郭天武，李建星

(1.中山大學 法學院，廣東 廣州 510275;2.華東政法大學,上海 201620)

香港特區(qū)立法會選舉制度探析

郭天武1，李建星2

(1.中山大學 法學院，廣東 廣州 510275;2.華東政法大學,上海 201620)

香港立法會由什么樣的議員組成，是香港選舉制度發(fā)展一個重大問題，不僅關系到香港的政治生態(tài)，而且關系到香港社會穩(wěn)定與經濟的發(fā)展。香港選舉制度的發(fā)展應遵循循序漸進、均衡參與的原則。功能組別的存在本身具有合理性，功能組別選舉也是香港選舉制度發(fā)展特色之一，在香港民主制度的發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。但是也應當看到功能組別選舉中的一些不合理因素，也需要進一步改革，為了保持社會的穩(wěn)定性及政改的便利性。較為理想的路徑選擇是分階段推動功能組別的改革，使之與香港社會民主制度的發(fā)展相適應。

立法會；選舉；功能組別；比例代表制

一、立法會2012年選舉方案的出臺過程

(一)“ 九七”后立法會選舉制度演變

如何設定“九七”之后香港的立法會產生體制，基本法起草委員會在草擬《附件二》的立法會議員組成比例時所做的設想有以下幾條：一是先穩(wěn)定十年，即從1997年到2007年間，要對立法會的組成比例做出明確的規(guī)定，以保持十年間立法會在選舉問題上能夠穩(wěn)定，不作大的、急劇的比例改變；二是在十年之內也不是完全不變的，而是作循序漸進的改變，增加部分直接選舉產生議員的比例，減少部分間接選舉產生議員的比例；三是十年之后，修改產生辦法要依照一定法律程序。[1]72-73

香港回歸后的一年內，由臨時立法會代行立法會的職能。根據《臨時立法會的產生辦法》第五條、第七條、第九條，臨立會的議員由推委會選舉產生，并無地區(qū)直選的議席，也不存在功能組別。但有33名臨立會議員同時也是港英時期立法局的議員。到1998年，才開展第一屆立法會選舉，至今已經選舉了五屆立法會。

(二)立法會選舉制度的改革與發(fā)展

2004年，特區(qū)政府政制發(fā)展專責小組發(fā)表了第一號報告，就《香港基本法》中有關政制發(fā)展的法律程序問題進行探討。隨后，政制發(fā)展專責小組就《香港基本法》中有關政制發(fā)展的原則問題發(fā)表第二號報告，明確了“中央與特區(qū)關系”、“實際情況”、“循序漸進”、“兼顧社會各階層的利益”及“有利于資本主義經濟的發(fā)展”等的各項詞語的含義。2005年，政制發(fā)展專責小組發(fā)表了第五號報告，提出了2008年立法會產生辦法的建議方案，議席數由原60席增至70席，地區(qū)直選及功能組別各增加五席，新增的五個功能組別議席全部由區(qū)議員互選產生。特區(qū)政府據此向立法會提出“修改立法會產生辦法”的議案。2005年12月21日，立法會以34票贊成、24票反對、1票棄權否決了特區(qū)政府提出的“修改立法會產生辦法”議案。

2010年，特區(qū)政府再次提出2012年行政長官及立法會產生辦法的改革建議，在該建議中，有些規(guī)定參照了2005年被否決的方案。如在立法會選舉方面，立法會的席位升至70席，地區(qū)直選與功能組別各加5席。根據政府原方案，新功能組別是由民選區(qū)議員互選產生。2010年4月16日，立法會內務委員會會議上通過成立一個小組委員會，研究及商議政府的建議方案。[2]即2012年立法會新增的5席區(qū)議會功能組別連同原有的1席區(qū)議會功能組別議席，全部開放投票，使在傳統(tǒng)功能組別之外未有投票權的市民能以一人一票方式選出其代表；取消區(qū)議會的所有委任議席，2012年的行政長官選舉委員會亦應加入全數400多位民選區(qū)議員，并保持提名人數不多于150人。最終，該立法會產生辦法在立法會以46票支持，12票反對，超三分之二的絕對多數獲得通過。

二、立法會產生辦法實施存在的爭議

立法會的組成以及什么人當選立法會的議員，不僅關系到香港的政治生態(tài)，而且關系到香港社會穩(wěn)定與經濟的發(fā)展。對此，社會各界存有較大的爭議。

(一)立法會的議席數目和組成

這一問題實際上包含以下幾個相關的問題。

1.是否維持立法會現有議席數。即維持立法會的議席數目于70席不變。如果維持不變，則需要考慮功能團體和分區(qū)直選產生的議員各占半數的比例是否妥當；如需作出調整，那么應調整至什么水平？對于此問題，存在以下幾種意見：一是直選議席比例應調高至六成；二是應在未來立法會選舉減少功能組別議席；三是維持傳統(tǒng)功能組別議席為30席，其余議席應當全部直選產生。

2.是否需要增加新的立法會議席數。如果需要增加立法會的議席數目，則需要考慮：一是應增加至多少席，是否增加到80席或者以上？如果增加到80席或者以上，應如何分配新增的議席？具體來說，應否維持功能團體和分區(qū)直選議席各占半數的比例，并將新增的議席平均分配？如不維持功能團體和分區(qū)直選議席各占半數的比例，是否應將較多的新增議席分配給功能團體？具體的意見如下：有意見認為，可將新增議席撥入直選和區(qū)議會(第二)功能組別議席；也有意見認為，應將新增議席全數撥入直選議席；另外，亦有意見認為，應設立新的“全港性選區(qū)”直選議席，以比例代表制產生，或以分區(qū)單議席單票制產生，并取消區(qū)議會(第二)功能組別。

(二)功能組別的存廢以及是否改革

與行政長官已經有一定共識不同，立法會產生辦法才是各方爭議最為激烈，利益牽涉最為廣泛的“風暴眼”。而立法會產生辦法爭議焦點的核心就在于功能界別的存廢問題。①需要注意的是，特區(qū)政府的文件只是提及逐步取消區(qū)議會委任議員，而功能界別的走向只字未提。在改革立法會選舉制度的眾多意見中，關于功能組別的存廢及是否拓展，主要有以下觀點：

1.完全取消功能組別。目前，在香港政治發(fā)展的過程中，反對派認為應當完全取消功能組別，這正好契合了與滿足了極端民主派以及別有用心的人士要求與心理，主要的理由在于：一是功能界別是港英政制留下的不合理產物。到了香港回歸后，已不存在殖民政府借助功能界別來實現自己合法性的問題。因此，維持功能界別已無需要；二是功能界別存在選舉不平等的問題。實質上是賦予部分公民一人兩票。這種做法不符合《公約》第25條b項保護的“一人一票”原則。[3]還有學者認為，功能界別的投票權利近乎一種“特權”；[4]7三是功能界別所界定的28個界別的區(qū)分標準是什么？為什么有的界別議員，另外一些界別沒有議員？由于職業(yè)的重要性難以衡量，故議席的分配和權限不易確定，容易引起紛爭。而且現代社會的發(fā)展，使得職業(yè)的穩(wěn)定性大為減小。在職業(yè)變動頻繁的情況下，如何確定其代表？況且有些職業(yè)從業(yè)人數較少，有的失業(yè)在家，他們很容易被社會忽視或遺忘，如果按照從業(yè)人口的比例來分配席位，他們很可能在立法會中找不到自己的代表，實質構成歧視；四是從統(tǒng)計數據來看，功能界別議員的議會表現不好。例如較少參加專責委員會，較少參與立法會會議；五是功能議員更多是代表業(yè)界的利益，作為一種精英政治設計，時常與分區(qū)直選的議員在投票決策上產生沖突，拖延一部分社會立法進程。

2.完全保留現有功能組別。針對完全取消功能組別的聲音，也有一種觀點是完全保留現有的功能組別。以下筆者試圖總結并解釋該種觀點的核心意思。一是功能界別選舉的歷史演進分析，功能界別實際上是一種職業(yè)代表制。職業(yè)代表制理論形成于19世紀后期，它的產生以社會的多元化為基礎；[5]143二是香港社會非常多元化，社會貧富差距比較大，如果簡單實行立法會全部直選，很可能民粹主義盛行，福利主義抬頭，撕裂社會共識，從而影響香港的長期繁榮穩(wěn)定，甚至可能會導致香港資本主義經濟根基被動搖；[6]香港的政黨政治不發(fā)達。而且參政的各黨派沒有較為成熟的人才培養(yǎng)和選拔機制，簡單的普選恐怕很難選出足夠多高素質的議員。[7]223三是基于實用主義。有學者認為，論證取消功能界別會出現的現實問題。即在目前的選舉制度主要以拉票方式爭取選民支持的選舉制度保持不變的條件下，一旦全面實施分區(qū)直選，將沖擊“均衡參與”原則，使工商業(yè)界聲音無法在議會政治上得以體現，導致出現嚴重的福利主義傾向，加重香港政府的財政壓力，最終影響香港的經濟地位。

3.分階段取消功能組別。在取消功能組別的意見中，有一種較為緩和的意見就是分階段取消功能組別，即逐步減少功能組別的數量以及議員的數量。按照該辦法，立法會采取的分組點票方式應該馬上取消。按這種觀點，又可以分為兩種思路：一是直接減少現有功能組別的數量。例如將選民人數較少的漁農界、保險界等在下次選舉中直接取消。然后，分成三次到四次，按選民人數由少到多逐步取消剩余的功能組別；二是合并現有的功能組別，以逐步減少功能組別的數量，最終達致取消功能的目的。例如，將教育界、醫(yī)學界、法律界等，具有類似性質，選民結構也較為相近的界別合并為一個界別，改稱為“專業(yè)人士界”，將原有的名額削減一半。到最后全部功能界別議席只剩10個左右時，一并取消。路線圖如下：(1)第一次合并若干功能組別，控制功能界別的議席為20-25人；(2)第二次繼續(xù)合并功能組別，議席控制到15-20；(3)第三次繼續(xù)合并，議席控制到10-15人之內；(4)剩余席位，一次取消。

4.分階段改革功能組別。香港立法會保留具有原有政治制度優(yōu)點的功能組別，盡可能使得立法會有各階層的代表，免受某一特別利益團體的操控，及能配合行政立法。而功能組別的存在，使社會上能夠創(chuàng)造財富的人才及經營者得到保護，發(fā)展民主要確保香港的繁榮、穩(wěn)定，原有制度盡可能不作大的改變，力求穩(wěn)步前進以符合香港的實際情況和要求。[1]62在保留功能組別的一種緩和觀點就是逐步改革功能界別。可以保留現有功能界別議席，通過增加議席的方式，引進新的選舉方法，來逐步分階段地改革功能組別。

三、立法會選舉制度發(fā)展的原則

(一)在中央授權的范圍內，實行地方選舉原則

1.香港選舉制度應符合國家的整體利益

有學者指出，在單一制國家里，地方選舉中的資格問題應由中央政府授權決定。理由是中央政府要對屬地發(fā)展負最終責任。在某些政治經濟高度發(fā)達的屬地，即使開始自己決定選舉資格的范圍，往往也是基于中央政府的授權。聯邦制國家亦同。即地方政權采取普選的影響力受到更高憲法原則的限制，這符合對國家的效忠原則。該原則在憲法中體現為“共和條款”。因此，對地方選舉權的限制應當在審慎的基礎上科學地進行選擇。[8]按照以上理論，設計香港選舉制度發(fā)展的路線圖時，應考慮兩個因素，一是不應造成特區(qū)選舉結果與中央政府底線相沖突，二是不能使得選舉結果改變地方與中央的法定關系。

2.香港選舉制度為“一國”下的地方選舉制度

在單一制國家下，地區(qū)政權的合法性來源于中央授權。由于實行“港人治港，高度自治”，香港獲得的自治權力甚至比一些聯邦制國家的州政府還要大，還要多。但并未改變中國人民共和國是單一制國家的性質。一方面，香港居民必須遵守依據我國《憲法》制定的《香港基本法》；另一方面，香港居民可以選舉港區(qū)全國人大代表，參與全國人大，選舉中央國家機關。以上兩點已經證明，香港認可單一制的國家結構形式。在單一制國家之下，地方政府的正當性與合法性來自于中央政府的授權，無須另行程序授權或者確認。而香港本地選舉行政長官、立法會議員、區(qū)議會議員均為香港實行“高度自治”，組織本地政權機關的一種方法。是在“一國”的前提下實施的地方選舉，是地方民眾參與民主管理國家、管理社會的一種方式。

(二)按照政制發(fā)展的實際情況，實行循序漸進的原則

香港特別行政區(qū)的選舉制度既不能停滯不前，也不能發(fā)展過快。如果維持不變，就沒有照顧到現實部分香港居民更多民主參與的要求，也忽視了將來香港特別行政區(qū)立法會的議員最終應做到由普選產生的目標。選舉方式是民主政治的一種形式，必須符合社會發(fā)展的水平和目標，才能有效。香港立法局自1843年設立以來，一百多年來無選舉的議員，卻要求香港特別行政區(qū)一成立，立法會議員全部采用普遍直接選舉，沒有一個循序漸進的過程。眾所周知，選舉制度發(fā)展過快，不利于保障立法會有社會各界的代表參與，不利于使各方面的利益得到公平的考慮，可能會引起社會的動蕩，影響社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。[9]266

循序漸進是發(fā)展香港民主的一項重要原則，《香港基本法》附件二規(guī)定的立法會地區(qū)直選議席，由2000年第二屆立法會的24席增加到2004年第三屆立法會的30席，比1998年第一屆立法會20個地區(qū)直選議席增加了百分之五十。針對2007年行政長官和2008年立法會產生辦法的改革，特區(qū)政府政制發(fā)展專責小組公布了五份報告，就《香港基本法》中有關政制發(fā)展的程序問題、原則問題，產生辦法中可予以修改的地方等事項做了詳細的說明。2005年，特區(qū)政府正式向立法會提交了在香港獲得主流民意支持的政改方案，立法會改革方面增加10個新議席，5席由地區(qū)直選產生，5席由區(qū)議員互選產生，同樣擁有廣泛的民意基礎。12月21日，該方案在立法會表決中未獲三分之二以上多數支持遭否決，使得2007年行政長官和2008年立法會選舉不得不沿用之前的產生辦法。為推動2005年政改方案在立法會順利通過，特區(qū)政府做了大量的咨詢工作，爭取香港市民的支持。然而，反對派卻以該方案過于保守且沒有訂出明確的普選時間表為由投了反對票，這不禁讓人產生疑惑，支持政改方案與普選時間表到底有什么沖突呢？

中央和特區(qū)政府按照循序漸進的原則，誠心誠意推動政制改革，泛民派的做法違背了歷史潮流。香港的民主始終是要往前推進的，2007年行政長官和2008年立法會選舉后，2012年產生辦法的改革提上議程。2010年6月，特區(qū)政府向立法會提出的改革方案順利通過，其中不少地方是借鑒2005年被否決的政改方案。表決前，中央政府接受民主黨提出的改良方案，民主黨轉而支持該方案，這說明泛民派內部的有識之士意識到香港的民主發(fā)展不能原地踏步，如果連續(xù)兩屆選舉都沿用之前的產生辦法，無論是對中央政府及特區(qū)政府，還是對泛民派以及香港市民都沒有好處。

循序漸進、積極穩(wěn)妥地推進民主進程，應當是香港社會大多數人的共識，香港回歸后的政制發(fā)展實踐證明，“循序漸進地走向民主更有可能帶來一個穩(wěn)定的政府，使民眾感到滿意?！盵10]130違背主流民意的做法既得不到中央政府的支持，也會遭到大多數香港市民的堅決反對。

有學者在回顧基本法起草時的爭議情況時指出，在20世紀80年代中后期，關于香港政治制度發(fā)展問題最大的分歧并非是否要“普選”，而是推進“普選”的步伐。對立最嚴重的不是內地草委與香港草委的分歧，而是香港工商派與民主派之間的立場。工商派主張間接選舉，放慢直接選舉的步伐。民主派主張立即普選行政長官和立法會。[11]255可以說，當時的香港民主化問題首先要處理工商精英與基層大眾的關系。為顧及利益平衡，當時中央的決策思維就是提出“繁榮”與“穩(wěn)定”兩大方針。所謂“繁榮”就是要確?！皟芍啤毕碌南愀圪Y本主義制度不變，而資本制度的核心就是保證資本家利益?！胺€(wěn)定”就是理順香港內部的政治關系，理順中央與香港的政治關系。前者要照顧工商界的政治利益，后者要確保國家主權和愛國者愛港治港。[11]341-343

由此可見，當時立法者將選舉制度的發(fā)展步伐留給后人根據現實情況，逐步實現。所謂循序漸進，即是遵循著一定的步驟，分階段、有次序、有秩序的前進。當中有逐步的過渡，在一段時間內有不同階段的演變，最終達至行政長官及全部立法會議員由普選產生這個目標。演變的過程不能過急，必須循序漸進，要根據特區(qū)實際情況發(fā)展，以保持繁榮穩(wěn)定。[12]香港政治體制的發(fā)展，必須根據香港的實際情況，穩(wěn)步有序地向前進行，建立和發(fā)展適合于特區(qū)的民主制度。[13]107必須在保持香港經濟繁榮和社會穩(wěn)定的條件下，逐步發(fā)展并完善香港的民主政治體制。[13]108基于這一原則，可以得出以下結論。

1.必須結合香港本地情況，及時總結選舉制度發(fā)展的共識；對有共識的部分，可及時改進，實現發(fā)展；對于沒有共識部分，留給社會繼續(xù)討論，為日后達成共識做準備。應當排除將選舉制度與其他政治體制、社會問題捆綁討論，應當排除將單一選舉制度與其他選舉制度捆綁討論的做法。這種做法只會導致整個選舉制度原地踏步，也無法凝聚社會共識。

2.為實現循序漸進，對于已經有共識的部分可以采取路線圖的方式，逐步改進；對于暫時無法達成共識的部分，也可以采取路線圖的方式，設定階段性目標，以便為進一步討論奠定基礎，而無須在每一次選舉制度改革都需要從頭討論，以減低改革成本，以免社會的分裂。

(三)尊重香港社會的基本結構，實行均衡參與原則

《香港基本法》第五條明確規(guī)定：“香港特別行政區(qū)不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”而要保持原有的資本主義制度，香港的政治制度應當有效地配合資本主義經濟的健康穩(wěn)定發(fā)展，正如喬曉陽主任指出的：“要保持原有的資本主義制度，必然要求香港的政治體制必須能夠兼顧各階層、各界別、各方面的利益，既包括勞工階層的利益，也包括工商界的利益，做到均衡參與。這里我要特別講一下工商界的利益?？梢哉f，沒有工商界就沒有香港的資本主義；不能保持工商界的均衡參與，就不能保持香港原有的資本主義制度?？v觀當今世界的各個資本主義社會可以發(fā)現，其實均衡參與是所有成熟的資本主義社會的制度設計中都必須努力保障的一項基本原則，只是不同的社會，均衡參與的方式和途徑有所不同罷了。比如，有的是通過兩院制中的上院或參院，有的是通過能代表各種不同階層、不同界別、不同方面的政黨等方式和途徑來實現均衡參與。”“目前香港保證各個階層、各個界別、各個方面均衡參與的主要途徑，一是由4大界別產生的1200人組成的具有廣泛代表性的選舉行政長官的選舉委員會，一是功能團體選舉制度，拿后者來說，如果在既沒有兩院制又沒有能夠代表他們界別的政黨來保證均衡參與的情況下，就貿然取消功能團體選舉制度，勢必使均衡參與原則得不到體現，使賴以支撐資本主義的這部分人的利益、意見和要求得不到應有反映，那原有的資本主義制度又如何來保持呢？工商界的利益如果失去憲制上的保護，最終也不利于香港經濟的發(fā)展，如此，也就脫離了基本法保障香港原有的資本主義制度不變的立法原意。”①喬曉陽主任在全國人大常委會關于香港特區(qū)2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定座談會上的發(fā)言，2004年4月26日。某些社會階層的利益若得不到合理的照顧，就會直接危害經濟的發(fā)展，影響社會的穩(wěn)定與繁榮，所以應盡可能避免任何極端政策的施行。只有使各階層的利益都能得到充分反映，這樣才能促進各界人士相互間的對話與合作。[14]137

在工商參政方面，2005年民建聯與注重工商界利益的港進聯合并后，自由黨擔當起了維護工商界利益的重任。但是，自由黨在地區(qū)直選中的表現一直不盡如人意，2008年地區(qū)直選全軍覆沒，2012年只有一個地區(qū)直選議席。一旦取消功能組別，工商界的利益如何得到確實有效的保障？沒有為工商界發(fā)聲的議員未來是否會迫使政府制定更多使工商界利益受損的政策？正是由于對未來的不安，使得他們視功能組別為重要的參政渠道。

當下有必要保留功能組別，但不是要永遠保留功能組別，只要各方面能夠正視香港作為金融、貿易和航運中心的現實，看到工商階層在維護香港的經濟繁榮與穩(wěn)定作出的貢獻，以及代表工商界的自由黨在地區(qū)直選中不能取得令人滿意的結果的實際，維持功能組別的存在，讓代表工商界的議員擁有在立法會直接發(fā)表意見的權利，傳達工商界的心聲，實現“均衡參與”是很有必要的。

四、立法會選舉產生辦法的發(fā)展方向

立法會普選的核心問題是功能組別的存廢問題。在歷次立法會選舉的各種社會爭拗中，功能組別選舉總是作為被詬病的制度，成為反對派的攻擊對象和獲取選票的政治籌碼。由于反對派一直抹黑功能組別，將其置于普選對立面，造成社會上普遍形成一種印象，就是“立法會普選=廢除功能組別”，要廢除功能組別才能實現立法會普選，廢除功能組別的要求在香港社會中更是有增無減①在香港2014年9月28日至12月15日的“占領中環(huán)”行動中，“廢除功能界別”的標語隨處可見，廢除的要求充斥于耳。。從循序漸進推進香港民主進程、維護特區(qū)政府有效管制、保障香港社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，功能組別的存廢是一個無法繞開的問題，必須予以面對。

(一)應分階段地推動功能組別的改革

針對反對派主張下次選舉完全取消功能組別的觀點，我們認為在現實的香港選舉中，功能組別的存在本身具有合理性，功能組別選舉也是香港選舉制度發(fā)展特色之一，在香港民主制度的發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。但是也應當看到功能組別選舉也有一些不合理因素，也需要進一步改革，為了保持社會的穩(wěn)定性及政改的便利性，較為理想的路徑選擇是分階段推動功能組別的改革，使之與香港社會民主制度的發(fā)展向適應。

1.功能組別存在的合理性與改革的原則

(1)功能組別存在的合理性。無論從香港功能組別產生背景，還是其存在與發(fā)展的歷史來看，保留功能組別選舉制度在香港都具有現實可行性；加上香港社會結構的多元獨特想，功能組別選舉就更有存在的空間。再者來說，功能組別的存在并不違反人權公約。英國在把《公民權利與政治權利國際公約》擴展至香港時，已經對第25條b款進行保留。饒戈平教授認為，中英互相的外交照會已經明確，英國將人權公約的適用范圍交于中方。[15]在 回歸后，對相關公約的適用必須轉化為香港本地立法方可實施。而《附件二》已經做出了普選的設定，因此，設定功能組別并不構成違反人權公約。

功能組別存在的意義已經變化，使立法會成為一個表達各方利益的平臺。雖然，功能組別在港英時期是殖民政府分化香港社會，維持其統(tǒng)治的手段。但是回歸以后，這一制度的內容已經發(fā)生實質變化。那么，現時功能組別的實質是什么呢？筆者認為，功能組別存在的必要在于：它使立法會成為一個表達各方利益的平臺。功能組別的存在在一定程度上彌補了民意機構“一院制”的缺陷。在世界各國，專業(yè)意見與大眾意見、部分意見與大多意見的對話平臺多是通過兩院制完成的。制定《香港基本法》時，有人曾經提出對立法會實行兩院制，下議院采直選和間接選舉選出，上議院由各階層代表組成。盡管特區(qū)最終只采一院制，但從其設定的選舉配套制度上來看，立法者正是試圖用選舉的路徑來平衡各種利益訴求，保證各方均衡參與。這個實現途徑就是“功能組別”。

(2)功能組別改革的原則。逐步改革功能組別要堅持三個原則：一是不能對現有政制構成較大的沖擊。如不能維持分組點票，則行政部門的提案會淪落到與一般法案一致的地位，導致議員可以隨意提出并通過修訂法案，挑戰(zhàn)行政主導的地位。因此，還是要維持地區(qū)直選議席與功能組別議席相同的大框架。二是最大程度增加功能組別的選民基礎。目前，對功能組別的最大質疑就是“小圈子選舉”，沒有得到足夠的民意認受性。因此，改革方向必須是增加功能組別的選民認受性。三是不能過度改變功能組別的制度原意。如果徹底改變功能組別的制度原意，則功能組別沒有存續(xù)的必要性。

當下，有一種觀點是將全部35個功能組別議席全部改成與的區(qū)議會(二)一樣，本界別的現有選民成為提名人，只要獲得一定提名人的數量，就可成為本界別的正式候選人，然后再向全香港選民爭取選票而當選。但是，這種方法導致全港選民要既選出35名候選人，又要同時選出本地地區(qū)直選的候選人，這對普通選民而言，信息獲取成本將大幅提升，而投票準確率卻大大降低，因而不具有可操作性。

2.功能組別改革的具體建議

(1)選民的范圍。關于選民的范圍，有兩種觀點：第一種觀點為所有從業(yè)者均為選民。已經有一些相對成熟的構想就是擴大功能組別的選民基礎，減少功能組別的團體選民選票比例。增加功能組別個人選民的比例，增加功能組別個人選民的總體人數。如曾鈺成提出，可由法團選舉改為個人選舉，任何在1991年人口普查報稱為一個行業(yè)的在職人士，都會成為功能組別的選民，使功能組別的合資格選民數量大大增加。①對于功能組別議員的議會表現欠缺。筆者這并不足以成為質疑功能組別的理由。這其實與個人素質有關，而非與功能組別這一制度有關。此為最廣泛的功能組別選民范圍；第二種觀點為董事、高管為選民。相對廣泛的選民范圍則是將法團選舉改為董事選票，即給予該界別內現有成員的董事或高管人員選舉權，使其作為本界別的選民。這種選民范圍盡管縮小了選民的認受性，但是，可以維持本界別的制度設計原意，尤其在過渡期有助于減少改革壓力。屬于較為可行的方法。

(2)界別的劃分。界別劃分有兩種思路，一種是，根據實際調整界別劃分；另一種是，在保持議席數量的前提下，將界別組合成一個更有代表性的界別。

功能組別的區(qū)分標準應當適時檢討?，F時的功能組別完全沿襲了港英時期的功能組別劃分方式。這種劃分可能在20世紀90年代可以涵蓋社會中主要的專業(yè)界別，但時隔30年，特別21世紀以來，各種新職業(yè)層出不窮，另一些職業(yè)日漸式微，人員減少。還繼續(xù)保持現有的功能組別劃分，一方面無法大量地吸納新興職業(yè)的業(yè)主及從業(yè)者，使之處于無人代表的境地，影響功能組別的廣泛代表性。另一方面使夕陽行業(yè)的業(yè)主及從業(yè)者擁有的一票權力大于其他行業(yè)，造成功能組別之間的不平等。因此，筆者建議，功能組別的劃分可以8年或12年為一個周期進行檢討，而重新設定功能組別的名稱與涵蓋范圍。如是在下一次選舉，可以將區(qū)議會(二)的五個議席轉讓給新的功能組別，并保持每個組別只有1個立法會議席。

采以上方法當然可以有助于保持功能組別的與時俱進，但問題在于每隔一個周期就可能會涉及界別的劃分，存廢問題?？赡軙又厣鐣姆至?，且有可能提升改革的難度。因此，筆者建議在保持議席數量不變的前提下，將現有的全部界別劃分為3-5個界別。具體如下：第一，劃分出大功能組別。例如，將教育界、醫(yī)學界、法律界、會計界、工程界等5個，具有類似性質，選民結構也較為相近的界別合并為大功能組別，改稱為“專業(yè)人士界”，其他同此執(zhí)行，最終將劃分為議席數量不一定相等的3-5個界別；第二，對新出現的界別，無須獨立設定界別，只需納入大功能組別，增補方法是直接修改選民的范圍，較為簡單易行。

(3)計票的方式。關于計票的方式，亦有兩種思路，分述如下：

如延續(xù)現有的小功能組別，則采取相對多數決。由于小功能組別只有一個議席，因此，只有采取相對多數決；選民無論擴展到全體從業(yè)人士還是董事，都已經大大增加。四個特別功能組別的計票方式無存在必要；由于立法會議員的選舉的關注度小于行政長官的選舉，無須采取兩輪投票的絕對多數決。而且，目前也是采取相對多數決。總結而言，就是在小功能組別下，采取一輪投票的相對多數決，由本界別的全體從業(yè)人士或者董事、高管選舉出本界別的議員。

如采取大功能組別，則要采取比例代表制。由于采取大功能組別，議席多個，為保證代表性，可采取比例代表制，至于采取哪種計算方法，則可以進一步探討。

(4)通過增加議席的方式，引進新的選舉方法。目前，有學者建議，未來選舉立法會增加議席，功能組別和分區(qū)直選增加相同議席。其中，29席傳統(tǒng)功能議席不變，區(qū)議會(第二)取消，所得議席與新增議席參考德國模式，以全港不分選區(qū)按比例代表制選舉產生，不設當選門檻。[16]252-253這種觀點可以作為一種有益的嘗試進行討論。我們認為，必須注意兩點：一是不宜一次新增過多議席，為日后的適應人口發(fā)展等社會因素變化，擴大立法會的規(guī)模預留空間。香港的議員席次與人口數比為10左右，即700萬人口/70名議員，基本處于大多國家或地區(qū)的平均水平。筆者建議，該比例應處于7-10之間，也就是說，立法會議員最多不能超過100名。二是考慮到做出決議的難易度。目前立法會有70位議員，已經較難作出合理的決議。如果增加議席過多，必將導致議事效率下降。因此，我們認為，應當控制立法會議席數的增加。

(二)適當時候檢討比例代表制

1.是否存在改革比例代表制的可能性

(1)比例代表制的優(yōu)點。從理論上說，比例代表制存在諸多優(yōu)點。比例代表制以較高的代表性為制度特色，著重于表達多元化的民意。只要一個政黨能夠跨過選舉的門檻，就能進入議會。接下來，各個政黨根據選票分配議席，使得各種意識形態(tài)、政見、階層利益能夠在議會中擁有表達的機會；[17]309-310對政黨的凸顯勝于對候選人個人的凸顯。選民考慮更多的，是政黨的階級利益、意識形態(tài)、政綱等因素，而非主要受候選人個人魅力等因素的影響。

(2)比例代表制的缺點。比例代表制促成多黨政治，黨派聯合執(zhí)政，在一定條件下容易造成政治不穩(wěn)定。比例代表制的這種先天不足和制度性缺陷也為魏瑪共和國時期納粹黨的興起和戰(zhàn)后意大利政府的頻繁更迭所證明。[18]299當然，比例代表制在香港起到防止一黨獨大情形的出現。但是，由于行政權與立法權不能合并，導致了行政權在統(tǒng)合立法會的支持上變得更為困難。而且，激進民主派的出現會使得極少數極端政黨進入議會。因此，有學者總結到，香港的比例代表制的弊端在于：一是政黨不能健康發(fā)展，反而在公眾眼中成為“成事不足敗事有余”的形象；二是立法會四分五裂，難以形成多數意見；三是行政立法關系緊張。立法會議員拉布現象較為普遍，行政與立法不能有效合作。[19]

2.比例代表制改革的建議

(1)設定門檻。設定門檻是否符合政黨平等原則，以及自由民主的憲政價值。選舉制度理應反映各階層的利益，注重選票價值的平等。因此，比例代表制被認為符合政黨國家民主的內部邏輯和憲法上的平等價值。[20]199但是，選舉的目標不僅是實現個體選民的政治意愿，更要形成一個能夠有效治理的政治機構。如果將按準確比例反映不同的大眾政治觀點，議會必將分裂成許多小團體，從而不利于在議會中形成多數派，因此，小團體并不代表和公共福利相協調的政治綱領。在出現代表與統(tǒng)治無法調和的緊張時，擔當此兩項重任的選舉制度，便不得不在平等和有效政治之間作出平衡。[21]130設定門檻條款，防止少數極端政黨進入立法會，既可以控制政治上不穩(wěn)定的因素，也是應當考慮的方法。(2)改變名單方式。目前，封閉名單排列方式似有不妥，一旦各黨對名單排序不滿或出現矛盾時，就會容易導致有候選人退黨參選。而自由名單或者開放名單方式有助于彌合在黨內的矛盾，減少政黨的數量。

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責任編輯：韓 靜

A Probe on the Electoral System of Hong Kong Legislative Council

Guo Tian-wu1，Li Jian-xing2

(1.School of Law, Sun Yat-Sen University, Guangzhou 510275, China;2.East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620, China)

The composition of the Legislative Council is a major issue in the development of the election system in Hong Kong. It is not only related to the political ecology, but also profoundly affects the social stability and economic development of Hong Kong. The development of Hong Kong's election system should follow the principles of gradual development and balanced participation. Functional groups has its own rationality, and the functional constituency election is also one of the characteristics of the development of Hong Kong's election system, which plays an important role in the development of the democratic system in Hong Kong. However, some of the irrational factors in it should not be ignored. We need to take measures to push forward reform, in order to maintain social stability and guarantee the convenience of the government reform. The ideal path is to promote the reform of the functional groups in stages, and adapt it to the development of the social democratic system in Hong Kong.

Legislative；Council；Election；Functional； Constituency

2015-05-20

教育部人文社科基地重點項目“香港特區(qū)司法權與終審權問題研究”

郭天武(1970-)，男，安徽蒙城人，中山大學法學院教授、法學博士，博士生導師；李建星(1985-)，男，廣東湛江人，華東政法大學博士研究生。

D911.2

A

1009-3745(2015)04-0005-09