姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京100053)

(責任編輯 張培虎)

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府、社會、公眾對生活、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和信息的需求越來越多、越來越高，有關(guān)部門實施的監(jiān)測、做出的公告與需求的差距也越來越大，如國家、省級水行政主管部門每年發(fā)布的水土保持公報與需求極不適應，不能很好地服務(wù)于社會與公眾。長此以往，水土保持的社會關(guān)注度就會下降，進而影響全社會對水土保持的認知和支持，故迫切需要對生態(tài)文明新時代的水土保持監(jiān)測和公報進行深入研究并實行改革。

1 水土保持公報信息與社會需求不對應

1．1 水土保持公報的內(nèi)容與信息

近10 多年來，國家和省級水行政主管部門相繼開展了水土流失動態(tài)監(jiān)測與公告工作。2003年水利部首次發(fā)布了年度水土保持公報，目前已持續(xù)10 多年［1］。各省級水行政主管部門大都開展了水土流失監(jiān)測與公報發(fā)布工作。公報的內(nèi)容包括四部分:第一部分為水土流失狀況，包括區(qū)域內(nèi)水土流失狀況、重要江河流域土壤侵蝕量、重點區(qū)域水土流失狀況、典型監(jiān)測點水土流失觀測結(jié)果、水土流失典型災害事件;第二部分為水土流失防治情況，包括總體情況、重點水土保持生態(tài)建設(shè)工程實施情況、水土保持生態(tài)修復工程實施情況、防治效果;第三部分為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持，包括水土保持方案審批、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測情況;第四部分為重要水土保持事件，包括領(lǐng)導視察、出席會議、批示和講話，年內(nèi)出臺的行政法規(guī)、管理制度和技術(shù)標準，年內(nèi)召開的大型會議和檢查、驗收情況，以及開展的技術(shù)培訓情況等。從公報的整體內(nèi)容看，一大半是記事類文檔，少部分為調(diào)查和觀測數(shù)據(jù)。區(qū)域、江河的水土流失狀況主要公報了降水量、徑流量和泥沙量，觀測數(shù)據(jù)主要是小區(qū)、徑流場的年降水量、徑流量、泥沙量。

1．2 中央和政府對水土保持生態(tài)環(huán)境的信息需求

黨的十八大首次把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，明確提出了生態(tài)文明建設(shè)的目標、任務(wù):在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局中提出了對生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間定位和調(diào)整的要求;在資源節(jié)約中提出了大幅降低水、土地消耗強度的要求;在生態(tài)文明制度建設(shè)中要求把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。十八屆三中全會要求緊緊圍繞建設(shè)美麗中國，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局;完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標的權(quán)重;建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制;健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度;劃定生態(tài)保護紅線，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?。十八屆四中全會要求用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，依法強化對損害生態(tài)環(huán)境等重點問題的治理。中共中央、國務(wù)院2012年一號文件，明確提出要強化水土流失監(jiān)測預報。

由上可見，在生態(tài)文明新時代中央和各級政府越來越關(guān)注生態(tài)環(huán)境，需要了解生態(tài)環(huán)境狀況及變化趨勢、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的分布情況、造成環(huán)境損害的重點區(qū)域和重點行業(yè)，并根據(jù)這些信息，調(diào)整政策方向，加強管理。水土保持監(jiān)測是國家保護水土資源和生態(tài)環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展的重要信息源，通過水土保持監(jiān)測可及時掌握水土資源消長變化情況與生態(tài)環(huán)境狀況。水土保持公報應發(fā)布此類信息，為國家制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展格局與產(chǎn)業(yè)布局、保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供科學依據(jù)和技術(shù)支撐［2］。

1．3 社會與公眾對水土保持信息的需求

水土流失和生態(tài)環(huán)境關(guān)系到全社會的每一個成員，也是公眾普遍關(guān)心的問題。隨著生活質(zhì)量的提高，人們對居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的要求也越來越高。社會和公眾都關(guān)心自己所處區(qū)域的生態(tài)環(huán)境如何，發(fā)生了哪些變化，未來的趨勢是改善還是惡化。社會各界、每個公民都有了解水土流失和生態(tài)環(huán)境狀況的權(quán)利，也有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，水土保持公報應適應社會和公眾日益增長的需求，讓更多的社會組織和公眾了解、宣傳、參與水土保持相關(guān)工作。

1．4 水土保持法對水土保持監(jiān)測及信息發(fā)布的要求

水土保持法第四十條規(guī)定:要發(fā)揮水土保持監(jiān)測工作在政府決策、經(jīng)濟社會發(fā)展和社會公眾服務(wù)中的作用。國務(wù)院水行政主管部門應當完善全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對全國水土流失進行動態(tài)監(jiān)測。縣級以上人民政府應當保障水土保持監(jiān)測工作經(jīng)費。第十一條規(guī)定:國務(wù)院水行政主管部門應當定期組織全國水土流失調(diào)查并公告調(diào)查結(jié)果。第四十二條規(guī)定:水行政主管部門應當根據(jù)水土保持監(jiān)測情況，定期公告水土流失類型、面積、強度、分布狀況和變化趨勢，水土流失造成的危害，水土流失預防和治理情況［3］。可見，開展水土保持監(jiān)測和發(fā)布公報是法定職責、法定工作，有法定經(jīng)費來源。

與上述社會需求相對照不難看出，目前水土保持公報的監(jiān)測數(shù)據(jù)主要是徑流量、泥沙量數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)屬監(jiān)測的初級數(shù)據(jù)，對政府、有關(guān)部門、社會、公眾來說看不明白，也無法判斷其對社會、環(huán)境有什么影響，不能很好地支撐政府的科學決策，難以為有關(guān)部門制定規(guī)劃和政策提供依據(jù)，無法滿足公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。長期以往，水土保持公報將失去影響力和關(guān)注度，因此急需進行調(diào)整。

2 水土保持公報要向服務(wù)政府、社會公眾的終極目標發(fā)展

根據(jù)水土保持法的規(guī)定和生態(tài)文明建設(shè)的要求，水土保持公報不能停留在公報原始觀測數(shù)據(jù)的初級水平，而應向更高目標發(fā)展，其終極目標應為“三個服務(wù)”，即服務(wù)于政府決策、服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展、服務(wù)于公眾，滿足政府、社會、公眾的信息需求，實現(xiàn)水土保持公報數(shù)據(jù)和成果的社會共享。

2．1 服務(wù)于政府的水土保持信息

政府關(guān)心的是區(qū)域水土流失及生態(tài)環(huán)境狀況與分布、動態(tài)變化和未來趨勢、重點生態(tài)工程的成效，旨在為其制定生態(tài)保護與建設(shè)宏觀戰(zhàn)略、調(diào)整總體部署、實施重大工程提供科學依據(jù)和技術(shù)支撐，保證決策的科學性、合理性。國家和省級的水土保持公報應以縣為單元公告區(qū)域性水土流失數(shù)據(jù)，但不能是初級的徑流、泥沙數(shù)據(jù)。水土保持公報的數(shù)據(jù)和成果要為各級政府落實水土保持法、依法防治水土流失提供支撐和保障［4］，如:水土保持法規(guī)定縣級以上人民政府應當依據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果劃定并公告水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū);在水土流失調(diào)查結(jié)果及水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)劃定的基礎(chǔ)上，編制水土保持規(guī)劃，由人民政府批準后實施;在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度等。水土保持公報應為政府的水土保持目標、任務(wù)提供相關(guān)信息。

2．2 服務(wù)于社會的水土保持信息

水土保持公報應能為各部門、各行業(yè)，社區(qū)、學校、企業(yè)提供需要的信息，如:有關(guān)部門和行業(yè)需要了解工業(yè)化和城市化進程中生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失及其對生態(tài)的影響情況，因為有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃中應當提出水土流失預防和治理的對策和措施;社區(qū)需要了解城市水土流失的危害和防控減災措施，需要一些保持水土、保護生態(tài)的科普知識和案例，為社區(qū)開展宣傳提供素材;中小學校需要開展水土保持科普教育的知識和數(shù)據(jù)，為課外教育提供支持，大學、科研機構(gòu)需要了解水土保持發(fā)展趨勢、用人單位專業(yè)知識取向，以更好地培養(yǎng)水土保持專業(yè)人才;企業(yè)需要了解生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失危害、經(jīng)實踐檢驗的防治技術(shù)措施與案例，以更好地做好水土流失防治和生態(tài)保護工作。

2．3 服務(wù)于公眾的水土保持信息

水土保持法規(guī)定任何單位和個人都有保護水土資源、預防和治理水土流失的義務(wù)，并有權(quán)對破壞水土資源、造成水土流失的行為進行舉報，也就是公民具有法定的水土保持權(quán)利與義務(wù)。水土保持公報應公告公眾生活區(qū)域的水土流失與生態(tài)環(huán)境狀況，公告政府劃分的崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，以便讓群眾知情，主動防災減災，參與到公眾監(jiān)督中［5］。公告水土流失嚴重區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、重點預防區(qū)和重點治理區(qū)的范圍，使公眾能主動參與生態(tài)環(huán)境保護、水土流失治理。

3 以水土流失影響指數(shù)為指標，綜合評價區(qū)域水土流失動態(tài)變化

3．1 綜合指數(shù)法已成為普遍應用的評價方法

一項綜合評價或?qū)ｍ椩u價往往涉及許多內(nèi)容，需要一個經(jīng)統(tǒng)計、計算和分析后的綜合指標來做系統(tǒng)評價，通常采用的方法是綜合指數(shù)評價法，即運用多個指標對一個參評事項進行評價的方法，其基本思路是通過多方面，選擇多個指標，并根據(jù)各個指標的不同權(quán)重進行綜合評價。如中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組，從2000年開始，每年對國家及各省可持續(xù)發(fā)展總能力進行分析和評價。該評價系統(tǒng)的指標體系包括5大子系統(tǒng)，共45 個指數(shù)、233 個定量指標［6］，其中在環(huán)境支持系統(tǒng)中有土壤侵蝕指數(shù)(包括水土流失率、荒漠化率、鹽堿化率3 個指標)、生態(tài)保護指數(shù)(包括水土流失治理增長速度、森林覆蓋率等5 個指標)、排放強度指數(shù)(包括人均固體廢棄物排放、固體廢棄物排放密度指標)，在智力支持系統(tǒng)中有環(huán)境管理指數(shù)(包括環(huán)境影響評價執(zhí)行力度、“三同時”制度執(zhí)行力度、城市環(huán)境污染控制力度、環(huán)境問題來訪處理率等4 個指標)。此外，綜合指數(shù)評價法在土地資源管理、水資源與水環(huán)境評價、大氣質(zhì)量評價、社會風險評價等諸多領(lǐng)域已廣泛應用。國家環(huán)保部還頒布了《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)技術(shù)規(guī)定》。

本人在研究生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持影響中，提出了水土流失影響指數(shù)(SWII)的方法，用于綜合分析和評價生產(chǎn)建設(shè)項目對水土保持的影響［7］。

3．2 水土流失影響指數(shù)構(gòu)建設(shè)想

為給政府、社會、公眾一個通俗、明確的水土流失與生態(tài)環(huán)境狀況評價結(jié)論，建議使用水土流失影響指數(shù)進行分析與評價。考慮到上述各方面的信息需求，在評價指標層面設(shè)水土保持預防保護、水土流失綜合治理、水土流失防治成效、水土保持防治社會盡責情況等4 個方面。各層面分別設(shè)立若干量化指標。

(1)水土保持預防保護指標層。應以林草覆蓋率、新增擾動土地面積(相對集中有一定規(guī)模的擾動面積)等為量化指標，并以高分辨率遙感監(jiān)測與地面抽樣調(diào)查取得的數(shù)據(jù)為依據(jù)。

(2)水土流失綜合治理指標層。應以本年度新增水土流失治理面積、累計保存治理面積、坡耕地治理面積等為量化指標。從調(diào)查方法上，若有當年遙感調(diào)查成果，則應以此數(shù)據(jù)為依據(jù);當年未做遙感調(diào)查的，可以在統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，采用抽樣調(diào)查的方法，復核面積，并以抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)為計算依據(jù)。

(3)水土流失防治成效指標層。應以水土流失面積、中度以上侵蝕減少面積等為量化指標。總體來看，各地都在加強水土流失治理，但累計治理面積并未等量從水土流失面積中減少，主要原因是經(jīng)過治理的地區(qū)土壤侵蝕強度很難降到微度侵蝕以下(土壤侵蝕強度低于容許土壤流失量時不計入水土流失面積)，因此評價中可以考慮將中度以上侵蝕面積下降的數(shù)量作為指標。同時，要公報重要江河、重點支流泥沙量，以反映水土流失量的變化。

(4)水土流失防治社會盡責指標層。應以公眾參與度、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案實施率、違法違規(guī)事件數(shù)量等為量化指標。公眾參與度可通過抽樣調(diào)查取得數(shù)據(jù)，生產(chǎn)建設(shè)項目落實法律責任的情況以日常監(jiān)督檢查、實地調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)。

［1］水利部．2013 全國水土保持監(jiān)測公報［R］．北京:水利部，2014．

［2］鄂竟平．統(tǒng)一認識 明確目標 全面推進水土保持監(jiān)測預報工作［J］．中國水土保持，2004(6):1－2，8．

［3］李飛，郜風濤，周英，等．中華人民共和國水土保持法釋義［M］．北京:法律出版社，2011:27－47．

［4］姜德文．建立地方政府水土保持政績考核制度與監(jiān)測評價體系［J］．中國水土保持，2009(3):1－4．

［5］姜德文．城市水土保持立法的必要性與重點［J］．中國水土保持科學，2014，12(5):110－113．

［6］中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組．2002 中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告［M］．北京:科學出版社，2002:235－239．

［7］姜德文．運用水土流失影響指數(shù)評價主體工程設(shè)計及水土保持方案［J］．中國水土保持，2010(12):4－6．