益和整體利益關(guān)系的基本準則，不擇手段謀取私利的現(xiàn)象絕對沒有市場，更不是主流。隨著反腐力度空前加大，腐敗分子因未能守住道德底線等悔恨也起到了極大的警示教育作用。

再次，公務(wù)員群體服務(wù)意識、奉獻精神增強。有人曾對“全心全意為人民服務(wù)”和“毫不利己、專門利人”等這一公務(wù)員尤其是黨員干部的道德境界要求提出質(zhì)疑，認為，“要求他們‘毫不利己、專門利人’地無私奉獻，這不符合現(xiàn)代社會權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的觀念和機制，自然也就無法長期、普遍、真正地實行?！狈催^來，它又增添了人們對干部職業(yè)道德失望情緒。[3]筆者認為，這一觀點是對上述口號的誤解，是僅僅從字面上或句法上進行望文生義地主觀解釋，忽視了上述口號提出的歷史背景和具體要求。例如，1939年毛澤東在《紀念白求恩》一文中提出“毫不利己、專門利人”的口號，它的具體含義是“白求恩同志毫不利己專門利人的精神，表現(xiàn)在他對工作的極端的負責任，對同志對人民的極端的熱忱。”這就是說，上述口號并不是其字面上所呈現(xiàn)出來的所謂不能有任何個人利益要求及其滿足，它主要表達的是要增強服務(wù)意識，以及在處理個人利益與集體利益的悲劇性矛盾沖突時要自覺地克制和犧牲個人私利，服從大局，以公為重。這些要求主要是由公務(wù)員職業(yè)性質(zhì)所決定的，如果拋棄了這一道德理念，那么，輕則導(dǎo)致人格分裂，重則導(dǎo)致身敗名裂。同時，上述口號還具有其層次性，“全心全意為人民服務(wù)”和“毫不利己、專門利人”的最高層次是心甘情愿地自覺地為國家和人民奉獻一切，其層次依次是先公后私、公私兼顧、以法謀利等。在對公務(wù)員幸福觀的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，選擇“盡量為社會作貢獻”是所有選項中排第二位（平安一生排第一位）。[2](P97)這表明公務(wù)員希望將個人的幸福與對人民的貢獻結(jié)合起來，通過為人民服務(wù)實現(xiàn)自己的幸福。

公務(wù)員掌握著公共資源且在政治舞臺的最前沿，這就決定了公務(wù)員必須有高于普通民眾的道德素質(zhì)，尤其是我國公務(wù)員是接受人民的委托來管理國家和社會，為人民服務(wù)是其基本的價值訴求。調(diào)查表明，絕大多數(shù)公務(wù)員具有為人民服務(wù)的堅定信念。在被調(diào)查的公務(wù)員中，對“我有堅定的為人民服務(wù)的信念”表示“非常同意”和“同意”的分別占41.7%和55.0%。這充分表明為人民服務(wù)的信念已扎根于廣大公務(wù)員內(nèi)心世界。有87.5%的公務(wù)員對社會弱勢群體尤其是生活貧困階層充滿同情，這表明他們有著較高的社會責任感和對人民群眾的深厚感情。公務(wù)員最感到羞恥的事情，排在第一位的是“貪污腐敗”，不愛國和公仆意識淡化分別排在第二和第三。[2](P99)這反映了公務(wù)員從內(nèi)心對損害人民群眾利益和政府形象的腐敗現(xiàn)象的痛恨，而這與社會上關(guān)于公務(wù)員把腐敗視為常態(tài)、全心全意為自己升官發(fā)財服務(wù)的認知與評價相去甚遠。

公務(wù)員職業(yè)道德素質(zhì)總體上與其肩負的責任是相適應(yīng)的，用發(fā)展的眼光看，他們的法制觀念明顯增強，服務(wù)意識明顯增強，創(chuàng)新精神明顯增強。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展之所以能夠取得舉世矚目的偉大成就，成為世界上進步最快、人民生活改善最大的國家。中國正由世界的邊緣走向其中心，成為世界經(jīng)濟發(fā)展的第二大引擎。特別是近年來，我國經(jīng)濟總量從世界第六位躍升到第二位，社會生產(chǎn)力、經(jīng)濟實力、科技實力邁上一個大臺階，人民生活水平、居民收入水平、社會保障水平邁上一個大臺階，綜合國力、國際競爭力、國際影響力邁上一個大臺階，國家面貌發(fā)生了新的歷史性變化。今非昔比，沒有人愿意回到過去！這些歷史性偉大成就的取得，公務(wù)員隊伍起到了組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的作用；他們的職業(yè)道德起到了思想保障和精神動力的作用，他們較高的職業(yè)道德素養(yǎng)在公民道德建設(shè)中起到了表率和感召作用。如果公務(wù)員職業(yè)道德素質(zhì)如一些人所描黑的那樣，整體上呈現(xiàn)出退步甚至墮落的態(tài)勢，那么，上述我國經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大成就的取得便是不可能的，因為假如說正是在這個道德素質(zhì)低下的墮落的領(lǐng)導(dǎo)隊伍的帶領(lǐng)下取得如上的偉大成就，這不合邏輯，于情于理都說不通。

二、公務(wù)員職業(yè)道德存在的問題

2009年《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》中曾對黨內(nèi)存在的不適應(yīng)新形勢新任務(wù)新要求、不符合黨的性質(zhì)和宗旨的問題作了概括，應(yīng)當說這些問題同時也是公務(wù)員隊伍職業(yè)道德素質(zhì)存在的突出問題，“一些黨員、干部忽視理論學習、學用脫節(jié)，理想信念動搖，對馬克思主義信仰不堅定，對中國特色社會主義缺乏信心；一些黨組織貫徹民主集中制不力，有的對中央決策部署執(zhí)行不認真，有的對黨員民主權(quán)利保障落實不到位，一些黨員干部法治意識、紀律觀念淡漠；一些領(lǐng)導(dǎo)班子整體作用發(fā)揮不夠，推動科學發(fā)展、處理復(fù)雜問題能力不夠，一些地方和部門選人用人公信度不高，跑官要官、買官賣官等問題屢禁不止；一些基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用不強，有的軟弱渙散，……部分黨員意識淡化、先鋒模范作用不明顯；有些領(lǐng)導(dǎo)干部宗旨意識淡薄，脫離群眾、脫離實際，不講原則、不負責任，言行不一、弄虛作假，鋪張浪費、奢靡享樂，個人主義突出，形式主義、官僚主義嚴重；一些領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部中發(fā)生的腐敗案件影響惡劣，一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)。”[4]2013年最高人民檢察院工作報告顯示，五年來（指自2007年以來）共立案偵查各類職務(wù)犯罪案件165787件218639人，其中縣處級以上國家工作人員13173人（含廳局級950人、省部級以上30人）。事實表明，沒有一個腐敗落馬的人不存在著嚴重的道德問題。當前，我國公務(wù)員職業(yè)道德存在的主要問題有以下方面：

第一，一些公務(wù)員馬克思主義信仰不堅定，理想信念動搖。公務(wù)員是人民的服務(wù)員，必須以人民群眾根本利益的實現(xiàn)為人生價值追求的最高目標，而要始終做到這一點，就必須以科學的世界觀為指導(dǎo)進而確立健康的人生觀和價值觀。一些公務(wù)員服務(wù)精神弱化，對黨和政府缺乏信任，對中國特色社會主義事業(yè)缺乏信心，對人民群眾缺乏感情和奉獻精神，其根本原因是其世界觀、方法論和價值觀出現(xiàn)了問題。有些公務(wù)員之所以不能充分認知新中國建立以來所取得的偉大成就，對中國特色社會主義事業(yè)的未來前途信心不足，信仰迷茫，根子在于缺乏唯物史觀的武裝。一些人不信馬列信鬼神，一些高官迷信風水“大師”們。國家行政學院2007年發(fā)布過“我國縣處級公務(wù)員科學素養(yǎng)調(diào)查與分析研究”的一項調(diào)查，其中顯示：只有47.6%的縣處級公務(wù)員不相信迷信現(xiàn)象，沒有超過半數(shù)。[5]馬克思主義既是一個科學的世界觀理論體系，它能夠給人們提供正確分析社會問題和看待世界未來發(fā)展的基本方法；馬克思主義還是一個合理的價值體系，它能夠為實現(xiàn)人生價值提供合理的價值坐標與引導(dǎo)。公務(wù)員隊伍理應(yīng)是馬克思主義的堅定信仰者和踐行者，然而，公務(wù)員隊伍中一些人對馬克思主義既不真學真懂，更不真信真行，一方面扛著馬克思主義大旗，唱著為人民服務(wù)的高調(diào)，另一面卻大肆牟取個人之私，學馬列不過是官運通達的敲門磚，甚至成為戲愚弄群眾的道具。不過，當一些公務(wù)員一旦出事，他們又幾乎無一例外地都要反思自己平時太不重視馬克思主義理論學習，導(dǎo)致理想信念動搖，人生價值觀扭曲。

必須正視的是，中央高層對加強馬克思主義修養(yǎng)的高度重視與大眾社會對馬克思主義的忽視甚至輕視形成了鮮明的反差。公務(wù)員隊伍馬克思主義信仰弱化不僅要歸責于一些單位平時不重視馬克思主義理論學習，更要問責于我國的教育理念及其體制。隨著改革開放的深入，馬克思主義在我國教育界的實際地位呈現(xiàn)出逐漸弱化的態(tài)勢，社會對馬克思主義理論的輕視其實早在中學和大學教育時期已經(jīng)充分暴露。在工具理性惡性膨脹的今天，中小學一味地追求入學率，重知輕德，大學一味地以經(jīng)濟效益為追求目標，人文精神教育尤其是馬克思主義理論教育被邊緣化，馬克思主義理論工作者遭到歧視，其勞動成果得不到應(yīng)有的重視，為此，有學者驚呼，馬克思主義是中國共產(chǎn)黨的指導(dǎo)思想，而從事馬克思主義理論工作的人卻像地下工作者，這是一種極其反常的現(xiàn)象，也是一種令人憂慮的社會病態(tài)。

第二，一些公務(wù)員言與行不一，甚至出現(xiàn)雙重道德人格。我國公務(wù)員道德的基本規(guī)范要求是，忠于國家、服務(wù)人民、恪盡職守、清正廉潔。這一要求既體現(xiàn)了公務(wù)員這個特殊行業(yè)的道德應(yīng)當高于社會平均道德水平的特點，更體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的先進性和社會主義制度的優(yōu)越性。在我國，公務(wù)員職業(yè)是光榮而神圣的行業(yè)，宗旨是服務(wù)與奉獻。上述職業(yè)道德要求和特點對大多數(shù)公務(wù)員來說并不陌生，特別是具體化到具體行業(yè)的更細化的公務(wù)員職業(yè)道德要求，該行業(yè)的公務(wù)員們更是耳熟能詳。然而，由于一些人或許是因為職業(yè)動機和出發(fā)點有問題，即以謀取個人利益而非以奉獻人民為己任，未能真正認同并信仰公務(wù)員職業(yè)道德；或許是因為他們誤讀了公務(wù)員職業(yè)道德要求，誤以為這些要求不現(xiàn)實，實際通行的都是另外一套潛規(guī)則。因此，一些人不同程度地出現(xiàn)言行不一的面具現(xiàn)象：說得多，做得少；空洞口號喊得很響亮，實際思想內(nèi)容很貧乏；假話說得多，真話說得少；表態(tài)很高調(diào)，行動落實得很少；對別人要求很嚴厲，對自己要求很寬松；表面說的是一套背后行的是另外一套。上述言行不一的現(xiàn)象在領(lǐng)導(dǎo)報告的話語方式和文風上表現(xiàn)得尤其突出，不是“實、短、新”，而是“假、長、空”，一些領(lǐng)導(dǎo)說話或作報告，空話連篇、言之無物，裝腔作勢、借以嚇人，無的放矢、不看對象，語言無味、像個癟三。文風問題即如何說話問題，這既是學養(yǎng)問題，更是德性問題。說它是學養(yǎng)問題，是因為腹中無物，少有自己的真知灼見，更說不出新話、管用的話，只有照搬照抄，追求四平八穩(wěn)，回避說真話實話所帶來的所謂“風險”。說它是德性問題，是因為文風的好壞，與說話者的世界觀、人生觀、價值觀密切相關(guān)，反映著言者的思想道德、黨性修養(yǎng)狀況，“對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，文風是黨風的折射，根源是黨性問題，反映著領(lǐng)導(dǎo)干部的思想境界、黨性修養(yǎng)狀況，是領(lǐng)導(dǎo)干部能不能真正堅持實事求是原則的問題，也是對黨和人民事業(yè)是不是真正負責的問題，是對群眾的態(tài)度和情感問題。不論熱衷或是違心地講大話、假話、空話、套話，本身都是對實事求是的否定?？赵挕⒓僭?、大話、套話，歸結(jié)起來是沒用甚至是有害的話。明明知道如此，仍然照講無誤，是對黨和人民事業(yè)不負責的行為，是沒能把人民群眾裝在心里的表現(xiàn)?！盵6]總之，公務(wù)員言行不一既是工作不負責任的表現(xiàn)，更是對人民缺乏感情的顯現(xiàn)。

第三，一些公務(wù)員作風不實，脫離群眾，服務(wù)意識淡化，形式主義、官僚主義甚至弄虛作假較為嚴重。鄧小平曾警告說：“如果哪個黨組織嚴重脫離群眾而不能堅決改正，那就喪失了力量的源泉，就一定要失敗，就會被人民拋棄?！盵7]公務(wù)員的根本宗旨是要為社會和公民提供最優(yōu)服務(wù)，廉潔奉公、勤政為民是取信于民、謀利于民、造福于民的客觀要求。密切聯(lián)系群眾是我們黨最大的政治優(yōu)勢，脫離群眾是我們黨執(zhí)政后面臨的最大危險。雖然總體上看，公務(wù)員群體特別是領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾、關(guān)心群眾的狀況是好的，可是，在長期執(zhí)政的情況下，一些公務(wù)員對人民群眾為建立新中國所經(jīng)歷的苦難和犧牲越來越缺乏感同身受，對他們?yōu)榘l(fā)展中國特色社會主義所作出的巨大貢獻越來越缺乏理性認知，有少數(shù)公務(wù)員在不自覺中遠離了群眾，滋生了不關(guān)心群眾疾苦的傾向。服務(wù)意識淡化，與群眾關(guān)系疏遠，如，有記者暗訪表明，普通人想見街道這一最基層的一把手都非常難——就別提要見到更高級別的領(lǐng)導(dǎo)該有多難了！首先要過幾道鐵將軍的關(guān)，其次還要過門衛(wèi)和秘書的關(guān)，一位記者探訪10個街道被攔在門外7次。[8]

有的公務(wù)員總是說得很好、做得很少，或者習慣于甚至于熱衷于做虛功，搞花架子，所謂的為民“政績”主要是在辦公室里“做”出來的，而不是在實踐中干出來的，弄虛作假已經(jīng)成為公開的秘密。特別是GDP決定論和由此造成的GDP的虛增現(xiàn)象嚴重降低了政府的誠信度和公信力，習近平在2013年6月28日至29日在全國組織工作會議上反思說，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長來論英雄了。有的人做表面文章多，而做實際事務(wù)少。有的人對群眾既沒有愛心又沒耐心，對困難群眾的疾苦不聞不問，一心忙于個人政績工程——實質(zhì)上也是個人升遷發(fā)跡工程。有的人既不學無術(shù)，又缺乏民主精神，獨斷專行，胡亂作為，勞民傷財。有的人官僚主義、形式主義嚴重，當官做老爺，高高在上，貪圖享樂，揮霍民脂民膏。2013年中央鮮明地提出，要落實群眾路線就必須要堅決革除“四風”（形式主義、享樂主義、官僚主義和奢靡之風），這一要求具有強烈的現(xiàn)實針對性和必要性。形式主義表現(xiàn)在，學習上“虛”，不求實效；調(diào)查時“淺”，不察實情；工作中“假”，不干實事。形式主義危害黨和人民的利益，損害黨群干群關(guān)系。[9]官僚主義是一種以權(quán)力本身作為權(quán)力運行的出發(fā)點和落腳點，從而背離黨性、脫離群眾、遠離實際的思想意識和工作作風。當前官僚主義表現(xiàn)為三種形態(tài)：一是權(quán)力崇拜型，二是權(quán)力濫用型，三是權(quán)力尋租型。[10]官僚主義既帶來了價值觀的扭曲，又導(dǎo)致了群眾利益的損害，最終傷害了干群黨群關(guān)系，損害了公務(wù)員隊伍的形象。享樂主義和奢靡之風同時是公務(wù)員道德生活中存在的最嚴重的問題之一，不僅與黨的艱苦奮斗精神直接相背離，而且敗壞了社會風氣，尤其是它直接表現(xiàn)出對人民群眾勞動成果的不珍惜與盤剝，使其成為特權(quán)利益群體，導(dǎo)致了公務(wù)員與廣大人民群眾矛盾的加深。

第四，公務(wù)員提拔升遷過程中任人唯親現(xiàn)象較為突出，民主選舉形式化，缺乏競爭的公平性，公務(wù)員職業(yè)道德的權(quán)威性弱化。應(yīng)當客觀地看到，自上世紀90年代我國實現(xiàn)公務(wù)員制度以來，公務(wù)員的選拔與任用制度越來越健全、越來越合理，在努力落實“德才兼?zhèn)?，以德為先”的用人標準上總體上是客觀公正的，但現(xiàn)實中仍然較多地存在著種種不合理不公平現(xiàn)象，如，任人唯親、任人唯近的現(xiàn)象較為普遍；買官賣官現(xiàn)象并未根除。上述兩種現(xiàn)象現(xiàn)在往往是以更加隱蔽的和更間接的方式存在著。選拔任用的民主集中制度在有的地方和部門蛻變?yōu)槊裰骷瘷?quán)制，民主成了形式，集中成為內(nèi)容，對有背景的考察對象輕民主重集中。這種現(xiàn)象縱然不是普遍現(xiàn)象，可是，當人們看到那些平步青云的人有“背景”時，人們對公務(wù)員選拔任用制度的實踐操作的公正性便產(chǎn)生了懷疑。調(diào)研表明，“您覺得哪些因素曾經(jīng)或正在影響您的發(fā)展？”43.2%的人選擇了“家庭沒有背景”，排在第一位，30.7%的人選擇了“個人在社會上缺少關(guān)系”，排在第二位，排在第三位的是上級不重視，為29.5%，排在最后一位的才是“自身素質(zhì)、能力等方面的原因”，占28.4%。[2](P93)公務(wù)員個人能否得到發(fā)展的前3位因素都與“背景”有關(guān)。曾有基層公務(wù)員坦言，如果按照正常晉升渠道，排除了“背景”因素和少數(shù)通過考試路徑快速晉升的個案，一位普通辦事員晉升到處級干部大約需要20年時間。這樣算來，人們自然有理由質(zhì)疑那些快速晉升的公務(wù)員中有多少與“背景”無關(guān)了。大量事實也充分說明，我國當前公務(wù)員升遷的標準和路徑還存在著嚴重缺陷，事實上的上級任命制所帶來的關(guān)系升遷現(xiàn)象，嚴重地損害了公正公平原則，挫傷了公務(wù)員的工作積極性。

三、公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的二維基本路徑

如何加強公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)？由于不同時期所存在的突出問題不同，因而，會有不同的側(cè)重點，當前，我國公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)應(yīng)當側(cè)重于以下兩個基本方面。

1．內(nèi)在自律路徑：確立對德福統(tǒng)一律和公務(wù)員職業(yè)道德的信仰

要確立對公務(wù)員職業(yè)道德的堅定信仰，首先要解決一個理論前提問題，這就是道德對人有何意義？如果道德與人的幸福追求是反向的，那么，追求道德便是違反人性的，違反人性的道德是無法升華為信仰的。如果視道德為無用之物，加強公務(wù)員職業(yè)道德修養(yǎng)便成為無本之木。長期以來，道德的功能總是被人所誤讀，總以為道德行為的特點就是利他性的，忽視道德對道德主體自身的意義和價值的認知，尤其是社會缺乏有效的機制保障有德者有福這一善惡因果律的實現(xiàn)。人們之所以追求道德，因為一方面，道德是人們幸福的重要條件或手段，按照道德行事能夠使人們的利益需要得到應(yīng)有的滿足，而實施不道德的行為必然會遭到懲處，導(dǎo)致其利益受到損害，這就是道德動機的功利性一面；另一方面，道德還是人們幸福生活的重要內(nèi)容。道德原本是人幸福生活的手段和工具，它之所以能夠升華為人們幸福生活的重要內(nèi)容，主要是因為人的需要是豐富的和發(fā)展著的，人不僅有肉體的物質(zhì)性的需要，還必然會在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生精神性的需要。在一定意義上，人更重要的存在形式是精神性的存在，人的道德化既是人社會化的重要標志，也是人的存在之所以能夠具有崇高價值的標志。德性是人的重要精神規(guī)定性，這就是我國傳統(tǒng)文化中的“以德立人極”的根據(jù)，同時這也是道德動機超功利性的一面?？傊?，道德是人們能夠幸福生活的重要智慧；它是一種“舍得”：只有適度地放棄自我利益才能最大限度地實現(xiàn)自我利益。“君子坦蕩蕩，小人長戚戚?！保鬃诱Z）它揭示了善與福、惡與禍之間的必然聯(lián)系。善良因果律是人類普遍的信仰，善良是對善良者的最高獎勵，邪惡是對邪惡者的最嚴厲懲罰。當然，雖然從理論上講道德對人具有重要的價值，但要使善行可持續(xù)、使人將道德行為變成習慣和追求，還需要社會健全道德回報的動力機制和個體養(yǎng)成積極的道德回應(yīng)習慣。

公務(wù)員要樹立對自己的職業(yè)道德的信仰，首先需要克服外因論的思維方式。公務(wù)員隊伍習慣于把職業(yè)道德缺失的主因歸結(jié)為市場經(jīng)濟的負面影響，從表面上看似乎有道理，因為人是環(huán)境的產(chǎn)物，社會存在決定人的思想意識。然而，馬克思主義的上述基本原理只是一般性的和宏觀的抽象原則，在運用時極容易被套用甚至是誤用。我們承認市場經(jīng)濟的負面影響是其中的一個重要原因，但假如把它歸結(jié)為首因、主因，則在理論和實踐上都存在矛盾。公務(wù)員職業(yè)道德存在問題的原因是要分類的，既要分清主要原因和次要原因，還要分清直接原因和間接原因，同時還應(yīng)當區(qū)別內(nèi)因和外因。市場經(jīng)濟的負面影響是最宏觀的背景，它對所有個體和群體都會產(chǎn)生一定的影響，如果把直接原因和主要原因定位于市場經(jīng)濟的負面影響，那么，市場經(jīng)濟的負面影響豈不是所有問題的共因乃至主因了嗎？而市場經(jīng)濟又是我們社會發(fā)展所無法跨越的階段，進而是必然的選擇，這樣一來，行政道德缺失或腐敗豈不要成為不可克服的嗎？不僅如此，它還會推論出當今所有人都必然道德敗壞的謬論來。

公務(wù)員唯有具備超過普通群眾的道德境界才能安身立命。本來做人就得有境界，否則人就會變得狹隘自私，人生就會因此而陷入困境與不幸。作為公務(wù)員為何需要比一般人有更高的道德境界？其一，公務(wù)員之所以必需具備更高尚的道德境界，這是由公務(wù)員職業(yè)特殊性和公務(wù)員職業(yè)道德的特點所決定的。公務(wù)員行業(yè)是經(jīng)由大眾同意依法委托或授權(quán)其掌握公共資源、行使公共權(quán)力來為大眾提供安全、秩序和公正的制度安排等服務(wù)的公共服務(wù)行業(yè)。這個職業(yè)是不能按照市場規(guī)則即行為成本理論來行事的特殊職業(yè)。公務(wù)員必須具有公共意識和公共精神，把公民利益的最大化作為個人價值實現(xiàn)的最好方式。公務(wù)員一旦認同了自己姓“公”的身份，就意味著接受了為“公”的職業(yè)角色責任和超越自我利益的價值信仰。公務(wù)員職業(yè)的特點和由此決定的公務(wù)員職業(yè)道德的高標準給我們的啟示是，平凡的人卻被要求去做極不平凡的事，這就要求他必須要有超越平凡的不平凡的境界，進而也就能成就其不平凡的人生。如果說超越自我利益以公利的實現(xiàn)為價值追求目標是公務(wù)員職業(yè)的根本特點的話，那么，公務(wù)員職業(yè)道德的最鮮明、也是最重要的特點就是，這種超越自我利益進而以公眾利益的實現(xiàn)為追求目標的道德要求同時又是強制性的。也就是說，如果做不到這一點，其后果不是像一般行業(yè)違背職業(yè)道德那樣，主要承受社會輿論譴責的后果，而是要承擔嚴重的法律后果。進言之，如果是從事其它職業(yè)，即使沒有上述高尚的境界也許并不必然地影響到從業(yè)者的前途命運，可是在公務(wù)員職業(yè)中，一旦缺乏這一高境界，就無以經(jīng)受住利益的誘惑，最終必然會落得身敗名裂的悲慘下場。

其二，公務(wù)員之所以必需具備高尚的道德境界，是因為這一境界是保護自己不致身敗名裂的精神保障和實現(xiàn)人生幸福的價值引航。公務(wù)員掌握著大量的公共資源和公共權(quán)力，這些資源和權(quán)力不僅對運用這些權(quán)力的公務(wù)員本人是巨大的誘惑，而且一些人還會想方設(shè)法誘使公務(wù)員運用這些權(quán)力和資源為其謀取私利。這些違規(guī)事情的發(fā)生往往是在公共監(jiān)督不及的地方隱匿地進行的，尤其是它們總是以“打擦邊球”和以人情往來的“潛規(guī)則”的方式進行的。如果缺乏了高尚的道德境界，就可能將私人感情與公共原則相混淆，對“打擦邊球”和“潛規(guī)則”取曖昧的態(tài)度，放任自流，最終產(chǎn)生“溫水煮蛙”效應(yīng)?？陀^地說，極少有人自覺自愿或故意腐敗，通常總是由量變開始。倘若沒有高尚的境界就容易失去對量變性腐敗的警惕與預(yù)防。高尚的道德境界猶如一面鏡子，它能夠使我們自覺地照鏡子與正衣冠，即自省與自律，不“打擦邊球”，拒絕“潛規(guī)則”，進而起到防微杜漸的作用。

公務(wù)員如果缺乏高尚的道德境界，就不會自覺自愿地為人民服務(wù)，即使在外力強迫下勉強作出犧牲，也不會有成就感，并從中獲得幸福；相反，他愈是付出和犧牲便愈是覺得自己吃虧和痛苦。自古有所謂為官發(fā)財，應(yīng)當兩道。既然擔任了公職，為公眾服務(wù)，就要斷掉發(fā)財?shù)哪钕?。發(fā)財致富是普通人應(yīng)當追求的，但它卻不是公務(wù)員的人生目標，如果有人以“當官不發(fā)財，請我都不來”的信條進入公務(wù)員隊伍，那顯然是“入錯了行”，最后受累的是黨，受苦的是人民，受罪的是公務(wù)員自己?！罢紊仙頂∶眩?jīng)濟上傾家蕩產(chǎn)”的嚴重后果是誰都無法承受的人生災(zāi)難，流芳千古的理想一旦變成了遺臭萬年的殘酷現(xiàn)實，這是誰都不愿意接受的可怕結(jié)局。我國公務(wù)員深受傳統(tǒng)的官本位文化影響，有的人職業(yè)理念或多或少地包含著以下目的：公務(wù)員有較好的待遇，還有打擦邊球的灰色收入，當了公務(wù)員，既可以發(fā)財，又有極高的社會地位和政治地位，沒有什么比當官更能夠光宗耀祖的了?？墒?，時代不同了，在現(xiàn)代社會，公務(wù)員就是必須要有自我奉獻精神的服務(wù)者，為官者為的是流芳千古，但任何時代為官者都名利不能雙收，得了名就得犧牲物質(zhì)利益。

2．外在他律路徑：推動公務(wù)員職業(yè)道德法制化建設(shè)

公務(wù)員職業(yè)道德是當代文明國家公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的重要經(jīng)驗。公務(wù)員職業(yè)道德之所以必須借助于法制力量走法制化道路，主要是因為公務(wù)員掌握著巨大的社會公共權(quán)力。不受約束的權(quán)力是腐敗之源。腐敗不僅是社會的毒瘤，也是埋藏在公務(wù)員身邊的炸彈，最終給社會和公務(wù)員自身都帶來災(zāi)難性的后果。法制化的道德為公務(wù)員的行為設(shè)置了一條高壓線，能夠起到警戒和保護作用，使其不敢腐和不能腐。公務(wù)員職業(yè)道德法制化并不否定公務(wù)員職業(yè)道德活動的能動性，公務(wù)員職業(yè)道德的法制化能夠借助于外部強制力量推動其職業(yè)道德由他律向自律升華，這也是主體道德發(fā)展的基本規(guī)律。

賦予公務(wù)員職業(yè)道德以法的強制力量主要不是為了消極懲處，而是為了更好地保護公共利益不受侵犯和保護公務(wù)員安身立命。人是環(huán)境的產(chǎn)物，制度塑造人性，制度好可以使壞人變好，制度壞可以使好人變壞。有些公務(wù)員之所以放松對自己的要求，不作為、亂作為甚至是為所欲為，爆出驚天的腐敗大案，就是因為其權(quán)力不受制度制約，對違反職業(yè)道德的行為（這往往是腐敗之起始）未能運用剛性的法制力量予以懲處，使其不道德行為的收益遠大于其成本。有些公務(wù)員對本職工作缺乏熱情，對人民群眾缺乏感情，也是因為職業(yè)道德素養(yǎng)的高低與個人政治前途未能形成直接的利害因果鏈。假如公務(wù)員的個人政治前途主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，那么，必然會使有些公務(wù)員只在乎領(lǐng)導(dǎo)“在意不在意”，不在乎群眾“滿意不滿意”。

公務(wù)員道德法制化是一個系統(tǒng)工程，它應(yīng)當包括公務(wù)員道德法律化、不同部門公務(wù)員道德行為規(guī)則的制度化和外部條件保障的優(yōu)化等方面。

公務(wù)員職業(yè)道德法律化的主要內(nèi)容包括：第一，對公務(wù)員職業(yè)道德進行立法。要將公務(wù)員職業(yè)道德根據(jù)不同工作要求分解為更加詳細而可操作性的規(guī)范，并將其制度化，這既需要一個復(fù)雜的過程，也會遇到認同與接受的困難。如，2010年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》即“52個不準”和2013年的“八項規(guī)定”，它們不僅是對公務(wù)員一般化的道德要求，更是法制化的道德要求。有些公務(wù)員對此認識還不到位，觸碰這一紅線的仍大有人在，2014年最高人民檢察院工作報告顯示，2014年全國共查處違反中央八項規(guī)定精神逾10萬人被處理，大約平均每2天就有一名廳級以上官員因此落馬。黨的十八屆四中全會上一再強調(diào)，黨規(guī)黨紀嚴于國家法律。官德之嚴不是權(quán)宜之計，而是新常態(tài)，公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)法制化意味著它不會再像過去那樣搞運動化，過去那種所謂曲終人散，公務(wù)員職業(yè)道德問題又“濤聲依舊”了的情況不可能再現(xiàn)。第二，建立健全對違反公務(wù)員職業(yè)道德行為的懲處機構(gòu)。這包括懲處和監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)立、功能和權(quán)限的規(guī)范與完善等。懲處可分為司法機關(guān)的懲處、行政機關(guān)的懲處以及立法機關(guān)的懲處。在立法機關(guān)或中央行政機關(guān)的統(tǒng)領(lǐng)下，設(shè)置倫理監(jiān)督或調(diào)查委員會，獨立開展倫理監(jiān)督與調(diào)查工作。

公務(wù)員道德法制化還包括不同系統(tǒng)和具體部門要將本系統(tǒng)內(nèi)的公務(wù)員道德制度化，以及建立和完善公務(wù)員職業(yè)道德獎懲機制。這是將公務(wù)員一般性的共性的職業(yè)道德要求再根據(jù)本系統(tǒng)和本部門的工作特點細化后再納入到日常工作中去，并將其規(guī)章制度化。制度化的核心內(nèi)容是把職業(yè)道德素養(yǎng)作為公務(wù)員選拔重用的重要標準和考核獎勵的重要依據(jù)，這將不再是軟約束的政治號召，而是要賦予其法律的權(quán)威性并使其制度化和常態(tài)化。在具體部門將公務(wù)員道德獎懲制度化的實際操作過程中，會出現(xiàn)重懲處、輕獎勵的偏向，這可能是由于相對于獎勵而言，違反公務(wù)員道德的現(xiàn)象相對較少，違反了什么具體規(guī)定也是明顯的，因而，懲處容易實施。相反，獎勵相對更難以操作，這是由于獎勵不僅是物質(zhì)上的獎賞和精神上的表彰，還要落實到公務(wù)員重用和提拔上來。在公務(wù)員任用的民主化程度還遠不盡如人意的今天，領(lǐng)導(dǎo)人的意志還起著非常重要的作用，這就使得在關(guān)系到公務(wù)員政治前途命運的關(guān)口，道德的因素難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能。這是目前制約公務(wù)員道德內(nèi)化的重要因素，因此，公務(wù)員道德要發(fā)揮其應(yīng)有的功能，還需要強力推動基層政治民主化進程。

另外，公務(wù)員道德法制化還需要一定的外部保障條件的優(yōu)化，如，在基層要真正落實公務(wù)員選拔任用的民主集中制度，把公務(wù)員的道德素質(zhì)和群眾基礎(chǔ)兩個要素作為核心的考量指標，最大限度地減少上級領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，同時以強化問責制來杜絕任人唯親現(xiàn)象。還如，要為公務(wù)員提供基本的物質(zhì)生活保障。公務(wù)員應(yīng)當以奉獻為價值訴求，但奉獻的前提是他要能夠有尊嚴地活著，否則，他們心態(tài)易失衡。這不僅要影響到其工作積極性的發(fā)揮，甚至還會使其走向腐敗。

總之，以公務(wù)員職業(yè)道德教育常態(tài)化和公務(wù)員道德法制化來實現(xiàn)公務(wù)員道德信仰化是公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的兩個重要維度。通過對道德與人生幸福之間規(guī)律的揭示與體認，尤其是鮮明倡導(dǎo)“德才兼?zhèn)?、以德為先”的用人標準，能進一步提高公務(wù)員加強道德修養(yǎng)的自愿性；通過公務(wù)員道德法制化系統(tǒng)工程的建立與完善，能夠進一步增強公務(wù)員加強道德修養(yǎng)的自覺性。

[1]謝凌玲等．我國公務(wù)員道德建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查[J]．中國行政管理，2008，（1）．

[2]樊浩等．中國倫理道德報告[M]．北京：中國社會科學出版社，2010．

[3]趙永賢等主編．公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)讀本[M]．南京：南京大學出版社，2011：48．

[4]本書編寫組．《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本[M]．北京：人民出版社，2009：4～5．

[5]http://www.ce.cn/xwzx/dang/psh/200706/08/t20070608_ 11651545.shtml．

[6]中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心．改進文風改什么[N]．光明日報，2013-4-2（16）．

[7]鄧小平文選（第2卷）[M]．北京：人民出版社，1983：368．

[8]想見一把手難不難？晨報探訪10個街道被擋門外7次[N]．南京晨報，2013-7-30（A03）．

[9]徐晨光．旗幟鮮明地反對形式主義[N]．光明日報，2013-7-2（11）．

[10]吳康明．清除官僚主義之弊[N]．光明日報，2013-7-2（11）．

責任編輯：梁一群

B822.9

A

1008-4479（2015）04-0066-09

2015-04-22

國家社會科學重大基金課題“推進公民道德建設(shè)工程研究”（12&ZD036）階段性成果。

黃明理（1961-），男，江蘇盱眙人，河海大學馬克思主義學院教授，博士生導(dǎo)師，江蘇省公民道德發(fā)展與人的現(xiàn)代化基地首席專家。主要研究方向為馬克思主義基本原理和倫理學。