潘高峰，白巖巖

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510420)

論構(gòu)建公眾參與立法工作的體制機(jī)制

潘高峰，白巖巖

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510420)

公眾參與立法工作是立法民主的體現(xiàn)，也是立法發(fā)展和公民立法參與權(quán)實現(xiàn)的必然要求。公眾參與立法需要穩(wěn)定的工作體制機(jī)制來保障。當(dāng)前立法工作中，應(yīng)著力建構(gòu)公眾代表的遴選機(jī)制、立法信息來源機(jī)制、公眾參與立法的程序機(jī)制、立法的公意表決機(jī)制等。

立法公眾參與；民主立法；體制機(jī)制

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出，“完善公眾參與政府立法機(jī)制”，“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式”，“健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制”，“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制”?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)了公眾參與立法的重要性，同時也為構(gòu)建公眾參與立法工作的體制機(jī)制指明了方向。在全面推進(jìn)依法治國，發(fā)揮立法在社會發(fā)展中的引領(lǐng)和推動作用的今天，如何拓寬公眾參與立法的途徑和方式，如何加強(qiáng)相關(guān)體制機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)是當(dāng)前立法工作中值得重視和關(guān)注的問題。

一、構(gòu)建公眾參與立法工作的體制機(jī)制是實現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的根本要求

提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)良法善治，根本途徑就在于科學(xué)立法、民主立法。科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。立法需要公眾的參與，公眾在立法過程中參與越廣泛、討論越充分，越有利于形成共識。[1]公眾參與立法工作是科學(xué)立法、民主立法的重要體現(xiàn)，也是立法發(fā)展和公民立法參與權(quán)實現(xiàn)的必然要求?！懊裰髡蔚囊粭l基本規(guī)律就是只有人民可以制定法律”[2]12?？梢哉f，在強(qiáng)調(diào)國家的一切權(quán)力來自于全民的現(xiàn)代社會，公眾的立法參與，是人類文明進(jìn)步的重要體現(xiàn)，也是立法權(quán)權(quán)力來源的本質(zhì)要求，同時也是民眾監(jiān)督公權(quán)力行使的重要方式。

(一)公眾參與立法活動是新時期做好立法工作的必然要求

1.應(yīng)對立法工作新挑戰(zhàn)需要廣泛的立法公眾參與

我國當(dāng)前立法工作中面臨著諸多挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)迫使立法工作要不斷轉(zhuǎn)變工作方式、變革工作方法、創(chuàng)新體制機(jī)制。這些挑戰(zhàn)和相關(guān)問題，需要立法者能夠及時全面地了解社會發(fā)展動向，把握現(xiàn)實情況，盡可能地把民眾的意見和心聲反映到法律條文中去。然而由于某些條件的限制和立法者的自身障礙，立法實際情況如何，立法者通過自身力量往往難以把握。因此，立法的滯后性、不適應(yīng)性也就在所難免。強(qiáng)調(diào)和發(fā)動全民參與立法工作，可以為立法機(jī)關(guān)及時了解社會現(xiàn)狀創(chuàng)造各種有利條件，為立法及時應(yīng)對各種挑戰(zhàn)和問題奠定基礎(chǔ),同時，“通過公眾參與能夠構(gòu)建起國家與公民之間的對話機(jī)制，促進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)與人民群眾之間的和諧互動”[3]。

2.立法的本質(zhì)屬性要求有立法的公眾參與

從本質(zhì)上講，立法的全民參與才是立法獲得合法性的根本保障?！肮駞⑴c立法的邏輯體現(xiàn)了人民主權(quán)的根本要求”[4]。只有在全民直接立法不能實現(xiàn)時才存在代議機(jī)關(guān)代表民眾立法的情形。因此，在可能的情形下，讓全體人民都有機(jī)會參與立法活動，既是立法權(quán)權(quán)力來源的本質(zhì)要求，也是行使好立法權(quán)的應(yīng)有之意。強(qiáng)化立法的公眾參與，不僅能夠提高立法的科學(xué)性、民主性和立法質(zhì)量，而且能夠進(jìn)一步增強(qiáng)立法的合法性、可操作性和可遵循性，有利于法律的貫徹實施。

3.社會主體交流方式的轉(zhuǎn)變推動立法方式的根本性變革

隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)、通訊手段的不斷發(fā)展和運用，人們的交往方式也發(fā)生了巨大的變化，交往已不局限于面對面的交流溝通?，F(xiàn)代化的通訊技術(shù)和通訊工具運用已使人們的交往無處不在。這種通訊方式的變革也為人們參與立法、立法機(jī)關(guān)開門立法提供了各種可能性。立法已不拘囿于廟堂之上，它已經(jīng)而且可以以一種更貼近民眾、更貼近實際生活的形式存在。社會主體交流方式的轉(zhuǎn)變迫使立法工作也要主動地適應(yīng)社會現(xiàn)實的變化，改變過去限于廟堂之上的傳統(tǒng)立法方式，使立法工作能夠主動走出廟堂，深入到民間和社會生活中去，變少數(shù)人參與立法的模式為全民參與立法模式。

4.社會主體政治參與意識高漲需要提供立法參與的平臺

電話、網(wǎng)絡(luò)等新型溝通媒介及汽車、高鐵等現(xiàn)代交通工具普遍使用為社會大眾參加政治生活提供了諸多的便利。在經(jīng)濟(jì)生活條件逐步改善的同時，公民的政治意識和文化素質(zhì)也有大幅度提升，普通民眾參與政治的積極性和熱情也有了較大的內(nèi)生動力，大家的權(quán)力意識和政治參與意識比以往也有著質(zhì)的變化，關(guān)注權(quán)益的立法保障，成為人們生活中的重要內(nèi)容。參與立法活動，提出立法意見建議成為越來越多人的自覺行動。而社會公眾如何能夠積極有效地參與立法活動，需要相關(guān)機(jī)關(guān)提供更多的參與平臺。

(二)公眾參與立法需要穩(wěn)定的工作體制機(jī)制來保障

一部法律的制定如何使更多民眾參與其中發(fā)表意見、建議，如何使該法律文件能夠更好地反映民意，更具有現(xiàn)實適應(yīng)性，就必須設(shè)定相關(guān)體制機(jī)制對公眾參與立法的積極性、主動性和創(chuàng)造性進(jìn)行保護(hù)，使公眾能夠而且可以有機(jī)會、有條件、有途徑去參與立法實踐活動。“必須拓寬公眾參與立法程序的渠道，要使參與更加便利”[5]。

建立穩(wěn)定的公眾參與立法工作的體制機(jī)制，就是要確保公眾在立法的規(guī)劃、起草、論證、評估等環(huán)節(jié)能夠參與立法工作中去，通過采取措施保障公眾參與立法的積極性、主動性，使公眾可以而且能夠有條件、有途徑、有熱情參與到立法工作中去。

公眾參與立法工作在體制上要與全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治中國的總體要求相適應(yīng)，要與開展科學(xué)立法、民主立法的時代精神相適應(yīng)，變革舊有模式、制度的束縛，主動適應(yīng)社會變革，建立與當(dāng)前社會發(fā)展相適應(yīng)的立法工作模式和工作方式方法，使群眾參與立法工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性得到較好發(fā)揮，推動和保障立法機(jī)關(guān)能夠制定出更多更好適應(yīng)國家和社會發(fā)展需要的規(guī)范性文件。

公眾參與立法工作在機(jī)制上要根據(jù)立法的實際狀況和立法的特征圍繞著社會大眾在科學(xué)立法、民主立法中作用的發(fā)揮，立法參與的方式、程序，參與積極性的保護(hù)等方面進(jìn)行建構(gòu)，從有利于提升立法的科學(xué)性、民主性來設(shè)置，形成與立法工作體制相配套、相協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。

二、公眾參與立法工作的路徑

公眾參與立法工作的路徑是指公眾參與立法工作的主要途徑。它是公眾能夠參與到立法活動中的重要方式和必經(jīng)之路，也是構(gòu)建公眾參與立法工作體制機(jī)制時必須重點考慮的重要因素。公眾參與立法工作體制機(jī)制應(yīng)圍繞著公眾參與立法的路徑進(jìn)行構(gòu)建，使體制機(jī)制能夠有效地保障公眾參與立法活動。公眾參與立法的主要路徑有：

1.以個人或聯(lián)名的方式向立法機(jī)關(guān)提出立法意見、建議

普通民眾可以個人名義或者聯(lián)名的方式就某些事項是否應(yīng)當(dāng)立法、如何立法向立法機(jī)關(guān)提出立法意見和建議。普通民眾的立法意見或建議是他自己對社會生活狀態(tài)的切身實感，也是其對有關(guān)立法問題看法的真實意思表達(dá)。普通民眾的立法意見或建議所反映問題往往是立法機(jī)關(guān)重視不夠或難以發(fā)現(xiàn)的問題，通過民眾提出立法意見或建議，可以使立法機(jī)關(guān)快速了解和掌握相關(guān)立法需求信息，推進(jìn)相關(guān)問題在立法上盡快解決。

2.參加立法座談會、聽證會和論證會

立法座談會、聽證會、論證會是立法機(jī)關(guān)了解民意、征求社會各界意見的重要方式。通過立法座談會、聽證會、論證會能夠讓社會大眾更清晰地了解和認(rèn)識立法的目的、意義及文本內(nèi)容，通過會議中各方相互交流能夠使民眾理解立法者的真實立法意圖、掌握立法動向、體會立法不易，同時，通過面對面的交流也能使普通大眾在立法者面前直接發(fā)表其對立法的認(rèn)識和看法。這樣，通過民眾參加立法座談會、聽證會、論證會，既有利于立法機(jī)關(guān)全面地聽取民眾的立法意見、建議，提高立法質(zhì)量，也能增強(qiáng)民眾對法律的認(rèn)同感、親近感，提高立法的民意基礎(chǔ)。

3.通過立法草案面向社會征求意見發(fā)表看法

安排更多的立法草案面向社會征求意見，是時代對民主立法的根本要求。立法草案面向社會公開征求意見，不僅使立法者能夠全面地了解民意，也使他們能夠及時地了解立法草案的優(yōu)缺點，明確下一步草案修改的方向。同時，通過立法草案面向社會征求意見，也可以讓社會大眾能夠充分發(fā)表意見建議，以致相互進(jìn)行爭論、辯論，從而形成共鳴、達(dá)成共識，使所立之法最終能夠符合最大多數(shù)人的愿望和利益。

4.參加立法工作會議

邀請社會各界人士到立法機(jī)關(guān)參加立法工作會議，是民眾參與立法工作的一個重要方式。民眾親自參加立法工作會議，能夠使他們切身感受到立法并不是高不可攀的事情，它其實就在自己身邊，是與每個人息息相關(guān)的。在具體的立法調(diào)研、起草、審議等活動中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能地邀請社會各界群眾參加立法工作會議。同時，為保證民眾參加相關(guān)活動取得如期效果，立法機(jī)關(guān)可以對民眾參加立法工作會議的辦法、職責(zé)、任務(wù)、獎懲措施等方面提出明確具體的要求，確保民眾依法依規(guī)行事。在此需要指出的是，民眾參加立法工作會議，按照我們以往的做法，往往只允許他們列席會議，沒有表決權(quán)，形成不了他們在立法實質(zhì)環(huán)節(jié)上的意見表達(dá)。但從國家權(quán)力來源來講，主權(quán)在民原則意味著普通民眾也應(yīng)該有權(quán)參與立法的表決，因此，必要時立法機(jī)關(guān)也可以考慮讓一些普通民眾代表參與審議法律案并表決。

5.參與立法宣講活動

立法宣講是根據(jù)法律的制定和實施情況由立法機(jī)關(guān)或者其他機(jī)構(gòu)對法律的條文和立法精神面向特定對象進(jìn)行宣傳講解的活動。通過宣講不僅使宣講對象能夠?qū)W習(xí)和掌握相關(guān)法律知識，了解法律運行狀況，而且也能使民眾對法律條文和立法精神有更清晰地認(rèn)識和掌握，增進(jìn)他們對法律的親近感和認(rèn)同感。宣講時，如果宣講者能夠用喜聞樂見的形式和群眾聽得懂的語言講透立法的精神實質(zhì)、立法的特色和亮點，那么相關(guān)法律文件也就能夠更好地深入人心，接近地氣。通常情況下，宣講者由宣講對象身邊熟知的具有較高知識水平的人員來擔(dān)任，以宣講對象身邊典型的事例來講解，或許比知名專家、學(xué)者、領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)究式的講解更能吸引人，更能贏得群眾對法律的認(rèn)同和信任?？梢哉f，邀請社會各界特別是基層專業(yè)人士參與立法宣講應(yīng)是今后各地開展法律宣傳和教育的重要方式之一。

6.參與立法后評估活動

所立之法在實踐中能不能行得通，“制度設(shè)計是否合理、立法內(nèi)容是否恰當(dāng)、條款的針對性和可操作性強(qiáng)不強(qiáng)、實施效果好不好”[6]需要在法律實施一段時間后對其實施情況作出客觀評判，以便提出是否進(jìn)行調(diào)整的意見建議。讓社會各界人士參與立法后評估活動，能夠使評估者從多角度、多層面去發(fā)現(xiàn)法律實施中的相關(guān)問題，找出問題的癥結(jié)所在，以使立法機(jī)關(guān)及時掌握法律實施狀況作出是否調(diào)整法律的決定。同時，讓社會各界人士參與立法后評估工作，也有利于立法修改時因其了解更多法律的實施狀況而提出富有成效的立法意見或建議。

三、總結(jié)公眾參與立法工作經(jīng)驗，構(gòu)建公眾參與立法工作的體制機(jī)制

當(dāng)前立法工作中，立法機(jī)關(guān)要不斷總結(jié)本地公眾參與立法工作的經(jīng)驗，著力建構(gòu)和創(chuàng)新公眾參與立法工作的體制機(jī)制。

構(gòu)建公眾參與立法工作的體制，就是要在已有立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，打破以往立法機(jī)關(guān)閉門立法的舊模式，加大公眾參與在立法中的比重，使公眾參與成為立法每一環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容。在公眾參與立法工作的體制中，要把公眾參與作為對立法工作或立法質(zhì)量進(jìn)行評價的重要考核因素或指標(biāo)，要把公眾參與作為評判立法項目程序上是否合乎要求、內(nèi)容上是否充分體現(xiàn)民主的重要方面。

構(gòu)建公眾參與立法工作的機(jī)制，就是要從公眾能夠參與立法工作的各個環(huán)節(jié)著手，加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，使普通社會大眾能夠有機(jī)會參與到立法各項活動中來。當(dāng)前需要構(gòu)建的公眾參與立法工作的機(jī)制，主要有：

1.公眾代表的遴選機(jī)制

無論立法的規(guī)劃、起草、論證、評估、聽證還是立法審議通過，都需要有廣泛的民意支持。只有更多社會大眾的參與才能使所立之法盡量少有瑕疵。因此，強(qiáng)調(diào)立法的科學(xué)性、民主性，姑且不論立法的通過必須獲得更多的民意支持，單單就立法的規(guī)劃、起草、論證、評估等環(huán)節(jié)也應(yīng)讓更多的民眾參與進(jìn)來。特別是對一些涉及可能存在重大意見分歧或者涉及重大利益關(guān)系調(diào)整的立法需要聽證時，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)安排相關(guān)人員參加聽證。然而在確保聽證公正性和合法性的狀況下，究竟安排哪些人參加聽證又是一個不得不考慮的問題。應(yīng)當(dāng)說建立公眾代表參加聽證的遴選機(jī)制是合法挑選代表參加聽證的最好方式。通過遴選機(jī)制遴選代表也才能使立法聽證更有信服力、更具合法性。建立公眾代表的遴選機(jī)制需要考慮公眾代表的來源途徑、代表的廣泛性、代表的合法性、遴選的程序設(shè)置、遴選的過程結(jié)果公開、遴選的爭議處理等因素。

2.立法信息來源機(jī)制

除日常法定的機(jī)構(gòu)和人員提供立法信息外，立法信息的來源和收集還更多依靠社會大眾來提供?；蛟S民眾提供的一點點信息就能對立法質(zhì)量的提高起到很大的幫助促進(jìn)作用。建立立法信息的長期收集渠道，能夠?qū)Ψ傻牧?、改、廢及時提供良好的信息支持和保障。建立立法信息來源機(jī)制要考慮長期性信息收集主體的設(shè)立，信息收集主體分布的廣泛性，信息收集領(lǐng)域的多方面、多層次性，信息收集的方式，信息的匯總、甄別、上報與采用情況反饋等要素。在網(wǎng)絡(luò)較為發(fā)達(dá)的今天，大部分立法信息是通過網(wǎng)絡(luò)傳遞的，因此，要特別重視網(wǎng)絡(luò)上相關(guān)立法信息的收集。

3.公眾參與立法的程序機(jī)制

公眾有意參與立法活動但不知如何參與、立法機(jī)關(guān)有意邀請公眾參與立法活動但卻難以較快發(fā)動群眾，立法在各方的躊躇中前行。建立公眾參與立法的程序機(jī)制，就是要使公眾參與立法活動、立法機(jī)關(guān)邀請公眾參與立法活動在程序上能夠規(guī)范，便于指引和操作。建立公眾參與立法的程序機(jī)制，要從公眾參與立法的啟動、立法建議的提出、立法規(guī)劃、起草、論證、聽證、表決的參與以及立法意見建議的反饋等方面建立相應(yīng)的程序規(guī)范，使公眾在立法活動的每一個環(huán)節(jié)上都有相應(yīng)的操作規(guī)范指引，也使立法機(jī)關(guān)工作人員能夠較為清楚地知道應(yīng)該怎樣引導(dǎo)公眾參與立法活動。

4.法律草案的社會征求意見機(jī)制

提高立法的科學(xué)性、民主性，必須使通過的立法盡可能地獲得最大多數(shù)人的滿意，必須使通過的立法能夠和社會現(xiàn)實相接近。法律草案面向社會征求意見是使通過的立法能夠盡可能獲得多數(shù)人支持的重要環(huán)節(jié)。法律草案面向社會征求意見參與的人員越多、人員的社會覆蓋面越廣，收到的意見和建議才越能反映出社會的現(xiàn)實需要和民眾的心聲。建立法律草案社會征求意見機(jī)制，可以把面向社會征求意見作為每一項法律草案討論通過的必要環(huán)節(jié)。法律草案征求意見的方式、途徑，重點征求人員的挑選，征求人員的范圍、結(jié)構(gòu)、代表性，征求意見建議的處理，意見采納后的激勵等都可以通過法律草案社會征求意見機(jī)制明確下來，通過征求意見機(jī)制的建立推動在全社會形成人人樂于為立法活動建言獻(xiàn)策的良好局面。

5.立法的公意表決機(jī)制

立法必須體現(xiàn)公意, 不體現(xiàn)公意的法律不是法律。[7]50一項立法能不能獲得民眾的信任和尊重，能不能保持長久的生命力，關(guān)鍵看其能不能獲得公意的最大支持。現(xiàn)實情況下，看一項立法能不能有較高的支持率，不是要看法律表決時有多高的贊成票，而是要看人民群眾對該項法律是否認(rèn)可，實際上那種法律表決通過時獲得了較高贊成票而在實施中百姓棄之不用的現(xiàn)象也不是沒有出現(xiàn)過。因此，全面了解社會大眾對某項法律法規(guī)的認(rèn)識和看法，就必須在現(xiàn)有立法表決程序外建立公意的表決機(jī)制，使公意表決出來的結(jié)果能夠被立法機(jī)關(guān)在法律正式表決時及時采納和吸收。這樣通過公意表決，可以使立法機(jī)關(guān)在立法通過前和立法通過后能夠最大限制地了解該項法律的民意基礎(chǔ)，及時地對立法的狀況做出判斷和調(diào)整?！肮裰苯訁⑴c立法,更重要的還是應(yīng)當(dāng)側(cè)重于讓代表機(jī)關(guān)的立法具有更廣泛的民意基礎(chǔ),使得立法機(jī)關(guān)的立法活動的民主性得到最充分有效的體現(xiàn)?！盵8]實際上，在可能的情形下，作為立法改革和政治改革的試驗和嘗試，地方立法機(jī)關(guān)可以采取民眾到投票站投票或者網(wǎng)絡(luò)投票的方式，對一些涉及民眾切身利益、關(guān)系國計民生的重要問題和群眾普遍關(guān)注的熱點、難點問題立法，選擇一項或幾項有代表性的交給社會大眾進(jìn)行表決，最后再由立法機(jī)關(guān)根據(jù)表決結(jié)果決定該項法規(guī)或規(guī)章是否要頒布實施。

四、公眾參與立法工作的體制機(jī)制需要系統(tǒng)建構(gòu)

公眾參與立法工作的體制機(jī)制是一個相互聯(lián)系的整體。體制決定著機(jī)制的建立，機(jī)制反過來又影響著體制的變化。在公眾參與立法工作中，可以說，體制和機(jī)制相互影響，在體制與機(jī)制之間，在體制和機(jī)制內(nèi)部，缺少某一方面或某一環(huán)節(jié)，公眾參與立法工作的體制機(jī)制則是不完整的。因此，公眾參與立法工作的體制機(jī)制需要進(jìn)行系統(tǒng)建構(gòu)。對公眾參與立法工作的體制進(jìn)行系統(tǒng)建構(gòu)，需要立法機(jī)關(guān)在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞著如何實現(xiàn)立法的科學(xué)化、民主化來做文章，從體制變革的視角來對立法體制內(nèi)容進(jìn)行頂層設(shè)計,使立法的公眾參與成為完善立法體制的重要內(nèi)容。

對公眾參與立法工作的體制進(jìn)行系統(tǒng)建構(gòu)，需要考慮在全面推進(jìn)依法治國、實現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法這個大背景下，如何把公眾參與立法活動納入到具體的立法活動中去，如何把過去立法機(jī)關(guān)閉門立法模式變革為立法機(jī)關(guān)面向社會開門立法的模式。

公眾參與立法工作機(jī)制是公眾參與立法活動的基本保障。然而單一的機(jī)制無法建立起公眾參與立法的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，只有在立法各環(huán)節(jié)建立起綜合的機(jī)制體系，才能在整體上形成內(nèi)部相互銜接、外部科學(xué)系統(tǒng)的公眾參與立法工作的保障體系。在公眾參與立法工作相關(guān)機(jī)制中，公眾代表的遴選機(jī)制解決的是公眾參與立法工作代表人選的問題，它是確保公眾提出的立法意見建議具有廣泛代表性、針對性的必備條件。公眾代表的遴選機(jī)制從源頭上保障了代表公眾參加立法工作人員遴選的科學(xué)性、合理性，對立法機(jī)關(guān)全面了解社會民意、感知社會呼聲具有重要的價值和意義；立法信息來源機(jī)制解決的是如何發(fā)揮公眾參與在立法信息收集中的作用，強(qiáng)調(diào)公眾參與對立法信息收集的重要意義；公眾參與立法的程序機(jī)制解決的是公眾參與立法的程序問題，強(qiáng)調(diào)通過程序控制來規(guī)范、保障公眾的立法參與；法律草案的社會征求意見機(jī)制解決的是在立法草案通過前立法機(jī)關(guān)聽取民眾意見的問題，該機(jī)制是立法能否獲得公眾支持的最重要環(huán)節(jié)，也是最適合把民眾的意見建議融入到立法中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；立法的公意表決機(jī)制解決的是立法的公意表決問題，它克服了以往立法表決僅限于廟堂之上的不足問題，而把立法能否通過交由全體人民進(jìn)行討論，實現(xiàn)了立法的社會全面參與和立法權(quán)的充分行使。

構(gòu)建系統(tǒng)的公眾參與立法工作機(jī)制，首先要明確公眾參與在立法活動中的重要地位，強(qiáng)調(diào)公眾參與應(yīng)貫穿于立法活動的全過程，公眾參與立法工作機(jī)制應(yīng)從立法活動的全過程進(jìn)行構(gòu)建；其次要明確各個機(jī)制之間的邏輯銜接關(guān)系。公眾代表的遴選機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是立法參與的主體問題，立法信息來源機(jī)制強(qiáng)調(diào)是立法信息收集中的公眾參與問題，法律草案的社會征求意見機(jī)制是從法律草案起草、論證、評估、意見聽取等環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)公眾作用的發(fā)揮。立法的公意表決機(jī)制強(qiáng)調(diào)公眾在表決環(huán)節(jié)中作用的發(fā)揮，公眾參與立法的程序機(jī)制則從程序上對公眾參與立法進(jìn)行全過程規(guī)制，以保障公眾參與立法活動的平穩(wěn)順利進(jìn)行。應(yīng)當(dāng)說，幾個機(jī)制是從不同的角度來保障公眾全面參與立法工作，構(gòu)建起了一個相對全面的公眾參與立法工作機(jī)制體系。在機(jī)制體系的建構(gòu)中，任何一個機(jī)制不可偏廢，必須結(jié)合其他機(jī)制進(jìn)行。

[1]劉銳.科學(xué)立法、民主立法的著力點[N].學(xué)習(xí)時報,2014-11-10.

[2]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].張雁深,譯.北京:商務(wù)印書館,1982.

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責(zé)任編輯：馬 睿

On the Construction of the System and Mechanism for Public Participation in Legislation

Pan Gao-feng，Bai Yan-yan

(School of Law, Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510420, China)

The public participation in legislation not only reflects legislation democracy, but also becomes an inevitable necessity to achieve the development of legislation and the rights of citizens to participate in legislation. Public participation in legislation depends on a stable system and mechanism. In the current legislation work, we should focus on the construction of a selection mechanism of public representatives, an information-source mechanism of legislation, a procedure mechanism for public participation in legislation, a vote mechanism of the public opinions on legislation and so on.

public participation in legislation; legislation democracy; system and mechanism

2015-10-26

廣東省地方立法研究高校聯(lián)盟青年立法人才培育項目(297-Z4215745)

潘高峰(1977-)，男，河南平輿人，法學(xué)博士，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院副教授，廣東省地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地研究員，從事行政法、地方立法研究；白巖巖(1986-)，女，河北滄州人,廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，從事行政法研究。

D912.1

A

1009-3745(2015)06-0030-06