李 煜

世界主要國家和地區(qū)的國防白皮書（四）

李 煜

國防白皮書 世界主要國家和地區(qū) 比較研究

作者：李煜，武警工程大學(xué)軍事理論教研室副教授，專業(yè)技術(shù)8級，上校警銜

四、國防白皮書比較研究對我之啟示

隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國國防和軍隊建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時期。目前，中國年軍費預(yù)算已經(jīng)超過1000億美元，中國國防和軍隊的未來發(fā)展受到國際社會的高度關(guān)注。國防白皮書作為中國政府唯一對外公開的國防政策文本，越來越引起國內(nèi)外重視。

（一）中國國防白皮書的歷史發(fā)展與現(xiàn)狀

1．政策考慮

20世紀(jì)90年代初，冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國成為西方“和平演變”的主要目標(biāo)。隨著改革開放，中國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，1993年中國軍隊確立了以打贏現(xiàn)代技術(shù)特別是高技術(shù)條件下局部戰(zhàn)爭為核心的新時期軍事戰(zhàn)略方針，“中國威脅論”開始在國際社會蔓延。為增加與周邊國家的相互信任，打消國際社會疑慮，根據(jù)中央軍委領(lǐng)導(dǎo)指示，總參軍備控制研究領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織軍地有關(guān)部門擬制《中國的軍備控制與裁軍》白皮書，于1995年11月以國務(wù)院新聞辦公室的名義發(fā)表。這是中國發(fā)表的首部專題型國防白皮書。

1998年，為對外宣示中國的國防政策，闡釋中國裁軍、國防費、參與軍控條約談判及履約進(jìn)展情況、參與維和等方面的問題，中國政府發(fā)表了第一部全面、系統(tǒng)介紹防御性國防政策和國防建設(shè)基本情況的綜合型國防白皮書《中國的國防》。之后，中國國防白皮書工作逐步機制化，到2010年，以兩年一次的頻率公布了7部《中國的國防》綜合型國防白皮書。

隨著中國綜合實力的躍升，國際社會對中國軍力發(fā)展高度敏感，國內(nèi)民眾了解國防和軍隊的熱情越來越高，國防白皮書受到的關(guān)注度不斷提升。聚焦中國國防和軍事領(lǐng)域的重大熱點問題，闡述中國的政策理念和行動原則，更有針對性地回應(yīng)國際社會的關(guān)切，依據(jù)具體情況和需求適時發(fā)表專題型國防白皮書，已成為中國國防白皮書發(fā)展的客觀需求。2013、2015年，中國發(fā)表了兩部專題型國防白皮書《中國武裝力量的多樣化運用》和《中國的軍事戰(zhàn)略》。

2．中國國防白皮書特點

經(jīng)過近20年的發(fā)展歷程，目前中國已形成每兩年發(fā)表一次、以綜合型為主專題型為輔、具有鮮明中國特色的國防白皮書體系。作為國際社會和國內(nèi)民眾全面認(rèn)知中國國防政策和國防現(xiàn)代化建設(shè)的權(quán)威文件——中國的國防白皮書，具有以下特點。

一是形成比較成熟的內(nèi)容框架設(shè)置模式。1998年中國第一部綜合型國防白皮書《中國的國防》，在廣泛借鑒國外白皮書的基礎(chǔ)上，形成了包括安全形勢、國防政策、國防建設(shè)、國際安全合作、軍控與裁軍5個部分的框架，涵蓋了中國安全環(huán)境判斷、國防政策闡釋、國防和軍隊狀況等基本國防白皮書要素。之后發(fā)表的國防白皮書沿用了這一基本框架，2002年國防白皮書設(shè)7章，2004年、2006年國防白皮書均設(shè)10章、2008年國

防白皮書設(shè)14章、2010年國防白皮書設(shè)10章，每部國防白皮書都有較新的內(nèi)容和足夠的信息量。到目前為止，中國綜合型國防白皮書的內(nèi)容框架已比較成熟，能夠滿足國際和國內(nèi)社會了解中國國防基本情況的需求。同時，中國國防白皮書一直處于創(chuàng)新發(fā)展的過程中，依據(jù)國家安全利益和國防發(fā)展需求，中國政府適時發(fā)表了專題型國防白皮書。2013年發(fā)表的《中國武裝力量的多樣化運用》白皮書，對和平時期中國如何運用武裝力量進(jìn)行系統(tǒng)介紹，內(nèi)容包括新形勢新挑戰(zhàn)新使命、武裝力量建設(shè)與發(fā)展、保障國家經(jīng)濟社會發(fā)展、維護(hù)世界和平與地區(qū)穩(wěn)定4個部分。2015年《中國的軍事戰(zhàn)略》白皮書首次公開闡釋中國的軍事戰(zhàn)略，內(nèi)容包括國家安全形勢、軍隊使命和戰(zhàn)略任務(wù)、積極防御戰(zhàn)略方針、軍事力量建設(shè)發(fā)展、軍事斗爭準(zhǔn)備、軍事安全合作6個部分。

二是形成符合實際需求的有效擬制機制。中國國防白皮書擬制工作由國務(wù)院和中央軍委賦予任務(wù)、總參謀部具體組織實施、軍內(nèi)外相關(guān)單位和部門通力合作完成。在國務(wù)院和中央軍委的指導(dǎo)下，擬制工作由以總參首長領(lǐng)導(dǎo)的國防白皮書工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?？倕⑼廪k統(tǒng)籌計劃擬制工作的具體安排，明確各單位的任務(wù)分工，提出階段性要求。參與擬制的各單位按照職能分工，提供相關(guān)內(nèi)容的撰寫素材，并對初稿提出修改意見。國防白皮書審核采取由低到高逐級審核的方式，最終由中央領(lǐng)導(dǎo)審閱批準(zhǔn)后，由國務(wù)院新聞辦公室對外發(fā)表。

3．機遇與挑戰(zhàn)

國防白皮書的擬制和發(fā)表涉及國家政治、經(jīng)濟、外交和文化等方面，其發(fā)展受國際國內(nèi)因素的雙重影響。當(dāng)前，世界多極化、經(jīng)濟全球化、社會信息化，中國國防實力不斷增強，正前所未有地融入世界、影響世界，國際社會了解中國國防政策和國防現(xiàn)代化水平的需求不斷增大；國內(nèi)民眾參與國防建設(shè)的熱情、了解國防軍事信息的需求不斷增長。這為中國國防白皮書發(fā)展提供了廣闊的國際空間和良好的社會基礎(chǔ)。中國國防和軍隊現(xiàn)代化加速推進(jìn)、對外軍事交往不斷擴展，也為國防白皮書創(chuàng)新發(fā)展提供了內(nèi)在動力。但中國國防白皮書的發(fā)展還面臨一些現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

一是承受闡述軍事透明度的壓力。關(guān)于軍費透明問題，雖然中國每部國防白皮書都對國防經(jīng)費投入政策、增長用途、比例結(jié)構(gòu)、管理使用進(jìn)行了說明，但以美國為首的西方國家仍指責(zé)中國隱瞞一些重要項目支出費用。國外對解放軍新式武器裝備發(fā)展動向、對外采購武器情況和軍隊體制編制調(diào)整高度關(guān)注。這就對國防白皮書的政策性、權(quán)威性和透明開放程度提出了更高的要求。

二是如何進(jìn)一步完善運行機制。白皮書運行機制不僅是擬制機制，還包括發(fā)表推介機制、評估機制等。中國國防白皮書雖然已經(jīng)形成較為有效的擬制機制，但其推介機制還有很大欠缺，評估機制目前尚未建立，這與世界主要大國相比還存在較大差距。

三是如何進(jìn)一步拓展政策指導(dǎo)功能。中國發(fā)表國防白皮書的最初目的，主要是對外增信釋疑、對敵威懾警示。隨著國防白皮書發(fā)展，對內(nèi)宣傳教育的功能逐步顯現(xiàn)；側(cè)重于基本原則的闡述，對具體國防發(fā)展計劃等內(nèi)容涉及較少。隨著中國國防白皮書的發(fā)展，其政策指導(dǎo)功能需求將越來越突出。

（二）世界各國國防白皮書對我之啟示

1．調(diào)整優(yōu)化內(nèi)容設(shè)置

一是充分利用附件空間，增加白皮書容量。中國綜合型國防白皮書一般保持3萬字左右，專題型國防白皮書1．5萬字左右，由于篇幅限制，有時一些重要信息無法納入正文，在國防白皮書發(fā)表后，常會因為相關(guān)信息缺失等原因引起誤讀或質(zhì)疑。多部中國國防白皮書都公開了關(guān)于軍隊員額變化的信息，但不是每次都將整個變化歷史予以說明，有時沒有提及裁軍數(shù)額，會被外媒解讀為“透明度降低”。為此，對于軍隊員額變化、國防預(yù)算、中國軍隊參加國際軍事合作等這類連續(xù)性數(shù)據(jù)，可以列表的方式增加在附件中，每次僅更新數(shù)據(jù)即可。另外，關(guān)于一些重大安全事件的信息、需要外界了解的與中國國防相關(guān)的具體信息等，都可以附件的形式展現(xiàn)。在正文文字量保持不變的情況下，可以增加信息容量。

二是增加解釋性文字，對國防白皮書文本進(jìn)行必要說明。對于中國國防白皮書，通常認(rèn)為已發(fā)表的每一部所公布的政策信息都是有效的，在政策不變的情況

下，不一定重復(fù)闡述。但外界認(rèn)為，每一部中國國防白皮書是獨立的文件，這樣，某些信息的出現(xiàn)和消失也會引起誤讀和疑惑。如《中國武裝力量的多樣化運用》白皮書中，沒有重申“不首先使用核武器”的核政策，外媒則解讀成中國可能要改變核政策。因此，中國國防白皮書可在正文前對正式文本進(jìn)行簡要說明，如闡明發(fā)表國防白皮書的目的、新舊國防白皮書在政策上的一致性關(guān)系等。對于專題型國防白皮書，每部都有不同專題，針對性較強，加上篇幅限制，不可能對國防政策進(jìn)行全面闡述。為避免誤解，也應(yīng)在正文前對其在國防政策上與綜合型國防白皮書保持一致的問題進(jìn)行說明。如英國、法國、澳大利亞等國，每部國防白皮書都有“為什么發(fā)表該白皮書”的相關(guān)說明文字。

2．加強規(guī)劃指導(dǎo)功能

冷戰(zhàn)后世界主要國家國防白皮書發(fā)展的趨勢，是突出白皮書對內(nèi)的政策指導(dǎo)作用。中國國防白皮書在發(fā)揮對外宣示功能的同時，對內(nèi)政策指導(dǎo)的作用也逐步提升。以往中國國防白皮書主要側(cè)重于闡述國防政策的基本原則、國防和軍隊的一般情況，對動態(tài)性的政策調(diào)整和國防發(fā)展的介紹相對較少，現(xiàn)實政策的指導(dǎo)功能不強。

目前，國防白皮書是中國唯一對外公開的國防政策文本。外界對《中國的國防》白皮書的重視程度越來越高，俄羅斯甚至將其作為軍隊院校的教材，其他國家學(xué)者也將其作為評估中國軍事透明度的參照文本。國內(nèi)許多黨政機關(guān)和黨校、廠礦企業(yè)、大專院校將國防白皮書作為學(xué)習(xí)國防政策、進(jìn)行國防教育的重要文件。因此，應(yīng)加強國防白皮書的政策指導(dǎo)功能，使國防白皮書成為真正意義上的國防政策指導(dǎo)文件，便于國際社會和國內(nèi)民眾從官方渠道了解中國的國防意圖和現(xiàn)狀，也便于監(jiān)督檢查國防和軍隊的發(fā)展情況。

3．完善運行機制

與世界其他國家相比較，中國國防白皮書運行機制建設(shè)仍有較大的完善空間。

一方面，中國國防白皮書擬制機制的制度化和規(guī)范化還不夠，評估機制尚屬空白。應(yīng)以推進(jìn)制度化為動力，逐步實現(xiàn)擬制機制由橫向協(xié)調(diào)為主向縱向銜接與橫向協(xié)調(diào)相結(jié)合轉(zhuǎn)變，并建立相應(yīng)的評估機制。

另一方面，中國國防白皮書的推介以召開新聞發(fā)布會、媒體報道和相關(guān)專家解讀為主，尚未形成制度化機制。應(yīng)制訂相應(yīng)的國防白皮書推介程序，采取多元化的方法進(jìn)行推介。在國防白皮書擬制階段，可借鑒新西蘭、法國等國家的做法，組織國防白皮書擬制專家組，赴相關(guān)國家調(diào)研，在獲取他國相關(guān)信息的同時，提高相關(guān)國家對中國國防白皮書的關(guān)注程度。在國防白皮書發(fā)表前，做好宣傳組織工作。除召開新聞發(fā)布會、向國內(nèi)外媒體發(fā)通稿等方式外，還應(yīng)給世界主流媒體提供相應(yīng)英文稿，以主動發(fā)聲的方式引導(dǎo)國際輿論，避免由外媒肆意解讀引起誤解。在國防白皮書發(fā)表后，還應(yīng)進(jìn)行跟進(jìn)工作，尤其應(yīng)對國外媒體的負(fù)面報道做出及時回應(yīng)，控制輿論導(dǎo)向。還可通過設(shè)在各國的武官處等機構(gòu)或派出專家組，到相關(guān)國家進(jìn)行國防白皮書解讀和宣講，以官方權(quán)威的方式解讀中國國防白皮書，促進(jìn)國際社會對中國國防政策及國防發(fā)展的正確理解。

4．推進(jìn)工作規(guī)范化建設(shè)

世界上許多國家發(fā)表國防白皮書都以法律規(guī)定為依據(jù)，以使國防白皮書具有法律效力，更具政策性和權(quán)威性。例如，匈牙利的《國家安全戰(zhàn)略》白皮書就具有法律效應(yīng)，每次修訂的《國家安全戰(zhàn)略》都有決議案編號，新版本取代之前版本。2010年，斯洛文尼亞發(fā)表的《斯洛文尼亞共和國國家安全戰(zhàn)略決議》，由其議會依據(jù)國會程序第109條通過，以官方公報的形式發(fā)表。

中國作為世界大國，國防白皮書的發(fā)表應(yīng)更加規(guī)范。應(yīng)盡快進(jìn)行相關(guān)的立法工作研究，在法律規(guī)范方面與國際接軌。從法律角度確立以綜合型國防白皮書為主、以專題型國防白皮書為輔的中國國防白皮書體系；對于國防白皮書的擬制機制、發(fā)表機制等做出相關(guān)法律規(guī)定，使其制度化、正規(guī)化。以相關(guān)立法為基礎(chǔ)，建設(shè)中國國防白皮書體系，也與黨的十八大提出的依法治國、依法治軍的總要求相一致。（全文完）

［1］陳舟．國家利益與戰(zhàn)略空間．北京：長征出版社，2013．

（責(zé)任編輯：何 荷）

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ISSN1002-4484（2015）12-0060-03