摘要：在我國當前銀行業(yè)整體高速發(fā)展的大背景下，銀行業(yè)牌照管理、分類規(guī)定等市場準入制度方面的問題開始浮出水面，對行業(yè)市場的持續(xù)盈利、風險管控、社會經(jīng)濟效益平衡等內(nèi)容的影響逐漸擴大，引起社會各界的重視。本文對現(xiàn)有銀行牌照體系的運行機制進行探討，分析其運行中存在的主要問題及其原因，在此基礎上有針對性地提出了改進銀行分類和牌照管理的思路，以期完善相關制度在優(yōu)化市場布局、指導機構定位、提升行業(yè)競爭能力和服務實體經(jīng)濟發(fā)展等方面的正面效應。

關鍵詞：牌照 分類 準入

一、現(xiàn)行銀行分類和牌照管理制度設計存在的問題

經(jīng)過多年實踐，我國的牌照體系在規(guī)范行業(yè)格局、競爭秩序和發(fā)展方向上取得了正面成果，但也暴露了諸多現(xiàn)實矛盾，與當前國內(nèi)外金融市場形勢、消費者需求和監(jiān)管要求之間出現(xiàn)了差距?？偨Y起來，問題包括如下幾個方面：

（一）牌照體系結構不科學

一是系統(tǒng)化程度不高?，F(xiàn)行牌照管理架構主要搭建于《銀監(jiān)法》和《商業(yè)銀行法》法制框架上，由《金融機構許可證管理辦法》和各類別銀行業(yè)機構行政許可管理辦法等規(guī)章，以及其它具體準入事項的規(guī)范性文件完善。從法律規(guī)范的分布來看，機構準入、業(yè)務準入和人員準入的專門性規(guī)章比較龐雜，銜接性欠佳，常有某項業(yè)務開展和擴張之初沒有明文條款限定，監(jiān)管部門卻臨時出臺部門性文件進行約束的情況，整體準入規(guī)則分布非常零散，缺乏系統(tǒng)的關聯(lián)。二是存在立法空白。源于經(jīng)濟發(fā)展和行業(yè)體制特定時期形態(tài)影響，當前法規(guī)重一次審查輕持續(xù)監(jiān)管、重經(jīng)濟社會穩(wěn)定輕市場機制調(diào)節(jié)的情況明顯，部分領域規(guī)制缺失。三是缺乏牌照轉(zhuǎn)換通道。機構所獲牌照分類一經(jīng)確定就不能變更，相當于用準入壁壘分割了完整的行業(yè)市場，將機構間互動和競爭綁定在有限空間內(nèi)。此類限定“發(fā)展極限”的做法與企業(yè)做大做強的訴求矛盾，集中體現(xiàn)于城商行、股份制商業(yè)銀行和部分農(nóng)村機構。四是牌照格局架設不當。牌照分類較為籠統(tǒng)和模糊，經(jīng)營有限業(yè)務的銀行機構類型、組織形式和產(chǎn)權結構都比較單一和模式化，與其他銀行缺乏可比性，實質(zhì)上沒有區(qū)分度。且受限于資產(chǎn)水平和經(jīng)營領域在整個銀行系統(tǒng)的話語權和影響力不夠，與全牌照銀行不存在競爭關系，與國外的牌照體系差異明顯。

（二）牌照管理體制落后于市場發(fā)展

定位于“出身+資本”的分類格局和實質(zhì)無差異的銀行經(jīng)營管理體制不適應我國經(jīng)濟結構調(diào)整和銀行提高競爭力要求，具體表現(xiàn)如下：

一是分類對應管理架構與當前金融市場形勢不符。目前我國所有的大型國有商業(yè)銀行和部分城市商業(yè)銀行都已經(jīng)完成股改上市，繼續(xù)以國有或者股份制銀行區(qū)分兩類群體已經(jīng)不能反映我國銀行業(yè)的改革發(fā)展成果。另外，雖然“城市商業(yè)銀行”在2006年之前，農(nóng)村金融機構在2008年之前禁止在注冊地轄區(qū)之外設立分支機構，但隨著近年來金融經(jīng)濟形勢變化，監(jiān)管部門的態(tài)度也做出適應性調(diào)整，該類銀行很多已實現(xiàn)一定程度的地域擴張，繼續(xù)使用“某地城市商業(yè)銀行”和“某地農(nóng)村金融機構”這類體系名稱只是習慣延續(xù)，而不適合行業(yè)市場發(fā)展的客觀現(xiàn)實。

二是業(yè)務準入?yún)^(qū)分度不夠，不足以區(qū)分各類銀行特征。源于對資本規(guī)模的過度關注，現(xiàn)行許可規(guī)定對不同銀行的業(yè)務調(diào)整范圍和準入要求可謂雷同，可申請調(diào)增的業(yè)務沒有明顯差異。如農(nóng)合行、農(nóng)商行除了“全國社保基金托管業(yè)務”未有明文允許，其業(yè)務拓展空間與其他全國性、規(guī)模大的銀行機構一致，申請時應符合的條件大抵相同，甚至風險管控定量指標也是一樣，像從事證券投資基金托管業(yè)務都要滿足“最近3個會計年度年末凈資產(chǎn)不低于20億元人民幣”。銀行機構或者“大而全”，或者“小而全”，一旦通過了資本門檻，在業(yè)務上就處于通行無阻的狀態(tài)，給當前銀行機構的業(yè)務趨同的發(fā)展格局提供了現(xiàn)實土壤。

三是管理體制不適應銀行業(yè)務的創(chuàng)新發(fā)展。在分業(yè)經(jīng)營的法律框架外，銀行綜合化經(jīng)營的發(fā)展趨勢日益明顯，商業(yè)銀行越來越多地開展了非銀行金融服務。如部分商業(yè)銀行爭取試點機會，經(jīng)國務院個案審批設立各類附屬機構，開始嘗試基金管理、金融租賃、投資保險公司等非銀行業(yè)金融機構業(yè)務服務，這相當于用金融控股公司的方式拿下證劵、保險、信托等牌照，與混業(yè)經(jīng)營的界限逐步淡化，脫離了行政許可辦法的調(diào)整范圍。

（三）牌照管理規(guī)定與監(jiān)管實踐不匹配

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和市場形勢的變化，部分準入制度已不能適應新形勢銀行監(jiān)管工作的要求，監(jiān)管實踐面臨著新的挑戰(zhàn)和困惑，同時，受外界環(huán)境的影響和干預，部分準入規(guī)定難以保證執(zhí)行效果。

一是規(guī)定原則導致權利尋租和監(jiān)管套利。制度原則伴隨執(zhí)法裁量，在“審批制”牌照的程序體系內(nèi)，監(jiān)管部門受認知能力差別、利益關聯(lián)等因素影響，容易出現(xiàn)執(zhí)法尺度不一，產(chǎn)生監(jiān)管領域?qū)ぷ夂吞桌袨?。如?chuàng)新業(yè)務準入中，“創(chuàng)新業(yè)務”的范疇還不明確，銀行業(yè)務、產(chǎn)品范圍內(nèi)涵和外延的解釋說明也還不夠細化，此時監(jiān)管者自由裁量空間較大，對這些經(jīng)營手段掌握重要話語權。受競爭和利潤驅(qū)動部分銀行往往假借開展創(chuàng)新業(yè)務之名規(guī)避資本、規(guī)模、風險、業(yè)務限制等監(jiān)管要求，形成尋租和利益輸送的通道。

二是外界環(huán)境易影響制度執(zhí)行力。我國銀行業(yè)的牌照制度、股權結構和政府承擔隱性存款保險責任人現(xiàn)實導致商業(yè)銀行的運行容易受來自政府的行政干預，市場機制作用有限。政府不僅是銀行的直接利益主體，也是監(jiān)督主體和最后貸款人，在農(nóng)村中小機構的改革和存續(xù)問題上更是主要出資人，政府行為必然會深刻介入部分銀行的日常運行。因此，對部分持牌機構的執(zhí)法時常會脫離防范金融風險的目的，而受制于監(jiān)管者、政府和銀行的三方博弈。相比美、英、德等發(fā)達國家，其銀行股權分散度遠高于我國，政府的干預能力很小，監(jiān)管制度的執(zhí)行整體上更獨立和單純，效果更直接和有效。

三是牌照體系與宏觀政策銜接機制不暢。由于貨幣發(fā)行管理部門和銀行監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)機制尚不完善，調(diào)整間接融資市場的差異化手段如貨幣政策、利率政策等，當前還不能與銀行業(yè)格局有效對應，宏觀政策傳導效果容易打折扣。如我國目前差異化存款準備金率政策只區(qū)分了大型銀行和中小銀行，而現(xiàn)行牌照制度導致股份制商業(yè)銀行和城商行體系中的機構雖然在資產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品條線和服務手段上差異巨大，卻只能適應于同一較低的準備金標準，這對市場流動性的收放控制效果存在一定負面影響。

二、牌照體系缺陷的深層影響

（一）業(yè)務風險同質(zhì)化和道德風險

在注重資產(chǎn)規(guī)模的牌照設計導向下，各銀行的經(jīng)營目標都較為單一，均建立起以規(guī)模、速度等為核心的業(yè)務指標考核體系，將大企業(yè)、大項目、大城市和高端個人客戶作為重點，“壘大戶”現(xiàn)象較為突出。在有限資源的約束下，競爭的片面集中一方面導致其他薄弱環(huán)節(jié)的管理和營銷缺失，如“小型或微型銀行”長期作為我國銀行業(yè)服務體系的最大“短板”，一直得不到根治；另一方面，業(yè)務趨同導致風險同質(zhì)化，被特定經(jīng)濟周期放大后，融資鏈條的穩(wěn)固性難以得到保障，這表現(xiàn)在長期以來我國基礎設施建設、房地產(chǎn)等行業(yè)繁榮大背景下銀行貸款風險的聚集。更嚴重的，對業(yè)務限制不足的牌照體系會導致部分地區(qū)出現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟引發(fā)壟斷和道德風險的渠道：以農(nóng)村金融市場新設機構為例，大型機構新設網(wǎng)點的資本要求遠比農(nóng)村中小金融機構嚴格，意味著其風險控制力、對優(yōu)質(zhì)項目和客戶資源的吸引力有明顯優(yōu)勢。一旦大型銀行分設成功，將給立足本地農(nóng)村的小型機構造成嚴重沖擊。弱勢機構在競爭壓力和利益驅(qū)動雙重影響下，容易脫離服務三農(nóng)和中小企業(yè)的主業(yè)轉(zhuǎn)而開拓高盈利高風險性業(yè)務，甚至避開監(jiān)管經(jīng)營，嚴重影響機構的穩(wěn)健運營和市場形象，也擾亂地區(qū)正常金融秩序。

（二）可持續(xù)發(fā)展存在隱患

在政府主導投融資的經(jīng)濟體制和“輕業(yè)務限制”的牌照體系交叉影響下，各類銀行機構的營銷主要圍繞各級政府“指揮棒”轉(zhuǎn)，沒有足夠激勵做實差別化發(fā)展戰(zhàn)略，特色經(jīng)營得不到足夠體現(xiàn)：從資產(chǎn)結構看，各類銀行資產(chǎn)的行業(yè)分布、客戶分布、期限分布基本沒有顯著差別，大型銀行有小微企業(yè)貸款，小微銀行也有政府融資平臺貸款、房地產(chǎn)貸款；從盈利結構看，各類銀行依靠利差收入和高資本消耗的粗放型增長模式?jīng)]有顯著的系統(tǒng)性變化；從發(fā)展動模式看，部分機構除了謀求上市、改制等改革紅利因素外，沒有建立起差異化發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動。另一方面，受《商業(yè)銀行法》分業(yè)經(jīng)營的限制，現(xiàn)行模式在支持銀行跨界開展業(yè)務和產(chǎn)品創(chuàng)新時又表現(xiàn)出了“狹窄性”。由于無法直接獲得證券、信托、保險等牌照，不少資產(chǎn)雄厚卻爭取不到試點的銀行開始一擁而上通過合作的方式將表內(nèi)業(yè)務表外化，形成當前理財產(chǎn)品、信托產(chǎn)品等類“影子銀行”業(yè)務發(fā)展迅猛的局面。這固然是商業(yè)銀行在積極進行資產(chǎn)負債管理的現(xiàn)實需要，但實質(zhì)上分業(yè)牌照模式曾引以為豪的“防火墻隔離”優(yōu)勢正在逐漸消退或被規(guī)避，更產(chǎn)生創(chuàng)新業(yè)務信息透明度不高、權責不清、原生創(chuàng)新激勵不夠等問題。長此以往，在行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模膨脹到一定水平之后，新增長點的缺失將對我國銀行的繼續(xù)發(fā)展產(chǎn)生強烈約束。

（三）監(jiān)管有效性降低

我國現(xiàn)行的銀行分類格局不是市場發(fā)展和競爭演化的結果，而是行業(yè)體制改革背景下產(chǎn)權結構調(diào)整的產(chǎn)物。在歷史股權結構和行政強制力分割的影響下，銀行業(yè)機構布局、業(yè)務開展、風險處置等事項容易受到多方干涉，監(jiān)管原則的貫徹也必然受到影響。一方面，牌照管理依據(jù)主要是機構門類而不是質(zhì)量好壞和風險高低，導致資本充足率、撥備覆蓋率等監(jiān)管標準和流程均基本趨于同一，而不能按區(qū)域經(jīng)濟水平、風險水平、機構業(yè)務復雜程度、系統(tǒng)重要性等內(nèi)容體現(xiàn)差別化，監(jiān)管工作與牌照分類情況缺乏對應關系，分類監(jiān)管向市場傳達信息的效力有限；另一方面，按照門類區(qū)分的牌照體系無助于存款保險保險費率厘定等一些基礎工作開展?！栋腿麪栍行сy行監(jiān)管核心原則》指出適度的系統(tǒng)性保護機制是有效銀行監(jiān)管的前提條件之一，而有效的存款保險制度也依賴于完善的銀行分類和牌照管理。基礎機制的缺失，導致部分持牌機構的某些經(jīng)營行為必須經(jīng)由政府主導，相應處置工作也被置于有關部門的意志之下而非市場規(guī)則，這削弱了監(jiān)管的嚴肅性。

三、改進銀行分類和牌照管理制度的政策建議

（一）調(diào)整銀行分類格局

科學調(diào)整現(xiàn)有行業(yè)分類體系，優(yōu)化市場秩序，從僵化準入轉(zhuǎn)向彈性規(guī)定，從單純重視資本規(guī)模轉(zhuǎn)向股權、業(yè)務、地域、對象的全面考慮，盤活銀行市場結構，實現(xiàn)多層次金融服務和分類監(jiān)管。

一是改進分類框架，打造適應當前行業(yè)市場競爭格局的銀行體系。改變長期以來按歷史沿襲的資本實力和市場規(guī)模安排等分類制度，以總資產(chǎn)規(guī)?？己藶橹?，綜合盈利水平、客戶覆蓋面、產(chǎn)品創(chuàng)新能力、機構地域分布等核心環(huán)節(jié)進行考察和劃分，打造涵蓋完全、重點突出、層次鮮明的行業(yè)體系，并與現(xiàn)行貨幣政策、利率政策、區(qū)域經(jīng)濟政策和監(jiān)管收費體系等內(nèi)容相協(xié)調(diào)。注重分類間的平衡，賦予不同牌照一定的市場份量和話語權，做到機構區(qū)別明顯，發(fā)展定位清晰。

二是完善分類管理的法規(guī)體系。整合當前較零散的法規(guī)，不再以銀行屬性為標準出臺規(guī)章，而進行整體規(guī)劃和統(tǒng)一設計，減少規(guī)章條例的重疊沖突。充分考慮機構執(zhí)行審批程序的科學性和時效性，嚴肅行政許可的操作流程。注重具體事項的準入條件，與行業(yè)整體和機構的長期發(fā)展要求相對應，體現(xiàn)出定性規(guī)定和定量要求有效銜接。定性指標可加入發(fā)展目標、機構設置規(guī)劃、產(chǎn)權組織形式的專門要求，避免規(guī)定大同小異；定量指標上加入地域分布、貸款結構等多樣化內(nèi)容，防止形式單一，體現(xiàn)分類差異。

三是設置有彈性的分類轉(zhuǎn)化通道。取消沒有流動性的分類架構，給予銀行“體系內(nèi)”和“體系間”的競爭壓力，鼓勵創(chuàng)新發(fā)展和做大做強，允許機構的經(jīng)營流程再造。建立起可操作的退出渠道，明確各方職責，堅持市場主導，形成優(yōu)勝劣汰，避免政府通過在救助和重組階段的過度介入。

（二）探索適應有限牌照的管理機制

借鑒發(fā)達國家的做法，在管理機制上體現(xiàn)出不同牌照的差異性，用具體條款區(qū)分各類銀行的經(jīng)營范圍，必要時進行強制劃分，管理方式與分類格局互補，明晰銀行機構的功能定位。

一是完善業(yè)務準入體系條例。按牌照類型對業(yè)務申請和范圍調(diào)整進行差異化規(guī)定，體現(xiàn)不同層次銀行的業(yè)務規(guī)格差異，改變多數(shù)機構無論規(guī)模都按“全業(yè)務”經(jīng)營的現(xiàn)狀。設置一定的存、貸款結構要求，如規(guī)定新增貸款必須達到規(guī)定以上比例流向中小企業(yè)或者三農(nóng)領域，體現(xiàn)出特定業(yè)務牌照的區(qū)分度。根據(jù)國家區(qū)域、產(chǎn)業(yè)調(diào)整意圖進行業(yè)務限制，防止部分機構產(chǎn)生經(jīng)營道德風險，偏離主業(yè)。

二是彈性審批機構布局，防止各牌照銀行集中競爭。加入對特定經(jīng)濟、社會區(qū)域的機構準入審核管理，適當設置限制性規(guī)定，張弛有度地指導機構的分支行設立，避免不同牌照的過度競爭。如對大銀行的縣域分支機構開設進行約束，避免與當?shù)剞r(nóng)村中小金融爭奪有限資源；避免分支機構復制上級行的業(yè)務，在部分領域要求全牌照銀行必須通過設立專營機構的方式開展業(yè)務，防止單調(diào)拓展分支行，鼓勵銀行進行特色化探索。

三是規(guī)范創(chuàng)新監(jiān)管手段。區(qū)別設立不同牌照銀行新開業(yè)務的申報、審核程序，明確設置禁止性規(guī)定和創(chuàng)新渠道，有效區(qū)分機構的創(chuàng)新和繞監(jiān)管辦業(yè)務。如給予部分全面牌照的機構新業(yè)務先期試點的權利，發(fā)揮其資產(chǎn)、人才的優(yōu)勢進行市場調(diào)查和風險準備，留給監(jiān)管部門針對創(chuàng)新的反應和行動余地，相機抉擇，審慎放開；允許部分有限牌照銀行在特色領域業(yè)務進行備案制，減少繁瑣審批程序，積累經(jīng)驗和培養(yǎng)市場占有率，提高專業(yè)經(jīng)營優(yōu)勢。

（三）科學界定銀行、市場和監(jiān)管部門的權責分配

一是明確監(jiān)管體系中各部門的權利邊界。完善監(jiān)管部門的獨立性和問責機制，保障監(jiān)管不受政府和利益部門的干預，能有效進行市場、業(yè)務、高管等方面的準入審核和責任追究，體現(xiàn)監(jiān)管的主動性。完善監(jiān)管治理，建立起銀監(jiān)部門與新興機構（如小貸公司）、特殊業(yè)務（如外匯業(yè)務）、民間融資等管理部門之間的溝通協(xié)調(diào)機制，防止多頭監(jiān)管或權利集中造成的效率損失。擴大監(jiān)管框架的覆蓋面，防止在影子銀行等監(jiān)管真空領域積聚風險。

二是建立針對性的配套支持機制。適度的系統(tǒng)性保護機制是改進牌照管理、完善銀行分類制度的必要條件。要充分考慮持有限牌照機構面臨的市場特點和部分承擔國家調(diào)控意志機構的經(jīng)營難度，協(xié)調(diào)多方給予政策、稅收和補助資金上的支持，優(yōu)化其生存發(fā)展環(huán)境。建立起有效風險補償機制，引入其他金融中介，打造落后區(qū)域、農(nóng)村地區(qū)多層次金融服務體系，多渠道分散金融供給壓力，為創(chuàng)新經(jīng)營提供便利。

三是完善市場約束體系。擴大市場信息披露，提高融資方的知情和監(jiān)督力量，建立有效信息傳導和市場反映渠道，通過合理的市場選擇和自發(fā)制衡機制，充實銀行牌照管理和轉(zhuǎn)換體系，規(guī)避完全依靠監(jiān)管部門行動的時滯。

四是加強牌照體系與宏觀政策銜接。協(xié)調(diào)各部門關注牌照的差異性，增強宏觀調(diào)控政策的科學性和有效性，優(yōu)化執(zhí)行效果。如有效設置不同牌照機構的存款準備金率、存貸款利率浮動范圍、存貸比規(guī)定和監(jiān)管收費的不同標準，賦予各類型機構相應的自主空間，打造適應新牌照體系的外部環(huán)境。

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課題組組長：田本全

課題組副組長：張英

課題組參與人：章宇 李志方 侯笛 何莉莉 劉周軼