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        上海民辦非學歷教育機構的政府監(jiān)管研究

        2014-12-20 02:54:18易鑌謝媛
        法制與社會 2014年32期
        關鍵詞:政府監(jiān)管非學歷民辦

        易鑌 謝媛

        摘 要 上海的民辦非學歷教育發(fā)展迅速,形成了較大的規(guī)模,促進了上海市教育的發(fā)展。民辦非學歷教育機構的良性市場運作需要政府的監(jiān)管,但是在政府的監(jiān)管上存在著監(jiān)管法規(guī)不完善、準入門檻過低、監(jiān)管盲區(qū)等問題,本文通過對政府監(jiān)管存在的問題進行分析,提出完善非學歷教育機構政府監(jiān)管的對策。

        關鍵詞 民辦 非學歷 政府監(jiān)管

        作者簡介:易鑌,上海理工大學管理學院,研究生,研究方向:教育行政管理;謝媛,上海理工大學管理學院公共管理系副教授,碩士生導師,研究方向:教育行政管理、電子政務。

        中圖分類號:D920.4 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2014)11-141-02

        隨著上?!翱平膛d市”戰(zhàn)略的實施和終身教育思想的深入人心,上海的民辦非學歷教育機構蓬勃發(fā)展,滿足了社會公眾日益多元化、個性化的教育需求,提升了社會公眾的素質和能力,推動了上海學習型城市的建設,為上海經濟建設和社會服務提供了有利支撐。然而,民辦非學歷教育在發(fā)展壯大的同時還存在一些問題,近幾年,滬上相繼曝光的“知名”輔導機構,上海京翰教育無證辦學、上海龍文教育違規(guī)辦學、上海易思教育停課關門事件等,折射出民辦非學歷教育機構辦學資質存疑、“名師”宣傳失實、收費昂貴教學質量難保障、無緣無故鬧“蒸發(fā)”等現(xiàn)象,導致家長維權難,學生利益受到損害,影響了民辦非學歷教育的健康發(fā)展,存在一些問題和矛盾,亟待政府加強監(jiān)管。

        一、上海民辦非學歷教育機構基本概況

        民辦非學歷教育機構(以下簡稱“民非機構”)是指國家機構以外的社會組織、個人和中外合作辦學機構,利用非國家財政性教育經費,依照相關的法律法規(guī),面向社會舉辦不具備頒發(fā)學歷文憑資格的培訓活動的辦學組織。經過多年發(fā)展,上海已初步形成機構類型多元、培訓內容豐富、培訓方式多樣的教育培訓市場。表1列舉了上海民非機構覆蓋的輔導類別及對應的學齡階段。

        表1上海民非機構的輔導類別

        大量的社會資本融入民非教育市場,競爭日趨激烈,不斷有機構進入和退出,受到公眾極大關注。

        二、政府監(jiān)管的內涵

        政府監(jiān)管:一是政府監(jiān)管的主體是各級國家機關;二是政府監(jiān)管的客體是各市場的參與主體;三是政府監(jiān)管的依據是立法機關和行政機關制定的相關法規(guī)政策。對民非機構的政府監(jiān)管是在我國辦學體制發(fā)生改變的情況下,政府為適應民辦教育多樣化而改革的政府監(jiān)管,轉變教育行政部門管理職能,向調控市場方向發(fā)展。民辦非學歷教育有著與公辦教育截然不同的屬性,不能簡單的用管理公辦學校的方式對民非機構進行監(jiān)管。本文認為民非機構的政府監(jiān)管,是指國家各級教育行政主管部門以提高民辦非學歷教育的質量為目的,依據相關法律法規(guī),對民辦非學歷教育機構實施鼓勵、監(jiān)督、檢查、指導等一系列的政府行為。

        三、政府監(jiān)管存在的主要問題

        (一)相關法規(guī)政策不完善,缺乏監(jiān)管依據

        《民辦教育促進法》和《實施條例》頒布后,相應配套的法規(guī)并未出臺?!睹褶k教育促進法》第66條規(guī)定:“在工商行政管理部門登記注冊的經營性民辦培訓機構的管理辦法,由國務院另行規(guī)定”。然時至今日尚未出臺此類民非機構的管理辦法,這就導致了在監(jiān)管過程中缺乏必要的法規(guī)依據。當前,上海存在一大批經營性民非機構,這類培訓機構很多處于“打擦邊球”的狀態(tài),雖在工商部門登記注冊,但并無教育培訓資質,一旦預收學費后因為種種原因便會攜款潛逃,如13年曝光的滬上老牌培訓機構易思教育人去樓空事件,讓消費者蒙受損失且難以維權。

        (二)民非機構的準入門檻較低

        不同類別的民非機構分別由政府不同的職能部門進行審批、管理,由于各行政部門的法規(guī)政策不一樣,設立的標準和審批程序也不同,因此存在條塊分割、各管一塊的現(xiàn)象。在教育部門注冊登記的民非機構,按照《上海市民辦非學歷教育院校(機構)設置標準(試行)》規(guī)定進行審批,舉辦學校的開辦資金最低不少于50萬元,必須有實際使用面積不少于500平方米的辦學場所,專職教師的數量一般不少于教師總數的四分之一。而在工商局注冊登記的民非機構,按照《公司法》的相關規(guī)定成立一家教育咨詢類公司,不僅注冊資金很低,而且設立的程序很簡單,對辦學資質的審核無明確的規(guī)定。較低的準入門檻導致了民非機構辦學能力的良莠不齊,同時辦學的主體也較為復雜,監(jiān)管上存在一定困難。

        (三)對辦學過程的監(jiān)管處于缺位狀態(tài)

        1.廣告宣傳監(jiān)管不力。虛假宣傳現(xiàn)象在辦學過程中屢見不鮮。根據《民辦教育促進法》的規(guī)定,民辦學校定性為公益事業(yè),但實際中民非機構多以盈利為目的。

        2.財務運行監(jiān)管乏力。一是監(jiān)管主體上,上海由各區(qū)成教科下設的民非管理辦公室負責。但民非管理辦公室一般沒有配備專門的財務人員或財務人員有限,缺乏專業(yè)財務知識,難以有效進行財務監(jiān)管。二是民非機構的辦學經費主要來自學生的學費,而相應的市場的不確定和生源的不穩(wěn)定,民非機構的抗風險能力較弱,不具備獨立承擔民事責任的能力,時有攜款潛逃事件發(fā)生。三是收費退費不夠規(guī)范。很多民非機構未按上海教育行政部門和物價部門的規(guī)定,擅自制定課程價格和設立收費項目,收繳的學雜費不及時足額存入專用賬戶,退費也不按照有關規(guī)定辦理。

        3.教學質量監(jiān)管缺位。教學質量是民非機構的立足之本,而師資是教學質量的重要保障。然近些年民非機構致力于規(guī)模擴張而忽視教學質量,教師招聘渙散,對師資的培訓滯后,時有教師無證上崗,師資質量堪憂。

        (四)對民非機構的辦學評估不到位

        上海對民非機構的評估主要采取年檢的方式,由教育部門和民政部門合作進行,但由于缺乏統(tǒng)一的審核標準,造成認定結果分歧,監(jiān)管難以形成合力。而那些打“擦邊球”的培訓機構甚至連年檢都沒有。上海各區(qū)分管職教成教的人員較少,無暇進行動態(tài)監(jiān)管,政府雖有加強民非機構監(jiān)管評估的意愿,但往往無力去實施有效管理,對辦學水平的評估存在缺失。

        四、政府監(jiān)管的對策建議

        (一)完善立法及配套措施

        在2011年頒布的《上海市終身教育促進條例》中,提出了工商部門在受理民非機構設立申請時,“工商行政管理部門應向同級教育行政部門或者人力資源社會保障行政部門征求意見,在收到書面意見后作出是否準予登記的決定”。但由于沒有規(guī)定“征求意見”的具體時限,在執(zhí)行時存在一定問題,應該在《行政許可法》規(guī)定的時限內,確定一個操作性強的時間節(jié)點。

        2013年7月出臺的《上海市經營性民辦培訓機構管理暫行辦法》明確了在工商部門注冊的機構,誰來管、怎么管的問題,使民非機構無序辦學的混亂局面得到規(guī)范管理,填補了非學歷教育培訓市場的監(jiān)管空白。它要求目前的民非機構重新進行登記,然而主動去重新登記審批的機構并不多,在執(zhí)法的力度上需要進一步加強。其次,該辦法僅規(guī)定“經營性民非機構的住所應與其培訓規(guī)模和項目要求相一致,并符合教學場所安全和消防安全的相關規(guī)定”,并沒有對經營性民非機構的最低開辦資金、辦學場所的最小使用面積等做出明確規(guī)定,應完善相關配套政策。

        (二)提高準入的門檻,加強辦學資質審核

        目前上海市的民非機構種類繁多,培訓內容多樣化,不同的培訓類別對師資、教學設備、場所等要求不同,因此必須在資質審核時明確培訓內容、層次以及相應的規(guī)模,并由教育部門統(tǒng)一發(fā)放培訓資質證書,將定位不清、管理混亂、動機不良的民非機構拒之門外。

        2011年制定的《上海市終身教育促進條例》對民非機構的設立程序及監(jiān)管要求進行了規(guī)定,進一步促進了民非機構的規(guī)范化發(fā)展。但這些規(guī)定只是宏觀的、原則性的規(guī)定,內容不夠具體和明確,在實際執(zhí)行過程中缺乏可操作性。為此,建議各教育行政主管部門,提出具體的、可量化的辦學條件指標。

        (三)加強部門間聯(lián)合執(zhí)法

        招生廣告監(jiān)管上,一是民非機構發(fā)布招生廣告前應報相應審批機構備案。按照2010年市工商、市教委、市人社局聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加強本市教育培訓招生廣告發(fā)布管理的通知》要求,嚴格審核廣告內容,確保所發(fā)布招生廣告的真實性。二是加大對虛假廣告的執(zhí)法力度。一旦培訓市場發(fā)現(xiàn)虛假招生廣告,立即依法查處。

        財務運行監(jiān)管上:一是加強相關財務人員的培訓,他們直接關系到財務監(jiān)管制度的實施。二是聯(lián)合物價部門對教育收費進行監(jiān)管,規(guī)范學校收費行為,并加大執(zhí)法力度,禁止各種變相收費,跨學期、跨學年捆綁式收費。

        教學質量監(jiān)管上,相關職能部門間應資源共享,加強溝通、協(xié)調,并明確民非機構的教學業(yè)務的監(jiān)管由教育行政部門負責,規(guī)范行業(yè)師資、教學的標準。從嚴處理沒有辦學資質、借教育咨詢公司的名義從事教育培訓的機構,依法查處違規(guī)辦學、非法辦學的機構,有效規(guī)制民非機構的辦學行為,維護民非教育市場的穩(wěn)定。

        (四)建立辦學評估制度,促進行業(yè)監(jiān)管和自律管理

        辦學評估在民非機構健康可持續(xù)發(fā)展過程中起著非常重要的作用,應在明確準入條件基礎上,制定民非機構的評價指標,并定期對其辦學情況開展專業(yè)性的評估,建立起“公平、透明、專業(yè)、問責”的監(jiān)管體系。通過評估,及時發(fā)現(xiàn)并糾正民非機構辦學中存在的問題,以評促建,消除各種潛在的辦學風險,推動民非機構提高辦學質量。

        鑒于本市已成立上海市民辦教育協(xié)會和上海市工商聯(lián)民辦教育協(xié)會,可以通過行業(yè)協(xié)會進行有效監(jiān)督和評估,并將評估結果進行公告。建議及早將所有民非機構納入兩大行業(yè)協(xié)會,并組織各民非機構之間開展交流、研討、評估活動,以強化該行業(yè)的自律管理,從而進一步規(guī)范民非機構的辦學行為。

        參考文獻:

        [1]白靜,李艷.政府規(guī)制理論的揚棄式發(fā)展與借鑒.領導科學.2013(23).

        [2]倪立保,李軍.民辦非學歷辦學機構管理中存在的問題及對策.中共烏魯木齊市委黨校學報.2013(1).

        [3]程倍元,項秉健.上海非學歷教育培訓市場發(fā)展與思考.教育發(fā)展研究.2007(21).

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