李偉敏

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453000)

服務(wù)型政府理念下的行政審批制度改革

李偉敏

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453000)

我國的行政審批制度改革，實(shí)質(zhì)上是在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下政府的自我改革，改革中必然會(huì)面臨困境，行政審批過程中目前面臨諸多的困境：法律和現(xiàn)實(shí)的交鋒——非行政許可審批概念的存在；政府與市場(chǎng)之間力量的較量——政府的越位、缺位和錯(cuò)位；政府和社會(huì)之間的糾結(jié)——第三部門的尷尬等。面對(duì)以上幾種困境，我們借鑒日本和美國行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)，在《行政許可法》的基礎(chǔ)上將非行政許可審批概念取消；加快政府職能的轉(zhuǎn)型，在服務(wù)型政府之下審視當(dāng)代政府和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系；積極培育政府和市場(chǎng)之間的“潤滑劑”——第三部門(中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì))，逐步建立起政府依法監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)依法自律、中介機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)的配套體制。

服務(wù)型政府； 行政審批制度； 非行政許可審批；中介組織

十八屆三中全會(huì)提出：“加快轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理?！边@說明行政審批制度的改革的成效和政府職能的轉(zhuǎn)變之間具有很密切的關(guān)系。總體上來看，國外對(duì)行政審批制度的研究理論日趨成熟，國內(nèi)的研究狀況還處于探索性研究階段，當(dāng)下行政審批制度改革的最大特點(diǎn)為精簡行政審批事項(xiàng)的數(shù)量，這種改革模式并沒有觸及傳統(tǒng)行政審批制度的根本。最主要問題是缺乏對(duì)行政審批制度改革的指導(dǎo)思想，沒有形成一套完整的適合于中國行政審批改革的理論體系。

一、服務(wù)型政府建設(shè)的著力點(diǎn)——行政審批制度改革

改革開放以來，我國政府應(yīng)社會(huì)公共的需求而不斷的進(jìn)行著創(chuàng)新性的變革——法治政府、誠信政府、透明政府、服務(wù)型政府，特別是黨的十七大報(bào)告中明確提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的改革目標(biāo)，十八大報(bào)告中提出深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。這標(biāo)志著我國今后政府轉(zhuǎn)型和改革的目標(biāo)之一是建立服務(wù)型政府。

傳統(tǒng)的政府模式之下，政府通過指令性計(jì)劃和行政手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理，政府是全能型的。政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，為社會(huì)和民眾提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的解體及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，行政審批制度的弊端逐漸暴露，在管制型政府狀態(tài)下，政府不僅機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清，各種審批環(huán)節(jié)繁雜，效率低下，政府管理手段也主要是單一的行政手段。服務(wù)型政府則要求政府必須優(yōu)化工作流程、使用現(xiàn)代先進(jìn)的管理手段和方法，本著方便、快捷、高效、親切的原則為民服務(wù)，讓民眾在接受服務(wù)的同時(shí)，有享受服務(wù)的主人意識(shí)。政府必須從“全能型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”，服務(wù)型政府主要是針對(duì)中國傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府大包大攬和以計(jì)劃指令、行政管制為主要手段的管制型政府模式而提出的一種新型的現(xiàn)代政府治理模式。

(1)建設(shè)服務(wù)型政府的重要渠道是行政審批制度改革

行政審批制度改革的原則是劃清楚以下幾種關(guān)系：國家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民，即國家逐漸將部分權(quán)力還于社會(huì)、政府要尊重市場(chǎng)運(yùn)行的價(jià)值規(guī)律、政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的均衡。服務(wù)型政府就是以提供公平高效的公共服務(wù)為標(biāo)志的政府形態(tài)，中國傳統(tǒng)的管制型政府之下過于強(qiáng)調(diào)管制的職能，行政審批制度被廣泛的應(yīng)用于社會(huì)管理的許多領(lǐng)域，忽視了社會(huì)服務(wù)職能，存在著政府大量的越位、缺位及錯(cuò)位，因此政府必須重新改造自身形象，重新調(diào)整國家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公眾之間的關(guān)系，變革政府執(zhí)政的理念、方法和手段。服務(wù)型政府的建設(shè)和行政審批制度改革就不約而同的契合。

(2)服務(wù)型政府的建設(shè)導(dǎo)致我國行政審批制度改革的必然

服務(wù)型政府要求各級(jí)政府和官員必須將“民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位”的思想深入理解，國家的主人是人民，國家的權(quán)力直接或間接的來源于人民的授權(quán)及委托，政府作為仆人其天職就是為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。從我國行政審批制度的現(xiàn)狀來看，行政審批事項(xiàng)過多過亂、行政審批設(shè)定的不科學(xué)、行政審批程序繁瑣、重事前審批輕事后監(jiān)管，這些現(xiàn)狀的存在和影響服務(wù)型政府建設(shè)的因素有著很大的牽連性：服務(wù)理念陳舊、官貴民輕的官本位思想。從兩者的結(jié)合來看，服務(wù)型政府所需要的依法行政、高效透明、以人為本的要求正是行政審批制度改革的發(fā)展方向。

二、服務(wù)型政府建設(shè)中我國行政審批制度改革的困境

我國行政審批制度的改革是伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革而進(jìn)行的一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的重大變革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求對(duì)原有的行政管理體制、行政審批方式作出相應(yīng)的改革，改革的靈魂在于轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念及治理方式，凸顯出政府部門的服務(wù)職能。2001年9月成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組后，我國的行政審批制度開始進(jìn)行了一次廣泛而深入的改革，特別是《行政許可法》的頒布及實(shí)施，政府職能逐漸得以轉(zhuǎn)變，時(shí)至今日國務(wù)院已分六批共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%。目前，絕大多數(shù)的省、市、縣、鄉(xiāng)都成立了行政服務(wù)(行政審批)大廳，將行政許可事項(xiàng)相對(duì)集中，提高行政效率，服務(wù)于公眾，但是《行政許可法》的頒布和實(shí)施絕不代表我國行政審批制度建設(shè)已經(jīng)完成，可以完全步入制度落實(shí)的階段。有一些改革設(shè)想和立法初衷無法預(yù)計(jì)的現(xiàn)實(shí)問題，在實(shí)踐中逐步顯現(xiàn)出來，在行政審批過程中還存在著許多亟待解決的問題，行政審批改革進(jìn)入攻堅(jiān)區(qū)，尷尬的存在困境之中。

困境一：法律和現(xiàn)實(shí)的交鋒——非行政許可審批概念的存在

服務(wù)型政府是與法治政府、透明政府等形象緊密相連、內(nèi)在統(tǒng)一的。后者是前者的必然要求，前者是后者的綜合體現(xiàn)。在法治國大的環(huán)境之下服務(wù)型政府首先應(yīng)該是法治政府。就行政審批制度改革而言，應(yīng)以依法行政、程序正當(dāng)?shù)仍瓌t為其保駕護(hù)航，但非行政許可審批概念的存在卻與法治政府理念有所沖突?！缎姓S可法》第三條第二款規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法。”國務(wù)院辦公廳 2004 年 8 月發(fā)布的國辦發(fā)【2004】62 號(hào)文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批事項(xiàng)的通知》附件明確列舉了“211項(xiàng)”予以保留的非行政許可審批事項(xiàng)。非行政許可審批的概念由此而產(chǎn)生，通知中并沒有對(duì)“非行政許可審批”的概念作出嚴(yán)格界定，而是用概括性的語言劃定其范圍。由于非行政許可審批的“非行政許可”性，導(dǎo)致非行政許可的諸多事項(xiàng)排除在《行政許可法》之外，不受第十二、十三條的調(diào)整，除了不受許可事項(xiàng)調(diào)整，在行政許可的主體、設(shè)定權(quán)限、程序、監(jiān)管等方面都游離于《行政許可法》之外，成為了“法外空間”，因此非行政許可審批概念的出現(xiàn)超越了行政許可法的立法初衷，是一個(gè)學(xué)理性的、令人費(fèi)解的概念，到目前為止，理論層面上并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，學(xué)界也沒有成立權(quán)威的觀點(diǎn)。

行政許可法所規(guī)制的許可主要是有法律、法規(guī)、國務(wù)院的決定及省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章設(shè)定的，凡是不符合行政許可設(shè)定權(quán)限和許可設(shè)定事項(xiàng)的且沒有被取消的許可都被納入非行政許可審批的范疇，這樣大量的行政審批就游離在《行政許可法》之外，行政審批事項(xiàng)就存在很大的法外空間，這說明《行政許可法》在一定程度上并沒有起到完全清理和規(guī)制行政審批的作用。

由于《行政許可法》第三條第二款：有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法的規(guī)定給非行政許可審批創(chuàng)造了法律上的依據(jù)，因此在實(shí)踐中，非行政許可審批的存在空間大為膨脹，這類審批的數(shù)量占到了行政機(jī)關(guān)行政審批數(shù)量的百分之五十左右，非行政許可審批事項(xiàng)的增加必然會(huì)影響行政審批制度改革的腳步。因此，我國歷經(jīng)六輪行政審批制度改革，依然走不出精簡、膨脹、在精簡的局面。當(dāng)前的行政制度改革因著眼于“非行政許可審批”的概念，盡量減少甚至消弭這個(gè)概念，還《行政許可法》的調(diào)控空間。

困境二：政府與市場(chǎng)之間力量的較量——政府的越位、缺位和錯(cuò)位

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在全能型政府理念之下政府就是一個(gè)“大管家”，政府通過行政審批、行政命令、行政指令等行政管理的手段將國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)完全囊括在自己的手中，當(dāng)然在經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)之下政府就替代了市場(chǎng)進(jìn)行資源配置。事實(shí)證明政府干了很多不該干、政府也干不好的屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事物之后，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)和行政職能大為膨脹，形成了“大國家小社會(huì)”的格局，在這種格局之下，社會(huì)的自主性和積極性受到很大的壓制，行政審批制度就淪落成政府中部分人增加財(cái)富的工具，行政審批制度的改革就很這些人的利益形成極大的沖撞。所以在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件、全能型政府理念下行政審批制度不可能得以有效的改革。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始向商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府的執(zhí)法理念也隨之轉(zhuǎn)變，在服務(wù)型政府理念下就應(yīng)當(dāng)做到“政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”，“有形的手”和“無形的手”協(xié)調(diào)配合，尊重市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性地位，亞當(dāng)·斯密早在1776年在《國富論》中就市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用——配置資源，做過了形象的描述。

由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國政府還不能完全擺脫全能型政府的影子，還沒有完全從微觀的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中脫身，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下“無形的手”已經(jīng)充分調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體的主動(dòng)性和積極性，各類市場(chǎng)主體參與經(jīng)濟(jì)事物的熱情極具高漲，但同時(shí)也造成政府和市場(chǎng)的雙重膨脹，出現(xiàn)了政府的越位、缺位及錯(cuò)位。以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為例，地方政府會(huì)拋出各種優(yōu)惠的條件吸引具有壟斷性質(zhì)的國有大中型企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y,在發(fā)展經(jīng)濟(jì)至上原則的指引下，地方政府的行為就可能違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律，在企業(yè)的行政審批方面就必然會(huì)出現(xiàn)隨意性甚至違法性。因?yàn)檫@種行政審批和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是地方官員的政績有著千絲萬縷的聯(lián)系；另外壟斷企業(yè)自身也會(huì)為了自身利益的最大化，對(duì)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行操縱，尤其是和公眾生活密切相關(guān)的水、電、氣的價(jià)格方面，行政審批就很難有所作為。根據(jù)中共十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)公報(bào)，未來中國在相當(dāng)長時(shí)期將堅(jiān)持“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”，“鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”。①參見《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，以及《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》。這樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及傳統(tǒng)管制思維的存在依然會(huì)讓有關(guān)的行政機(jī)關(guān)以行政審批的方式對(duì)具有壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)進(jìn)行管制。因此市場(chǎng)和服務(wù)型政府關(guān)系方面，我國行政審批制度的方向應(yīng)是政府在市場(chǎng)資源配置過程中不斷地“放權(quán)”，充分尊重市場(chǎng)。

困境三：政府和社會(huì)之間的糾結(jié)——第三部門的尷尬

《行政許可法》第十三條第三項(xiàng)規(guī)定行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)可以不設(shè)定許可。這條規(guī)定主要涉及到國家和社會(huì)的關(guān)系，設(shè)計(jì)到政府和社會(huì)在公共事務(wù)管理方面的分工。國家(政府)要逐步讓權(quán)給社會(huì)，尊重社會(huì)中介組織或行業(yè)組織的自治。中介組織或行業(yè)機(jī)構(gòu)等廣義上被稱為第三部門，第三部門的提法主要源于社會(huì)三分法，第一部門為政治社會(huì)，也就是國家級(jí)國家機(jī)關(guān)；第二部門主要是經(jīng)濟(jì)社會(huì)，也就是市場(chǎng)主體；第三部門為公民社會(huì)，即社會(huì)中的特定主體。行政許可法的這一規(guī)定顯然有利于政府的轉(zhuǎn)型及市民社會(huì)的培育。但是我國第三部門的發(fā)展存在著以下幾個(gè)問題：

第一，我國第三部門的成長緩慢且不成熟。這樣的現(xiàn)狀直接導(dǎo)致政府讓權(quán)給社會(huì)的速度，影響到第三部門的自治權(quán)，間接導(dǎo)致我國不成熟的第三部門對(duì)國家行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)重依賴，形成了自己享有行使自治權(quán)但還需要向行政機(jī)關(guān)“請(qǐng)示”的尷尬局面；

第二，政府不愿放權(quán)給第三部門。因?yàn)檎L期的執(zhí)政理念導(dǎo)致政府不愿放權(quán)于社會(huì)，但是讓權(quán)給社會(huì)是國家發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，因此我國相關(guān)的行政機(jī)關(guān)就選擇了一個(gè)折中之道：既放權(quán)但要操控第三部門，導(dǎo)致我國的政府和第三部門之間有著“割不斷，理還亂”的密切關(guān)系，我國部分第三部門被戲稱為“二政府”或“紅頂中介”。有些中介機(jī)構(gòu)戴著政府的帽子，拿著市場(chǎng)的鞭子，收著企業(yè)的票子，第三部門的獨(dú)立性和公正性很難保障。

因此我們就有了兩個(gè)疑問：政府能夠心甘情愿的讓權(quán)給社會(huì)第三部門嗎？即使政府讓權(quán)給社會(huì)第三部門，第三部門能夠真正行使自治權(quán)嗎？這樣就將我國社會(huì)的第三部門置于非常尷尬的情景，一方面第三部門要自治權(quán)，另一方面卻受制于政府不能真正行使自治權(quán)。

以上是我國行政審批過程中存在的困境，行政審批過程完成后，還存在行政監(jiān)管不力的問題，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

第一，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審批的監(jiān)管主要為重視事后審批，而輕事前監(jiān)督。在現(xiàn)行的行政審批體制中，國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室只對(duì)現(xiàn)存的審批項(xiàng)目進(jìn)行清理，缺乏對(duì)新增審批項(xiàng)目的審查；只對(duì)現(xiàn)存行政審批項(xiàng)目的數(shù)量加以關(guān)注，加以精簡，但是對(duì)現(xiàn)存審批項(xiàng)目被精簡后的“變身”缺乏監(jiān)管。

第二，對(duì)行政審批機(jī)關(guān)的行為拘束和責(zé)任追究比較籠統(tǒng)，在行政審批過程中一旦出現(xiàn)了問題找不到相應(yīng)的負(fù)責(zé)人或者只是簡單的追究部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

第三，對(duì)已經(jīng)審批項(xiàng)目對(duì)象的活動(dòng)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度，導(dǎo)致審批項(xiàng)目的對(duì)象在經(jīng)營活動(dòng)中會(huì)出現(xiàn)侵害公民合法權(quán)益甚至違法的現(xiàn)象。

三、美日行政審批制度改革的歷史發(fā)展及啟示

從20世紀(jì)70年代開始，西方發(fā)達(dá)國家開始了轟轟烈烈的行政審批制度改革運(yùn)動(dòng)，美國至今進(jìn)行了5次改革，日本進(jìn)行了9次審批制度改革，是行政審批制度改革較成功的國家，在改革過程中提出了服務(wù)型政府的建設(shè)，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變及生產(chǎn)力的發(fā)展，我國應(yīng)借鑒美日行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行我國行政審批制度的改革。

(一)美日國家行政審批制度改革的歷史發(fā)展

1．美國行政審批制度改革的歷史發(fā)展

美國的行政審批制度改革的目的是為了完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，改革也是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下展開的。美國行政審批制度改革經(jīng)歷了兩個(gè)階段：管制審批過濫和放松管制審批。美國對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制始于19世紀(jì)末，一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代末，這一階段為了管制經(jīng)濟(jì)美國設(shè)立了各種各樣的行政機(jī)構(gòu)，束縛了企業(yè)的發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了很大的影響，同時(shí)對(duì)公民個(gè)人行為的管制也達(dá)到了高峰。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，公共要求放松管制的呼聲一浪高過一浪，福特總統(tǒng)任職期間為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而采取了一系列的措施來放松管制。首先通過立法的方式為放松管制提供法律保障，什么事項(xiàng)需要管制，什么樣的事項(xiàng)不需要管制法律均有明確的規(guī)定；“在金融證券領(lǐng)域制定了《證券交易修正法》取消股票委托手續(xù)費(fèi)管制；《放松存款金融機(jī)關(guān)管制和通貨管制法》取消存在利率管制，當(dāng)送籌措資金幅度的限制，允許儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)多種經(jīng)營。從內(nèi)部政策上規(guī)范審批事項(xiàng)與行為的同時(shí)，以市場(chǎng)機(jī)制代替政府管制是改革審批制度的外力。行政審批項(xiàng)目大幅度減少，行政審批程序進(jìn)一步透明簡化，積極轉(zhuǎn)變政府的職能，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，美國政府推崇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府不會(huì)過多的參與到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)中，政府的職能只是對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，美國政府采取的激勵(lì)性管制措施有效的增加了市場(chǎng)的活力，為企業(yè)的發(fā)展提供了條件。

2．日本行政審批制度的歷史發(fā)展

二戰(zhàn)后的日本經(jīng)濟(jì)處于停滯狀態(tài)，為了發(fā)展本國的經(jīng)濟(jì)，日本政府必須進(jìn)行調(diào)控加大管制力度，上世紀(jì)60年代，日本對(duì)經(jīng)濟(jì)和公民個(gè)人行為的管制達(dá)到了高峰。當(dāng)時(shí)日本的行政審批機(jī)構(gòu)眾多，審批范圍越來越大，市場(chǎng)競(jìng)爭受到限制。這種情況一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代，長期的經(jīng)濟(jì)管制造成日本的經(jīng)濟(jì)處于封閉狀態(tài)。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日本決定進(jìn)行行政審批制度改革，村山內(nèi)閣公布了涉及領(lǐng)域廣泛的“管制放松三年計(jì)劃”，對(duì)1228項(xiàng)管制進(jìn)行放松；橋本內(nèi)閣在此基礎(chǔ)上又追加569項(xiàng)，這樣到了 1999年為止，日本決定實(shí)施管制放松的項(xiàng)目已達(dá)1797項(xiàng)。

(二)美日行政審批制度改革歷程的啟示

1．要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系

美國和日本在行政管制過程中前期采取的是加強(qiáng)管制后期是放松管制，無論是加強(qiáng)還是放松，都是為了使經(jīng)濟(jì)的以更好的發(fā)展，為了市場(chǎng)能夠得以更好的發(fā)展。美國和日本管制的目的就是為了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國在行政審批制度改革中也要正確處理市場(chǎng)與政府的關(guān)系，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變要求行政審批制度隨著改革，防止政府對(duì)市場(chǎng)過多的干預(yù)。

2．積極培育民間組織

美國和日本都經(jīng)歷了政府過度膨脹的階段，正是這樣的經(jīng)歷使兩國認(rèn)識(shí)到完全依賴政府的危險(xiǎn)性，政府必須將職權(quán)分化。日本在改革過程中大力發(fā)展中介機(jī)構(gòu)，使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了由政府主導(dǎo)型向社會(huì)和個(gè)人主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變；在美國，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等中介組織充分發(fā)揮了社會(huì)團(tuán)體的自治精神，也行使了一部分行政審批的職能。而我國的中介組織不夠成熟，有一部分還是從政府中分離出來，因此在我國積極培育中介組織意義重大。

3．政府行政審批制度的法制化趨勢(shì)

美國政府通過頒布一系列法律如天然氣、公路鐵路運(yùn)輸、消費(fèi)品運(yùn)輸?shù)确矫鎸?shí)現(xiàn)了政府行為與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)合；日本在行政審批制度中更是嚴(yán)格的按照現(xiàn)有生效的法律法規(guī)進(jìn)行行政審批。這兩個(gè)國家都已立法的方式對(duì)審批事項(xiàng)、設(shè)定及程序進(jìn)行規(guī)范。我國在行政審批領(lǐng)域還存在大量的游離與法外的“非行政許可審批”，我國也要通過立法及法律解釋的方式使行政審批完全納入法制化軌道。

4．規(guī)范和健全審批監(jiān)督制度

無論是美國還是日本都非常重視行政審批監(jiān)督制度，不僅重視事前監(jiān)督也重視事后監(jiān)督，不僅重視外部監(jiān)督也重視內(nèi)部監(jiān)督。這一點(diǎn)對(duì)我國也有借鑒意義。

四、我國行政審批制度改革困境解決對(duì)策

(一)取消非行政許可審批概念

非行政許可審批存在的最大風(fēng)險(xiǎn)在于脫離《行政許可法》的規(guī)范，從而形成了法外空間。大量的典型的行政許可行為伺機(jī)轉(zhuǎn)身一變被納入了非行政許可審批的范疇。因此對(duì)非行政許可審批必須進(jìn)行清理，使其納入法制化范疇。至于怎樣清理，理論界存在兩種思路：第一種思路——“統(tǒng)一立法”，即尊重非行政許可審批存在的事實(shí)，通過制定行政法規(guī)的方式將非行政許可審批納入法治范疇；第二種思路——“分類治理”，即要完全摒棄“非行政許可審批”的概念，通過對(duì)不同性質(zhì)、不同種類的非行政許可審批的清理，沒有必要存在的加以清除，而根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定目前有必要存在的則納入行政許可法規(guī)范之中。我主張的是第二種思路，通過分類的方式減少最終消弭“非行政許可審批”的概念，使行政許可和行政審批的概念在理論及實(shí)踐中有機(jī)的統(tǒng)一，擴(kuò)大《行政許可法》的調(diào)整對(duì)象，在行政許可領(lǐng)域不允許出現(xiàn)法外空間。而第一種思路實(shí)質(zhì)上承認(rèn)非行政審批概念存在的必要性，進(jìn)而在《行政許可法》之下進(jìn)行立法規(guī)范非行政審批，這種思路的前提就不正當(dāng)，通過制定低位階的法規(guī)甚至規(guī)章來規(guī)定《行政許可法》的例外情形其合法性就會(huì)引起我們的懷疑。雖然非行政許可審批的存在在我國不具有正當(dāng)性，但是其大量存在卻是不爭的事實(shí)。所以在解決思路確定的前提下還需要具體設(shè)計(jì)清理的步驟。應(yīng)研究非行政許可審批存在的原因、非行政許可審批和行政審批及行政許可的關(guān)系、目前為止非行政許可審批存在的領(lǐng)域及范圍、非行政許可審批的發(fā)展趨勢(shì)、非行政許可審批的分類整理及拘束。

(二)積極發(fā)展及規(guī)范中介組織

一方面，積極發(fā)展中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行權(quán)力分化，將政府承擔(dān)的某些社會(huì)職能放權(quán)給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，介意發(fā)揮中介組織的作用，使中介機(jī)構(gòu)成為市場(chǎng)和政府之間的“潤滑劑”。但是我國的中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)還不成熟，起不到“潤滑劑”的作用，因此我國就需要放寬中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，按照市場(chǎng)競(jìng)爭原則，讓市場(chǎng)主體對(duì)中介機(jī)構(gòu)自主選擇。逐步建立起政府依法監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)依法自律、中介機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)的配套體制。特別要破除中介機(jī)構(gòu)的壟斷。

另一方面，重點(diǎn)規(guī)范涉及行政審批服務(wù)的中介組織。集中清理規(guī)范與行政機(jī)關(guān)職能相關(guān)的、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的中介服務(wù)組織，清理“紅頂中介”，清理中介組織也要注重放管結(jié)合的原則，要加強(qiáng)對(duì)中介組織的事中事后監(jiān)管，使政府與中介機(jī)構(gòu)分離、人員分開、財(cái)務(wù)分開。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》要求切斷中介服務(wù)利益關(guān)聯(lián)。審批部門所屬事業(yè)單位、主管的社會(huì)組織及其舉辦的企業(yè)，不得開展與本部門行政審批相關(guān)的中介服務(wù)，需要開展的應(yīng)轉(zhuǎn)企改制或與主管部門脫鉤。建議制定《中介組織管理?xiàng)l例》對(duì)中介組織的產(chǎn)生、設(shè)立、監(jiān)管及收費(fèi)做明確的規(guī)定。

(三)政府職能的轉(zhuǎn)變

實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變是行政審批制度改革的關(guān)鍵一環(huán)，政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谟谔幚砗谜c市場(chǎng)的關(guān)系。我國經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行轉(zhuǎn)變的過程也是行政審批制度改革的過程，我國的行政審批制度要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。政府規(guī)制與行政審批都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)器，改革行政審批制度必須對(duì)本國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況和政府規(guī)制狀況有清楚的認(rèn)識(shí)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)不到的地方進(jìn)行彌補(bǔ)和管制，最終促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展。因此我國政府到對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆攀郑谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的角色就是宏觀調(diào)控。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的全能型政府應(yīng)經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府就必須轉(zhuǎn)型——從全能型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型、法治型政府。

政府職能轉(zhuǎn)型的同時(shí)，行政審批機(jī)構(gòu)工作人員理念也需要轉(zhuǎn)變。少數(shù)審批人員把行政審批當(dāng)成是自身手中的權(quán)利，缺乏服務(wù)意識(shí)，存在自高自大、態(tài)度蠻橫的情況，導(dǎo)致“門難進(jìn)、人難找、臉難看、事難辦”、“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”和“吃拿卡要”等現(xiàn)象的發(fā)生。需要加強(qiáng)對(duì)工作人員的監(jiān)督及管理，必要時(shí)可以采取輪崗交換的方式。21世紀(jì)政府行政的指導(dǎo)思想是服務(wù)，行政規(guī)制和行政審批作為政府行政管理的兩大方式，服務(wù)型政府的理念也應(yīng)作為行政審批改革的指導(dǎo)思想，選擇正確的指導(dǎo)思想，行政審批制度改革方得以順利進(jìn)行。伴隨著全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，行政審批制度的改革也應(yīng)均衡把握市場(chǎng)與政府、社會(huì)與政府及公民與政府的關(guān)系，從而形成法治國家、法治政府和法治社會(huì)三位一體的局面。

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責(zé)任編輯：林 衍

Reform of Administrative Examination and Approval System under the Concept of Service-oriented government

Li Wei-min

(School of law, Henan Normal University, Xinxiang 453000, China)

The reform of administrative examination and approval system in China is basically the government's self transformation in the premise of the development of market economy. The dilemma facing the administrative examination and approval is the confrontation between the law and reality, non administrative licensing examination and approval concept; between the government and the market power of contest, the offside, absence and dislocation of government; the tangle between the government and the society, the dilemma. of the third sector. In the face of these difficulties, we shall draw on the experience of Japan and the United States and conduct administrative examination and approval system reform in the following ways: Canceling non administrative licensing examination and approval concept; Examining the relationship between contemporary government and market economy under the concept of service-oriented government; Actively cultivating “l(fā)ubricant” between the government and the market - the third sector (intermediary organizations and trade associations); Gradually establishing a government supervision mechanism according to the law, industry association in accordance with the law and self-discipline, intermediary institutions in accordance with the practice of supporting systems.

service-oriented government; administrative examination and approval system; non administrative licensing examination and approval; intermediary organizations.

2015-06-21

2014年河南省教育廳《新時(shí)期服務(wù)型政府理念下的行政審批制度改革》(2014-QN-017)資助

李偉敏(1980-)，女，河南新鄉(xiāng)人,河南師范大學(xué)法學(xué)院講師，從事憲法學(xué)、行政法學(xué)研究。

D630.1

A

1009-3745(2015)04-0076-07