李瓊英

(1.中共安徽省委黨?？粕缃萄胁?，合肥 230022;2.南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院，南京 210093)

一、引 言

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出要“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，這預(yù)示著傳統(tǒng)的“土地城鎮(zhèn)化”模式將向“人口城鎮(zhèn)化”模式轉(zhuǎn)型，而人口城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)則是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，2013年12月召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議把“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為首要任務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定就業(yè)，平等享有教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等各項(xiàng)公共服務(wù)并最終獲得城鎮(zhèn)永久居民身份、完全融入城鎮(zhèn)的過(guò)程。

目前安徽省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要存在以下問(wèn)題:一是就業(yè)不穩(wěn)定、就業(yè)層次低，勞動(dòng)權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象較為突出;二是收入和消費(fèi)水平總體偏低，以生存性支出為主;三是居住環(huán)境較差且居住不穩(wěn)定，絕大多數(shù)居住在單位宿舍、簡(jiǎn)易工棚或租賃房等臨時(shí)性住所;四是社保參保率偏低，且參保種類(lèi)單一，參保積極性不高，存在主動(dòng)棄?，F(xiàn)象;五是大多數(shù)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)化教育培訓(xùn)，且現(xiàn)有培訓(xùn)質(zhì)量不高，對(duì)促進(jìn)就業(yè)作用有限。安徽每年有近100萬(wàn)人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，盡管2010年安徽城鎮(zhèn)化率已達(dá)42.1%，但戶籍城鎮(zhèn)化率只有22%左右，其中絕大部分是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民［1］。這部分人群由于身份戶籍問(wèn)題，無(wú)法在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域享有與城鎮(zhèn)居民同等待遇，難以融入城市。因此，總體來(lái)看安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度偏低，難以滿足轉(zhuǎn)移人口自身及安徽經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。

現(xiàn)階段無(wú)論從外在的政策方向、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市承載空間來(lái)看，還是從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的市民化意愿來(lái)看，安徽都具備了加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的條件。但是，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化涉及戶籍、土地、財(cái)稅、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等諸多體制、政策、利益調(diào)整等問(wèn)題，要使一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲氖忻瘢度胼^多的財(cái)力。在不降低原市民基本公共服務(wù)水平的前提下迅速實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，存在較大的難度。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不僅取決于各地的改革力度，而且也取決于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和資源環(huán)境的承載能力，無(wú)視各地的實(shí)際狀況超速推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是不現(xiàn)實(shí)的制度安排，因此在目前情況下推進(jìn)安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最為切實(shí)的辦法就是因地制宜、差別對(duì)待、有序推進(jìn)。不同區(qū)域、不同類(lèi)別城市在經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)環(huán)境、資源優(yōu)勢(shì)等方面具有較大的差異性，各地政府財(cái)力的承受能力不同，不可能運(yùn)用統(tǒng)一的模式，應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，探索一條具有現(xiàn)實(shí)可行性的差序化的區(qū)域市民化路徑。

二、皖江皖北差異化實(shí)施路徑

安徽省皖江和皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距凸顯(見(jiàn)表1)，皖江地區(qū)緊鄰長(zhǎng)三角，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，受長(zhǎng)三角輻射較強(qiáng)，已被納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，正在成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域，是推進(jìn)安徽參與泛長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展分工和中部地區(qū)加速崛起的助推器，因此發(fā)展速度快、發(fā)展?jié)摿Υ?，推?dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的作用較強(qiáng)。而皖北許多城市、城鎮(zhèn)缺乏一定的產(chǎn)業(yè)支撐、工業(yè)化發(fā)展嚴(yán)重滯后，甚至趨于萎縮和凋敝。據(jù)安徽省發(fā)改委發(fā)布的《安徽省“十二五”規(guī)劃課題研究》指出，皖北地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量仍然偏低、發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足、基礎(chǔ)薄弱、工業(yè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、工業(yè)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，工業(yè)經(jīng)濟(jì)中大部分產(chǎn)業(yè)為技術(shù)含量低、附加值低的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。與低水平的工業(yè)化率相伴生的是城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作用有限，市民化的財(cái)政基礎(chǔ)偏弱。據(jù)2012年安徽省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，安徽城鎮(zhèn)化水平較高的區(qū)域是合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)和皖江示范區(qū)，其次是皖南地區(qū)，最低的是皖北地區(qū)。銅陵、合肥、淮南和馬鞍山4市城鎮(zhèn)化率均超過(guò)60%，銅陵高達(dá)76.3%;滁州、黃山、安慶、六安、阜陽(yáng)、宿州和亳州低于全省平均水平，其中亳州最低，為33%［2］(見(jiàn)表2)，這充分說(shuō)明安徽不同區(qū)域，特別是皖江和皖北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐差距突出。因此，政府應(yīng)做好相應(yīng)的區(qū)域規(guī)劃，根據(jù)各個(gè)地區(qū)自身的特點(diǎn)，深化區(qū)域合作，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，共同提速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。

表1 2012年皖江、皖北主要指標(biāo)對(duì)比

表2 2012年皖江和皖北各市城鎮(zhèn)化率 %

在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的皖江城市帶要加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大力展中小企業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，以吸引各類(lèi)技能型人才向該區(qū)域集中轉(zhuǎn)移。在就業(yè)、教育培訓(xùn)、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房、社區(qū)服務(wù)等方面實(shí)施針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的多元優(yōu)惠政策，為轉(zhuǎn)移人口舉家遷移創(chuàng)造條件，使符合一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口根據(jù)自愿原則及早實(shí)現(xiàn)市民化，從而使其能夠在該區(qū)域中扎根、沉淀下來(lái)。皖江地區(qū)可在發(fā)展相對(duì)落后的皖北地區(qū)，也是農(nóng)業(yè)人口較為集中的區(qū)域，加大開(kāi)發(fā)力度，以工業(yè)化為載體，將首位產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，同時(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高資源利用效率。基于皖北地區(qū)勞動(dòng)力資源豐富而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)情況，不易過(guò)早強(qiáng)調(diào)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)大力發(fā)展勞動(dòng)密集型的中小企業(yè)，完善有利于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持政策和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，以吸引眾多的農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移，從而降低市民化的成本。當(dāng)前城市競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)由單個(gè)城市之間競(jìng)爭(zhēng)逐步轉(zhuǎn)向以中心城市為核心的城市群之間的競(jìng)爭(zhēng)，因此皖北地區(qū)應(yīng)借助皖北城鎮(zhèn)群和中原經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展戰(zhàn)略，明確各個(gè)城市在城市群內(nèi)的功能定位，加強(qiáng)群內(nèi)各城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力，加快皖北城鎮(zhèn)群城鎮(zhèn)化步伐，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)施能力。省政府還需加大對(duì)皖北地區(qū)的政策和資金支持，鼓勵(lì)皖江對(duì)口支援皖北，帶動(dòng)皖北走出低谷，共同發(fā)展，同時(shí)要拓展籌資渠道，推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體多元化，吸引和籌集更多包括公有、民有、外資和農(nóng)民的資金用于城鎮(zhèn)化。針對(duì)皖江部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)但勞動(dòng)力短缺、而皖北地區(qū)產(chǎn)業(yè)較為薄弱但勞動(dòng)力資源富余的特點(diǎn)，皖江與皖北地區(qū)應(yīng)在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移領(lǐng)域展開(kāi)多方面合作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在省內(nèi)有序、無(wú)障礙流動(dòng)，以填平省內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)鴻溝，共同提速安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的步伐。

三、主體功能區(qū)差異化實(shí)施路徑

2013年11月《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》獲得通過(guò)，規(guī)劃將全省國(guó)土空間劃分重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。其中國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域主要包括合肥、蕪馬、銅池、安慶、滁州和宣城6大片區(qū)，包括8個(gè)地級(jí)市所轄的29個(gè)縣市區(qū)。省重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域主要包括皖北及皖西南部分區(qū)域20個(gè)縣區(qū)，涵蓋阜陽(yáng)、亳州、宿州、淮南、蚌埠、淮北6市市轄區(qū)，六安市的金安區(qū)，黃山市的屯溪區(qū)和徽州區(qū)。限制開(kāi)發(fā)區(qū)域包括國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)包括淮北平原、江淮丘陵和沿江平原主產(chǎn)區(qū)，除黃山、銅陵以外的14個(gè)市的40個(gè)縣市區(qū);重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要位于皖西大別山區(qū)和皖南山區(qū)，包括六安、安慶、池州、黃山、宣城市的16個(gè)縣(區(qū))。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)包括省級(jí)以下自然文化資源保護(hù)區(qū)域、重要水源地及省政府根據(jù)需要確定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域［3］。

根據(jù)《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》，引導(dǎo)人口合理分布，形成與主體功能區(qū)戰(zhàn)略相一致的人口空間格局，實(shí)現(xiàn)人口與各類(lèi)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境承載的空間均衡，增強(qiáng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。對(duì)于國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域和省重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域應(yīng)不斷提升其發(fā)展能力，改善公共服務(wù)水平，更多地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流入，并加快實(shí)現(xiàn)市民化。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域是工業(yè)化和城市化的重要區(qū)域，由于其承擔(dān)著限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的人口遷移、推進(jìn)工業(yè)化和以人為核心的城鎮(zhèn)化同步進(jìn)行的職能，應(yīng)實(shí)施積極的人口準(zhǔn)入政策，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)覆蓋面、市民化程度等指標(biāo)的考核，加強(qiáng)人口集聚和吸納能力建設(shè)。

中心城市首先應(yīng)放開(kāi)省域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶限制，然后逐步放開(kāi)省外人口在安徽的落戶限制條件，其他城市則應(yīng)全面放開(kāi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶限制，使在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口早日實(shí)現(xiàn)市民化，并引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)人口均衡分布。另外，對(duì)于資源環(huán)境承載力逐步減弱、國(guó)土開(kāi)發(fā)密度較高的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，面臨著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的要求，因此迫切需要適應(yīng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技能型勞動(dòng)力，在市民化的過(guò)程中應(yīng)向該類(lèi)人群傾斜。對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，在局部地區(qū)可以適度進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)。但在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)則不宜大規(guī)模集聚工業(yè)和人口，應(yīng)引導(dǎo)超載人口有序轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)區(qū)域人口數(shù)量明顯減少，同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)環(huán)境和服務(wù)設(shè)施，為應(yīng)對(duì)未來(lái)人口逆城市化做好準(zhǔn)備?？傮w而言，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域要實(shí)施積極的人口退出政策，將超載的人口逐步有序地轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，減輕人口對(duì)生態(tài)環(huán)境和財(cái)政支出的壓力。針對(duì)這一區(qū)域人口教育水平和勞動(dòng)技能水平偏低、轉(zhuǎn)移難度較大的現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)做好政策性安排，切實(shí)加強(qiáng)義務(wù)教育、職業(yè)教育與職業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)勞動(dòng)力跨區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力，鼓勵(lì)人口向省外以及省內(nèi)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移。

主體功能區(qū)人口的合理再分布，需要政府和市場(chǎng)形成有效的動(dòng)力體系加以支撐。首先應(yīng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，即政府推力，在主體功能區(qū)的形成初期尤為必要。政府應(yīng)及早制定促進(jìn)不同功能區(qū)域人口轉(zhuǎn)移的政策規(guī)劃以及人口遷移的補(bǔ)償措施，人口再分布的政策引導(dǎo)應(yīng)與產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、土地、環(huán)境等政策協(xié)同互動(dòng)，以此形成合理的人口分布格局。其次要借助市場(chǎng)的拉力，政府的政策引導(dǎo)往往使遷移人口被動(dòng)轉(zhuǎn)移，效率不高，不僅財(cái)政負(fù)擔(dān)重還易激化社會(huì)矛盾，難以迅速安全地將大量的遷移人口轉(zhuǎn)移到合理的區(qū)域，為此必須借助更有效的市場(chǎng)手段來(lái)支撐。通過(guò)推力和拉力的共同作用，營(yíng)造良好的人口流動(dòng)的外部環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人口主動(dòng)、有序、平穩(wěn)轉(zhuǎn)移與融合。

四、大中小城市、小城鎮(zhèn)差異化實(shí)施路徑

大城市具有產(chǎn)業(yè)和公共資源等優(yōu)勢(shì)，人、財(cái)、物向大城市集聚，大城市壓力較大，中小城市、小城鎮(zhèn)難以獲得有利資源，發(fā)展緩慢。十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議均明確指出:全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模［4］。因此，安徽推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類(lèi)、有序的原則，科學(xué)編制大、中、小城市及小城鎮(zhèn)實(shí)施規(guī)劃，以增強(qiáng)各類(lèi)城市就業(yè)容量，接納更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。積極引導(dǎo)安徽中小城市、小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，提高中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和人口聚集能力，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承載力，形成大城市和中小城市、小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、人口均衡分布、經(jīng)濟(jì)錯(cuò)位發(fā)展和社會(huì)共同進(jìn)步的協(xié)調(diào)發(fā)展局面。各城市相互配合、協(xié)調(diào)共進(jìn)，共同應(yīng)對(duì)安徽大量農(nóng)業(yè)人口有序向城市轉(zhuǎn)移。

首先，應(yīng)全面放開(kāi)小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍落戶限制。只要有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所，就應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民在小城市和小城鎮(zhèn)落戶，并享受當(dāng)?shù)厥忻竦囊磺泄哺＠?，?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口就近就地轉(zhuǎn)移。由于小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平相對(duì)較低，地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)較輕，這項(xiàng)政策要落實(shí)到位是比較容易的。近年來(lái)，安徽縣域經(jīng)濟(jì)活力不斷增強(qiáng)，但縣城規(guī)模總體偏小。安徽56個(gè)縣中超過(guò)百萬(wàn)人口的有18個(gè)，但縣城人口超過(guò)20萬(wàn)人的只有3個(gè)，說(shuō)明發(fā)展較為滯后，同時(shí)也表明未來(lái)存在較大的發(fā)展空間［5］。一方面，省級(jí)政府要賦予小城市和小城鎮(zhèn)更多的財(cái)權(quán)，增加資金投入，使其能夠不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)投入力度，提高交通、水電氣、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)水平，改善小城市和小城鎮(zhèn)居住質(zhì)量，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，切實(shí)增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸納就業(yè)、人口集聚功能，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化創(chuàng)造必要條件，減輕大城市資源環(huán)境過(guò)載壓力，從而有利于低成本、高效率、大規(guī)模地吸納農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移。另一方面，要大力促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，形成如博望、高溝、秦欄等區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)群體，建設(shè)特色城鎮(zhèn)，推廣“一鎮(zhèn)一品”的發(fā)展模式。不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，以技術(shù)創(chuàng)新為動(dòng)力，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的能力和水平，進(jìn)一步改善投資環(huán)境。由于安徽大部分非城關(guān)鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)布局分散、人口規(guī)模不大、經(jīng)濟(jì)總量小，例如皖北的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口只有二三萬(wàn)，一年的財(cái)政收入僅幾百萬(wàn)元，因此小城鎮(zhèn)發(fā)展不能遍地開(kāi)花，必須重點(diǎn)突破，盡快形成一批城鄉(xiāng)一體化、工業(yè)布局與資源配置合理及有完整就業(yè)體系的城鎮(zhèn)群?？梢詫⑷舾蓚€(gè)地理位置、產(chǎn)業(yè)相同或互補(bǔ)的小城鎮(zhèn)作為一個(gè)片區(qū)，從中選取出交通便利、規(guī)模較大的鎮(zhèn)作為重點(diǎn)鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展，按照人口達(dá)到一定規(guī)模、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ?、服?wù)功能較完善、規(guī)劃管理水平較高、科技創(chuàng)新能力較強(qiáng)等條件進(jìn)一步培育一批重點(diǎn)鎮(zhèn)。同時(shí)，可以把一部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行逆?zhèn)建設(shè)成為具有一定規(guī)模的小城市，吸引周?chē)l(xiāng)村的農(nóng)村人口來(lái)此定居安業(yè)，擴(kuò)大人口的集聚能力。

其次，有序放開(kāi)中等城市的戶籍落戶限制。要積極發(fā)展中等城市，把中等城市打造成為產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、功能完善的大城市，培養(yǎng)新的增長(zhǎng)極，增強(qiáng)中等城市的公共服務(wù)和居住能力，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)環(huán)境和條件，提高就業(yè)質(zhì)量，使之成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要場(chǎng)所，緩解大城市的人口壓力。

第三，在尚不具備大規(guī)模放開(kāi)戶籍落戶條件的大城市，例如合肥，應(yīng)當(dāng)逐步改變以往按戶籍人口配置公共資源的政策，著力改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)待遇，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保護(hù)，著力推進(jìn)社會(huì)公平，緩解原市民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之間的矛盾。大城市、中心城市主要是解決職能提升問(wèn)題，所以設(shè)置適當(dāng)?shù)拈T(mén)檻是必要的，否則會(huì)不堪負(fù)重，超過(guò)承載能力。但是安徽目前仍缺乏具有輻射帶動(dòng)作用的大城市、特大城市，除合肥、阜陽(yáng)常住人口接近800萬(wàn)以外，其他城市人口規(guī)模都偏小，城區(qū)人口更少，合肥城區(qū)常住人口不到400萬(wàn)，因此對(duì)于安徽來(lái)說(shuō)，未來(lái)重點(diǎn)是培育幾個(gè)大城市、特大城市，做大做強(qiáng)如合肥、蕪湖、安慶、阜陽(yáng)、蚌埠等區(qū)域中心城市的綜合實(shí)力和聚集效應(yīng)，形成具有強(qiáng)力輻射帶動(dòng)作用的增長(zhǎng)極，增強(qiáng)其輻射力和活力，從而形成“磁鐵效應(yīng)”，吸納更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，使其在農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移安置方面發(fā)揮龍頭和示范作用。

五、結(jié)束語(yǔ)

以上各類(lèi)城市的市民化路徑僅是一種權(quán)宜之計(jì)，它在實(shí)踐中會(huì)遭遇諸多困境。大城市不僅就業(yè)機(jī)會(huì)多，收入水平高，且公共服務(wù)質(zhì)量較好，深受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口偏愛(ài)，人口往往具有突破人為控制的流入沖動(dòng)。但大城市負(fù)載能力有限，城市問(wèn)題較為嚴(yán)重，因此其落戶門(mén)檻通常很高，限制很?chē)?yán)。小城市和小城鎮(zhèn)普遍存在著產(chǎn)業(yè)集聚程度較低、就業(yè)機(jī)會(huì)較少、收入水平低，公共服務(wù)不完善的問(wèn)題，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流入傾向性不強(qiáng)。

換言之，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口越想落戶的城市，越難落戶;越不想落戶的城市，卻越容易落戶。解決這一難題，需要把戶籍制度改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程。例如，若真正讓農(nóng)民自愿選擇到小城市和小城鎮(zhèn)定居落戶，就必須增強(qiáng)小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚功能、公共服務(wù)功能以及居住功能［6］。但安徽小城市、小城鎮(zhèn)在整體較為落后的環(huán)境下很難實(shí)現(xiàn)獨(dú)立優(yōu)先發(fā)展，因此各類(lèi)城市必須協(xié)同發(fā)展，建立起各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，通過(guò)合理的產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在大中小城市、小城鎮(zhèn)之間合理布局，強(qiáng)化不同城市間專業(yè)化分工與協(xié)作，發(fā)揮不同類(lèi)別城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的優(yōu)勢(shì)。

未來(lái)城鎮(zhèn)人口在空間分布上將形成以城市群地區(qū)為主體、區(qū)域性中心城市為重要節(jié)點(diǎn)、各類(lèi)中小城市和小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化人口分布格局［7］。可依托某個(gè)大城市，如阜陽(yáng)、蚌埠、蕪湖等，將周邊相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類(lèi)型和等級(jí)的中小城市、小城鎮(zhèn)連接起來(lái)，建立起具有一定規(guī)模和輻射功能的城市群，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)在群內(nèi)合理配置、人口有序流動(dòng)，并逐漸消除群內(nèi)各城市在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等軟硬件方面的差異，共同推動(dòng)本區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。從根本上來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化必須將“以人為核心的城鎮(zhèn)化”思想轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤叫袆?dòng)，積極創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化［8］，消除戶籍背后的福利差異，最終破解不平等的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建設(shè)公平社會(huì)。

［1］陳大名.安徽省每年進(jìn)城農(nóng)民達(dá)百萬(wàn)［N］.安徽商報(bào)，2010-10-29.

［2］寧晗.安徽省城鎮(zhèn)化率與全國(guó)水平差距縮?。跱］.江淮晨報(bào)，2013-04-09.

［3］皖6大片區(qū)擬納入國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域［N］.新安晚報(bào)，2013-07-24.

［4］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［M］.北京:人民出版社，2013.

［5］陳慶福.推進(jìn)安徽新型城鎮(zhèn)化的“五個(gè)著力點(diǎn)”［J］.理論建設(shè)，2013(5).

［6］彭志強(qiáng)，袁晨，張乃可.城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性論證及政策建議——以重慶市為例［J］.重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)，2012(5):23-30.

［7］國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計(jì)［M］.北京:中國(guó)發(fā)展出版社，2011.

［8］高宜新，劉海鑫，李騰娟.農(nóng)民工市民化的社會(huì)管理制度探析［J］.重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)，2013(1):76-80.