摘要：我國從2006年開始全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅的取消對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大的正面效應(yīng)，同時也出現(xiàn)了不少負(fù)面效應(yīng)。本文主要分析了農(nóng)業(yè)稅取消對農(nóng)村財政、農(nóng)村債務(wù)、政府調(diào)控等方面產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，并提出了相關(guān)的解決方法。當(dāng)然，這些改革措施的實施，不是短時間內(nèi)所能完成的，我們應(yīng)循序漸進(jìn)、扎扎實實進(jìn)行改革，最終實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)稅；農(nóng)民收入；鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)；鄉(xiāng)村財政

一、緒論

農(nóng)業(yè)稅在我國有著2600多年的歷史， 2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后與1999年相比，農(nóng)民每年減負(fù)總額超過1000億元，人均減負(fù)120元左右，9億農(nóng)民得到了實惠。但與此同時，農(nóng)業(yè)稅的取消，也對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了許多問題，如農(nóng)村基層財政捉襟見肘，農(nóng)村債務(wù)危機不斷加重，宏觀調(diào)控效應(yīng)變窄等等。正如賀學(xué)峰（2007）所言：農(nóng)業(yè)稅的取消不只是一個單純的經(jīng)濟(jì)問題，它加速了農(nóng)村無序力的形成，而這種無序力打破了農(nóng)民組織化對未來尚存的預(yù)期。這種情況是以前中國農(nóng)村社會從未出現(xiàn)過的。

財稅改革的歷史是一部人類進(jìn)步的歷史，同時也是一部充滿了血與淚的歷史。政治就是妥協(xié)，改革就是犧牲。取消農(nóng)業(yè)稅的政策早已頒布，并且已經(jīng)平穩(wěn)運行了六年，取得了很多令人矚目的成果。本文討論的意義在于分析農(nóng)業(yè)稅取消后給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響，以及如何將其負(fù)面影響降到最低程度。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）黃宗羲定律

“黃宗羲定律”是秦暉在其論文《并稅式改革與“黃宗羲定律”》（2002）中根據(jù)黃宗羲的觀點而總結(jié)出來的歷史規(guī)律，即農(nóng)民負(fù)擔(dān)會在農(nóng)業(yè)稅改革初期下降一段時間后上漲到一個比改革前更高的水平，從而走向了改革初衷的反面。

不同的學(xué)者對“黃宗羲定律”的成因有不同的見解。項繼權(quán)（2004）認(rèn)為，雖然多數(shù)朝代的農(nóng)業(yè)稅稅率不高，但農(nóng)民稅外之費不絕，朝廷上下隨意征派附加稅、雜稅以及地方政府和官吏的行為與國家財政分配的不合理是導(dǎo)致其定律的主要原因；葉青教授（2005）認(rèn)為，出現(xiàn)“黃宗羲定律”的原因是國家未對農(nóng)民實施國民待遇以及政府實行的“城鄉(xiāng)分治”政策；伍潛娜（2010）認(rèn)為，農(nóng)民集團(tuán)和官僚集團(tuán)之間的利益博弈是導(dǎo)致這一定律形成的重要原因。

通過以上文獻(xiàn)總結(jié)，本文認(rèn)為： “黃宗羲定律”是確實存在的，并且?guī)в泻苊黠@的周期循環(huán)性，其主要原因是我國的稅收體制一直都缺少憲政的思想。政府可以任意的加稅減稅，可以凌駕于法律之上，不受任何約束。這就使得稅費改革中的問題只能通過體制內(nèi)不斷的自我糾正來解決，缺少外部監(jiān)督，更缺少合理法律依據(jù)，其效率十分低下。但同時我們不也能將該定律的影響擴(kuò)大化、嚴(yán)重化，更不能形成消極的心理預(yù)期。

（二）沉重的農(nóng)業(yè)稅負(fù)

過重的負(fù)擔(dān)直接影響到農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展。項繼權(quán)（2004）認(rèn)為具體表現(xiàn)在兩個方面，第一，農(nóng)業(yè)收入增長緩慢；第二，由于工農(nóng)業(yè)價格剪刀差的擴(kuò)大。經(jīng)營非農(nóng)業(yè)比經(jīng)營農(nóng)業(yè)能獲得更多的收入，于是農(nóng)民的務(wù)農(nóng)積極性受到了很大的影響。張季生（2005）認(rèn)為，農(nóng)民經(jīng)營土地收入低和負(fù)擔(dān)重，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)民背離土地的現(xiàn)象，此外基層債務(wù)問題也日趨嚴(yán)重。因此本文認(rèn)為：農(nóng)業(yè)稅取消后，單從經(jīng)濟(jì)上講是合理可行的。首先，征收農(nóng)業(yè)稅的成本已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于稅收本身，是不合算的；其次，取消農(nóng)業(yè)稅后，增強了農(nóng)民的購買力，為農(nóng)村持續(xù)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)；再次，農(nóng)民增收使得農(nóng)業(yè)的投入效應(yīng)明顯增大，鞏固了農(nóng)業(yè)第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)地位。

（三）農(nóng)民與基層政府的變化

農(nóng)業(yè)稅取消前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，因此各地農(nóng)民與政府關(guān)系緊張，矛盾積聚，抗稅、逃稅，甚至是暴力毆打稅務(wù)人員的事件時有發(fā)生。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，官民關(guān)系得到了一定的緩和。項繼權(quán)（2004）認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅無論是稅費負(fù)擔(dān)還是農(nóng)民負(fù)擔(dān)，都不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，農(nóng)村稅費改革的本身并不是單純的“稅改費”或“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的問題，它的實質(zhì)內(nèi)容首先是國家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整，其中包括政治以及權(quán)力的調(diào)整。賀雪峰（2005）認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅會使鄉(xiāng)村組織在為村民提供公共品時變得消極，農(nóng)民也只能各自為戰(zhàn)，不可能有效解決農(nóng)村公共品供給的問題。

本文認(rèn)為：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)必然決定上層建筑，而上層建筑也會對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)生反作用力。尤其是在政府大力推行基層民主制的背景下，農(nóng)業(yè)稅的取消進(jìn)一步弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響，農(nóng)民獲得了更多的自主權(quán)。但同時，鄉(xiāng)村公共品的供給又成為了一個亟待解決的問題。

三、取消農(nóng)業(yè)稅的負(fù)面效應(yīng)

（一）財政危機效應(yīng)

首先，農(nóng)村公共品的提供更加困難。根據(jù)公共財政理論，政府層級的財政支出配置主要取決于：（1）公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給經(jīng)濟(jì)規(guī)模；（2）公共產(chǎn)品和服務(wù)的外部性，即受益的外溢范圍大小；（3）居民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求偏好[1]。但是行政管理體制與分權(quán)型財政體制之間的矛盾所導(dǎo)致的后果是下級政府的事權(quán)與財權(quán)的不一致，以及政府支出職責(zé)配置的背離。其次，鄉(xiāng)村干部的積極性下降。取消農(nóng)業(yè)稅后，由于法治建設(shè)的長期滯后，以及傳統(tǒng)“皇糧國稅”思想的影響，農(nóng)村干部的職能一時難以轉(zhuǎn)彎；再次，農(nóng)村基層政府公共服務(wù)水平低，社會管理能力弱，農(nóng)村自然災(zāi)害多，基層政府事權(quán)劃分不清晰等等問題的存在，使得很多基層干部的積極性受到了很大影響。

當(dāng)然，中央針對以上問題也加大了對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)移支付。但轉(zhuǎn)移支付在制度上本身也存在缺陷。第一，針對地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付的比重較高，這就會造成區(qū)域間的不公平，同時也會為“尋租”提供可能；第二，缺乏法律層面上的制度安排，存在著很大程度上的不確定性和隨意性；第三，效率低下，農(nóng)村公共財政的決策機制并沒有真正建立，財政資金投入完全是自上而下，缺乏一種自下而上的需求表達(dá)和決策機制[2]；第四，缺乏對轉(zhuǎn)移支付資金的審計和監(jiān)督機制，所以往往會出現(xiàn)政令不暢，效果不佳的結(jié)果。

（二）債務(wù)危機效應(yīng)

鄉(xiāng)村債務(wù)問題是個長期遺留問題，也是各種發(fā)展不平衡下積累的結(jié)果，只是由于農(nóng)村稅費改革使農(nóng)村債務(wù)的負(fù)面效應(yīng)更加公開明顯化。崔昌璽（2007）認(rèn)為，改革前，由于“三提五統(tǒng)”和其它稅費收取渠道的存在，使得部分債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民；祁巖（2007）指出， 取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面鄉(xiāng)村收入大幅度減少，造成鄉(xiāng)村政府的運轉(zhuǎn)和組織活動經(jīng)費不足，這就為新債務(wù)的出現(xiàn)提供了可能；另一方面，取消向農(nóng)民收費，稅費尾欠也不予追究，這就使得鄉(xiāng)村政府無法獲得償債的資金，而短期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又無法得到大幅度的提高，鄉(xiāng)村兩級的債務(wù)消償壓力明顯加大。

目前，我國鄉(xiāng)村債務(wù)表現(xiàn)出的三大特點：一是負(fù)債額高； 二是負(fù)債面廣；三是負(fù)債增長快[3]。高額的村級債務(wù)成為了新農(nóng)村建設(shè)的瓶頸所導(dǎo)致的問題具體如下：其一，高額的村級債務(wù)讓很多農(nóng)民失去了對未來的希望，于是紛紛離開農(nóng)村，幾乎沒有人愿意或敢于來對負(fù)債負(fù)責(zé)。其二，高額的債務(wù)讓村干部失去了基本的工作熱情與責(zé)任感。其三，債務(wù)也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)失去了還債的信心[4]。

（三）宏觀調(diào)控變窄效應(yīng)

在國外，農(nóng)業(yè)稅免征已成為了慣例，但中國有著自己的國情。中國正處在建設(shè)和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的緊要階段，農(nóng)民是市場經(jīng)濟(jì)的主體之一，通過市場法則壯大和發(fā)展農(nóng)業(yè)似乎更適合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

在我國對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段和空間有限的現(xiàn)實條件下，農(nóng)業(yè)稅是一個很好的調(diào)控工具[5]?？梢酝ㄟ^稅目的選擇、稅率的設(shè)計、稅收優(yōu)惠政策的安排等來指導(dǎo)投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整（湯貢亮，1995）。同時李曉丹（1998）認(rèn)為，稅收中性化大大的削弱了宏觀調(diào)控對資源配置具體過程的干預(yù)，讓宏觀領(lǐng)域內(nèi)的配置更加市場化。李永剛（2011）則認(rèn)為， 稅收可以從宏觀上調(diào)節(jié)商品供應(yīng)總量與需求總量的關(guān)系。此外稅收的固定性、無償性、強制性的特征又使其在調(diào)控效果和速度方面明顯高于其它手段。

取消農(nóng)業(yè)稅后，剩下的手段只有政府的直接補貼，但這種補貼有著很大的局限性。首先，在目前財權(quán)與事權(quán)相分離的大背景下，財政補貼往往很難直接到鄉(xiāng)村一級財政，復(fù)雜的中間環(huán)節(jié)大大增加了政策的滯后性；其次，政府補貼不具有法律規(guī)范性，隨意性很強，無法向農(nóng)民傳達(dá)一個積極持久的心理預(yù)期；再次，在政府補貼的具體操作過程很難做到透明化，這就為各種各樣的“尋租”提供了可能。極大了削弱了宏觀調(diào)控對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響。

四、相關(guān)政策建議

（一）健全農(nóng)村社區(qū)公共品供給機制

在農(nóng)村公共品供給上，應(yīng)合理界定政府與農(nóng)民的責(zé)任。政府的重點應(yīng)該放在那些農(nóng)民辦不了、辦不好的事情上，開展農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)、調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。同時應(yīng)該建立農(nóng)村社區(qū)公共品的民主決策機制，讓農(nóng)民能表達(dá)自己的偏好，監(jiān)督公共品的提供。具體建議如下：

1. 理順鄉(xiāng)村關(guān)系，完善民主選舉。農(nóng)村必須要先理清“政務(wù)”與“村務(wù)”的事權(quán)范圍及相互關(guān)系，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。同時健全社區(qū)公共品決策機制，保障村民的選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2. 提升農(nóng)村的決策能力，強化民主決策程序。一方面加強村干部的能力建設(shè)，使之承擔(dān)起提供公共品的責(zé)任；另一方面，規(guī)范議事決策程序，完善民主監(jiān)督制度。

3. 建立農(nóng)村公共產(chǎn)品選擇機制。各項資金的籌集、使用和管理必須經(jīng)過村民委員會討論批準(zhǔn)，并且要及時進(jìn)行村務(wù)公開，接受監(jiān)督。

從制度上有效控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增加。全面取消農(nóng)業(yè)稅后，專門向農(nóng)民征收的稅費項目是被全部取消了。但在目前的管理體制下，涉及農(nóng)民生產(chǎn)生活的收費項目仍然不少，包括一些行政事業(yè)性收費，經(jīng)營服務(wù)性收費等，而且一些超標(biāo)準(zhǔn)、亂設(shè)收費項目的現(xiàn)象也比較普遍。所以增強其收費的透明度就顯得尤為重要。

（二） 加大轉(zhuǎn)移支付力度并且建立規(guī)范制度

農(nóng)業(yè)稅取消后，基層財政依賴轉(zhuǎn)移支付的程度加深，加之在分稅制中中央和各級地方的財權(quán)和事權(quán)分配不合理的背景下，進(jìn)一步改進(jìn)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付方法、建立健全規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的制度就顯得尤為關(guān)鍵。

首先，應(yīng)該繼續(xù)加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度。以各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和收入差距等客觀因素為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確合理有差別的確定支付規(guī)模；第二，轉(zhuǎn)移支付方法多樣化。運用多種方法相結(jié)合的手段，使得轉(zhuǎn)移支付效果最優(yōu)化；第三，明確撥款的使用方向，使專項撥款結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。將節(jié)省下來的資金投入到義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)方面，縮小城鄉(xiāng)之間的財政投入方面的差距，使更多的農(nóng)民得到具體的實惠；最后，建立緩解基層財政困難的激勵約束機制。合理劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政收入，完善基層財政收入體系。將地方稅種的收入主要留給縣鄉(xiāng)兩級，或提高縣鄉(xiāng)財政分享的比例，調(diào)動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的積極性。

（三）增加農(nóng)民收入

農(nóng)民問題是“三農(nóng)”問題的根本，而增加農(nóng)民收入又是解決農(nóng)民其它一切問題的關(guān)鍵。這就要求我們，必須積極進(jìn)行體制改革，大刀闊斧的去除體制中的弊端，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展融為一體。同時要從嚴(yán)約束公共權(quán)力、防止公權(quán)濫用，實現(xiàn)政府職能向提供公共物品的根本性轉(zhuǎn)變。

第一，鼓勵農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工。我們承認(rèn)在近幾年里，農(nóng)民工進(jìn)城打工的權(quán)利以及受到的待遇都有很大的改善。但是長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市對進(jìn)城農(nóng)民的不公正、歧視性待遇，極大地影響了這一政策的貫徹和落實，因此要繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)改革，并將其成為一種制度性的安排。第二，加強農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)的同時鼓勵發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的好與壞直接影響著這個國家的根基是否穩(wěn)定。在此基礎(chǔ)上應(yīng)該大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。尤其是對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，一方面要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推進(jìn)改革和調(diào)整，積極引進(jìn)強勢企業(yè)的資金、技術(shù)和管理等現(xiàn)代企業(yè)生產(chǎn)要素。另一方面創(chuàng)造更加有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)充分利用資源優(yōu)勢的政策體制，只要符合安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)要求的，就不能隨意打壓。

（四）建立鄉(xiāng)村債務(wù)的化解和管制機制

面對全國鄉(xiāng)村數(shù)千億的債務(wù)，化解的方式既不可能是靠中央和省級財政的一攬子政策，也不能完全由縣鄉(xiāng)財政自行解決。要在摸清債務(wù)底數(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行化解式的處理。

首先，應(yīng)該了解當(dāng)?shù)氐氖聦嵡闆r，根據(jù)自身特定情況，制定出適合當(dāng)?shù)氐姆椒?。其次，對現(xiàn)有的鄉(xiāng)村債務(wù)，應(yīng)該區(qū)分債務(wù)形成的原因，分類逐步化解。要首先解決涉農(nóng)債務(wù)，防止出現(xiàn)農(nóng)民以債抵稅，確保改革順利進(jìn)行。再次，要嚴(yán)格控制新增負(fù)債。對具體項目要實行責(zé)任制，確立責(zé)任人，債隨人走，并且引入司法機制，加大舉債主要責(zé)任人的風(fēng)險成本，杜絕因個人利益而舉債的事情發(fā)生。

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