●周宇飛 劉 敏

論“結(jié)果應(yīng)用”的困境與實踐創(chuàng)新

●周宇飛 劉 敏

作為預(yù)算績效管理的重要一環(huán)，“結(jié)果應(yīng)用”環(huán)節(jié)是評價結(jié)論與現(xiàn)實改進(jìn)的重要連接，最能體現(xiàn)績效評價成果價值。當(dāng)前我國的預(yù)算績效管理工作正如火如荼地開展，但“結(jié)果應(yīng)用”卻遇到諸多阻力，難以實現(xiàn)預(yù)算績效管理的全流程良性閉環(huán)發(fā)展。本文對“結(jié)果應(yīng)用”的概念、意義進(jìn)行了闡釋，并分析了“結(jié)果應(yīng)用”遇到的困境，最后從創(chuàng)新實踐認(rèn)識出發(fā)，對實施“結(jié)果應(yīng)用”的方法途徑進(jìn)行了討論。

一、“結(jié)果應(yīng)用”的概念與意義

“結(jié)果應(yīng)用”是指根據(jù)預(yù)算績效管理的評價結(jié)果，通過多種手段和途徑，總結(jié)、反思和改進(jìn)預(yù)算以及項目管理，完善制度建設(shè)，從而實現(xiàn)績效更優(yōu)的過程。作為預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，“結(jié)果應(yīng)用”在傳統(tǒng)認(rèn)識中往往處于整個流程的最后一步，即后評價完成后將提煉的成績、問題、建議轉(zhuǎn)化為未來工作的改進(jìn)及效率的提升。這種認(rèn)識有其局限性，主要表現(xiàn)為：預(yù)算績效管理貫穿于預(yù)算編制到支出整個過程，包括績效目標(biāo)管理（前評價）、跟蹤評價、后評價，若“結(jié)果應(yīng)用”僅作用于事后評價，其對于加強(qiáng)預(yù)算管理、提升支出效率的作用被相對弱化，特別是對于一次性項目，意義非常有限。

從廣義上看，“結(jié)果應(yīng)用”應(yīng)是貫穿預(yù)算管理全流程、多維度、多輪次的工作。全流程表現(xiàn)為“結(jié)果應(yīng)用”存在于績效目標(biāo)管理（前評價）、跟蹤評價、后評價等各個階段；多維度表現(xiàn)為“結(jié)果應(yīng)用”需調(diào)動財政、人大、預(yù)算單位等多方力量參與，開展反饋、公開、修正項目、調(diào)整預(yù)算、完善機(jī)制、問責(zé)等多種活動；多輪次表現(xiàn)為“結(jié)果應(yīng)用”的工作需不斷在“反饋-改進(jìn)-跟蹤-評估-反饋”中進(jìn)行。

自全面推進(jìn)預(yù)算績效管理理念以來，各級政府給予了結(jié)果應(yīng)用較大程度的關(guān)注，《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）等政策文件均提及了其重要意義?！敖Y(jié)果應(yīng)用”不僅在預(yù)算績效管理全流程中發(fā)揮了將評價結(jié)論轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的作用，長期來看，還有助于逐步提高預(yù)算和財政的透明度。具體而言，“結(jié)果應(yīng)用”對于預(yù)算管理有以下幾方面重大意義：

第一，“結(jié)果應(yīng)用”聯(lián)結(jié)了預(yù)算審批和執(zhí)行結(jié)果，人大行使監(jiān)督權(quán)力更加有依據(jù)。新預(yù)算法提出：“縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會向本級人民代表大會主席團(tuán)提交的預(yù)算執(zhí)行審查結(jié)果報告，應(yīng)當(dāng)包括對執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的意見和建議?！蓖ㄟ^對預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)客觀、公正、科學(xué)的評價，各級人民代表大會可以將對報告聽證、結(jié)論的解讀作為依據(jù)和出發(fā)點，通過“結(jié)果應(yīng)用”實施績效問責(zé)，從根本上強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，也為今后管理和審批預(yù)算積累經(jīng)驗。

第二，“結(jié)果應(yīng)用”是財政體制改革的助推劑。一方面，通過“結(jié)果應(yīng)用”，財政部門將績效評價的結(jié)果轉(zhuǎn)化為對預(yù)算的管理和約束，對財政資金的安排、監(jiān)控和使用起到參考和借鑒作用。另一方面，“結(jié)果應(yīng)用”有助于豐富財政部門財政體制改革的手段，以結(jié)果為導(dǎo)向的績效理念將改變原有預(yù)算模式，使預(yù)算全流程管理更科學(xué)、合理、有效。

第三，“結(jié)果應(yīng)用”是各級預(yù)算部門自下而上體制創(chuàng)新的實現(xiàn)途徑。一方面，“結(jié)果應(yīng)用”的最終著力點是預(yù)算單位預(yù)算和項目管理的精細(xì)化和科學(xué)化，因此有效的“結(jié)果應(yīng)用”將成為預(yù)算單位當(dāng)年項目執(zhí)行管理、次年項目安排的重要依據(jù)，是提升預(yù)算制訂和執(zhí)行水平、加強(qiáng)內(nèi)部管理和控制的有效途徑。另一方面，“結(jié)果應(yīng)用”在某種意義上實現(xiàn)了獎懲分明、結(jié)果公開，是預(yù)算績效理念推廣的最好實踐方式，大大調(diào)動和提升了預(yù)算單位的工作積極性。

二、“結(jié)果應(yīng)用”的現(xiàn)實困境

我國預(yù)算績效管理工作已有豐富的經(jīng)驗，但“結(jié)果應(yīng)用”卻仍受諸多因素制約，難以有效地付諸實踐，目前主要存在以下三方面較為突出的問題：

一是制度保障不到位。由于預(yù)算績效管理的制度尚在探索和完善中，各級財政部門雖然對績效前評價、事中跟蹤、后評價的具體操作進(jìn)行了詳細(xì)的制度規(guī)范，但“結(jié)果應(yīng)用”尚缺乏系統(tǒng)的設(shè)計；在實際工作開展中，對于預(yù)算績效管理工作的考核往往從評價工作開展的數(shù)量、質(zhì)量等方面進(jìn)行評估，而對“結(jié)果應(yīng)用”的考核要求不高。

二是開展形式和手段單一。目前各級財政部門開展的“結(jié)果應(yīng)用”主要集中在績效后評價階段，評價結(jié)果通過書面意見反饋，由預(yù)算單位按照反饋意見進(jìn)行整改，并進(jìn)行報告公開，謀求更大范圍的監(jiān)督和改進(jìn)。從手段上來說，現(xiàn)行的“結(jié)果應(yīng)用”方式較為單一，缺乏強(qiáng)有力的整改約束和后續(xù)整改的持續(xù)反饋。

三是與預(yù)算改進(jìn)、管理改進(jìn)的聯(lián)系不緊密，持續(xù)性不強(qiáng)?！敖Y(jié)果應(yīng)用”的最大意義在于改進(jìn)預(yù)算和支出方式，提升項目管理水平。由于績效評價受財政年度的時間限制，當(dāng)年的評價結(jié)論和結(jié)果應(yīng)用往往無法在當(dāng)年實現(xiàn)全面整改，需要持續(xù)地、多年度地進(jìn)行修正。然而實際情況中，多年連續(xù)的“結(jié)果應(yīng)用”難以實現(xiàn)，一方面在我國年度預(yù)算的管理模式下評價時原有項目通常已結(jié)項，另一方面受限于組織機(jī)構(gòu)及責(zé)任人的變化，種種因素導(dǎo)致最終無法實現(xiàn)“結(jié)果應(yīng)用”的持續(xù)跟蹤、再評價與再改進(jìn)。“結(jié)果應(yīng)用”無法作用于預(yù)算和項目管理的改進(jìn)，使評價本身變得不“績效”。

上述問題的產(chǎn)生，很大程度上是由于財政、預(yù)算部門在思想上對“結(jié)果應(yīng)用”不重視，往往認(rèn)為做好了評價即達(dá)到了目的，沒有在“結(jié)果應(yīng)用”上下工夫、動腦筋。然而，究其根源還在于傳統(tǒng)思想意識的慣性和體制層面的困境，各種因素交織在一起，阻礙了財政、預(yù)算部門不斷改進(jìn)以實現(xiàn)預(yù)算科學(xué)管理的腳步。

三、“結(jié)果應(yīng)用”的實踐與創(chuàng)新

“結(jié)果應(yīng)用”遇到的一系列問題阻礙著預(yù)算績效管理工作的前進(jìn)，面對貫徹落實新《預(yù)算法》的背景，我們應(yīng)抓住機(jī)遇，乘著“全面推進(jìn)預(yù)算績效管理”的風(fēng)，揚起“結(jié)果應(yīng)用”的帆。從根本上來說，各級財政部門、預(yù)算單位必須首先在思想意識上有所轉(zhuǎn)變，充分認(rèn)識到傳統(tǒng)思維觀念與當(dāng)前改革要求之間的矛盾，從而在體制上謀求突破與創(chuàng)新，樹立全新的預(yù)算管理理念和手段，從而更加合理、有效地應(yīng)用績效評價的結(jié)果。這一過程可能十分漫長，但每一步工作都應(yīng)朝著這個方向努力。結(jié)合這一目標(biāo)，下文從技術(shù)層面提出了一些開展“結(jié)果應(yīng)用”的新思路和模式，以求實現(xiàn)“結(jié)果應(yīng)用”的突破。

績效前評價階段的 “結(jié)果應(yīng)用”可從重要性排序、項目內(nèi)容調(diào)整、預(yù)算和績效目標(biāo)的調(diào)整修正等幾個方面進(jìn)行實踐和嘗試。

一是應(yīng)用于競爭性排序。由于財政資金約束，在涉及多個類似項目或競爭性項目的績效前評價過程中，除按照常規(guī)思路進(jìn)行立項的論證分析外，可利用“必要性-可行性”二維象限法進(jìn)行項目分析（如圖1所示），比較的結(jié)論可作為項目是否設(shè)立、預(yù)算是否安排的依據(jù)，從而刪減必要性、可行性不強(qiáng)的項目。例如，利用“必要性-可行性”二維象限法對某市住房保障和房屋管理局的三個修繕項目進(jìn)行分析，綜合來看：B＞C＞A，財政部門和房管部門據(jù)此優(yōu)先安排了B項目的預(yù)算資金，對于A項目則作出本年度不予立項的決定。

圖1 “必要性-可行性”二維象限法分析

二是輔助項目內(nèi)容調(diào)整?？冃霸u價的內(nèi)容之一在于對項目進(jìn)行科學(xué)論證，因此從前評價的結(jié)論中可以抽離出對于該項目是否可行的觀點。從這一角度出發(fā)，根據(jù)前期已完成的立項申報工作，在對項目立項的基礎(chǔ)上還可對項目內(nèi)容作出適當(dāng)調(diào)整。例如，某市文化產(chǎn)業(yè)扶持獎勵資金項目，因前期論證不充分，通過績效前評價發(fā)現(xiàn)部分資金存在多頭獎勵，因此結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)將此項目中相關(guān)實施內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)減。

三是預(yù)算和績效目標(biāo)的調(diào)整、細(xì)化。申報階段的預(yù)算編制通常較為粗放，設(shè)定的績效目標(biāo)也不夠具體、全面、科學(xué)，績效前評價則為預(yù)算和績效目標(biāo)的調(diào)整提供了依據(jù)。預(yù)算的調(diào)整使項目資金的支出范圍更加合理、科學(xué)，績效目標(biāo)的調(diào)整則緊緊圍繞預(yù)算安排和工作計劃，最終更加貼近實際。

此外，績效前評價的結(jié)果應(yīng)用還包括完善預(yù)算單位（部門）的工作計劃與預(yù)算支出計劃、意外因素預(yù)測與預(yù)案制訂、結(jié)果公開接受公眾監(jiān)督等。完善預(yù)算單位（部門）工作計劃與預(yù)算支出計劃的意義體現(xiàn)為績效前評價的后續(xù)改善效應(yīng)，直接應(yīng)用于項目實施的過程階段。意外因素預(yù)測與預(yù)案制訂是指通過績效前評價環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)項目預(yù)期的風(fēng)險，并針對風(fēng)險進(jìn)行預(yù)案的制訂，以期避免風(fēng)險對項目產(chǎn)生重大影響。績效前評價的結(jié)果可以通過各種渠道向公眾公開，接受公眾監(jiān)督。

績效跟蹤評價階段的 “結(jié)果應(yīng)用”可以從績效目標(biāo)編審修訂、偏差糾正和管理改進(jìn)等幾個方面進(jìn)行實踐和嘗試。

一是有助于績效目標(biāo)的修訂完善。預(yù)算執(zhí)行過程中的績效跟蹤評價，實際是對年初設(shè)定的績效目標(biāo)進(jìn)行驗證和完善的過程，從而更好地引導(dǎo)和推動項目開展。例如，某市利用績效跟蹤對全區(qū)開展跟蹤評價的90個項目的績效目標(biāo)進(jìn)行了全面梳理和修訂，在跟蹤評價中對指標(biāo)體系和項目執(zhí)行情況的契合度進(jìn)行了驗證，刪減了部分很難取數(shù)的指標(biāo)，將部分定性指標(biāo)完善為定量指標(biāo)，并修正了時效性產(chǎn)出指標(biāo)的目標(biāo)值。預(yù)算單位不但進(jìn)一步明確了當(dāng)年的任務(wù)目標(biāo)，而且也提升了績效目標(biāo)設(shè)計和申報的能力。

二是偏差糾正和管理改進(jìn)?？冃Ц櫟暮诵脑谟诩m偏。項目實施過程中，糾偏不僅僅意味著對已出現(xiàn)錯位、風(fēng)險或損失的補救和挽回，更重要的是在管理手段上“打補丁”，加強(qiáng)制度的維護(hù)和更新，以避免偏差的出現(xiàn)和進(jìn)一步擴(kuò)大。例如，某市通過市級綠化養(yǎng)護(hù)項目的績效跟蹤，發(fā)現(xiàn)購買服務(wù)的提供方對于作業(yè)記錄的維護(hù)和檔案管理較差，部分記錄遺失。據(jù)此，實施綠化養(yǎng)護(hù)的企業(yè)被要求建立作業(yè)記錄的管理制度，同時綠化市容部門也及時更新了綠化養(yǎng)護(hù)考核的制度。

此外，績效跟蹤評價結(jié)果應(yīng)用的內(nèi)容還包括基于跟蹤結(jié)論的預(yù)算調(diào)整和項目內(nèi)容調(diào)整、結(jié)果公開接受公眾監(jiān)督等。通過績效跟蹤對存在重大問題的項目預(yù)算和內(nèi)容作出調(diào)整，以適應(yīng)當(dāng)年總體工作計劃的安排。類似于績效前評價，績效跟蹤評價的結(jié)果同樣可以通過各種渠道向公眾公開，接受公眾監(jiān)督，改進(jìn)項目管理。

績效后評價階段的 “結(jié)果應(yīng)用”可以從績效問責(zé)、政策改進(jìn)、實施制度與方案的完善、今后年度項目內(nèi)容與預(yù)算安排的調(diào)整優(yōu)化等幾個方面進(jìn)行實踐和嘗試。

一是通過獎罰實現(xiàn)績效問責(zé)。為強(qiáng)化績效評價的實踐價值，可依據(jù)評價的結(jié)果對項目的決策方、管理方、實施方實行獎勵和懲罰，并進(jìn)行總結(jié)、公開和宣傳。評價反映出的成績和經(jīng)驗做法，可以通過單位（部門）嘉獎、個人評優(yōu)等形式予以獎勵和推廣；評價反映出的問題，則實行績效問責(zé)，通過考評、質(zhì)詢、責(zé)令整改甚至通報批評等手段，將績效與職責(zé)掛鉤?？冃гu價的結(jié)果應(yīng)用還服務(wù)于人大、紀(jì)檢、審計等部門及社會公眾對于項目的知情與監(jiān)督，推進(jìn)財政信息公開。通過多種手段促進(jìn)問責(zé)的效果和力度，提升財政的管理能力和支出效益。

二是促進(jìn)政策的改進(jìn)和完善。績效評價定位于服務(wù)政府和財政的管理和決策，其意義最終體現(xiàn)在評價結(jié)果對政策的建議改進(jìn)上。以評價結(jié)論為依據(jù)，對存在不足的政策應(yīng)及時進(jìn)行修訂和完善，對已不適合當(dāng)前事業(yè)發(fā)展和外部環(huán)境條件的政策予以更新。例如，在充分對某學(xué)校的校園擴(kuò)建改造項目一期工程進(jìn)行績效評價論證之后，第三方評價機(jī)構(gòu)認(rèn)為校園的擴(kuò)建改造規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出學(xué)校的實際需求以及未來可預(yù)見時間內(nèi)的預(yù)期需求。財政部門、教育部門以評價結(jié)論為依據(jù)，修訂了本項目立項的政策文件，對項目所要建設(shè)的規(guī)模和內(nèi)容重新進(jìn)行了論述。

三是應(yīng)用于實施制度、方案的完善?？冃гu價結(jié)論中對于管理的反思驅(qū)動了相關(guān)管理實施制度、方案的完善和更新。這一點對于項目管理相關(guān)方、特別是預(yù)算單位在改進(jìn)項目業(yè)務(wù)流程管理、職責(zé)分配管理、內(nèi)部控制管理等方面具有突出的實踐指導(dǎo)意義。

四是對今后年度項目內(nèi)容與預(yù)算安排的調(diào)整優(yōu)化。從改善公共資源分配、提升財政資金使用效益的角度來看，績效評價的結(jié)論必須服務(wù)于預(yù)算，特別是經(jīng)常性項目預(yù)算編制的優(yōu)化。對于績效評價結(jié)論為優(yōu)秀的項目，結(jié)合項目性質(zhì)可適當(dāng)提升今后年度預(yù)算，以期獲得更大效益；對于績效較差的項目，可適當(dāng)減小規(guī)模，今后年度的項目預(yù)算安排也可作出相應(yīng)調(diào)減。

此外，績效評價的結(jié)果應(yīng)用還包括對部門使命、組織架構(gòu)、職能、管理體系的完善?？冃гu價，特別是部門整體支出績效評價的意義之一體現(xiàn)為提升組織機(jī)構(gòu)運作的有效性，結(jié)果應(yīng)用直接或間接對部門的使命和愿景、組織架構(gòu)、職能和管理體系完成了梳理和完善，是對部門的一次精細(xì)化、有的放矢的變革，從而對部門未來發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>