張秋勁，楊 琳，廖 翀，徐 亮

(1.四川省環(huán)境監(jiān)測總站，成都 610091;2.四川省環(huán)境保護廳，成都 610041)

國家重點生態(tài)功能區(qū)是指承擔(dān)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護等重要生態(tài)功能，關(guān)系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要以生態(tài)主導(dǎo)、保護優(yōu)先、嚴(yán)格準(zhǔn)入、限制開發(fā)，在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域［1］。保護好國家重點生態(tài)功能區(qū)是保護好國家生態(tài)紅線的重要著力點。

為維護國家生態(tài)安全，促進地方政府加強生態(tài)環(huán)境保護力度，2008年起，中央財政對包括國家重點生態(tài)功能區(qū)在內(nèi)的451個縣 (市、區(qū))實施資金轉(zhuǎn)移支付［2］，2010年 11月財政部印發(fā)了《2010年國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》(財預(yù)〔2010〕487號)，標(biāo)志著國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制的建立。2013年中央財政轉(zhuǎn)移支付資金總額已達423億，被考核縣域由最初的88個試點縣擴大至466個。

為進一步加強轉(zhuǎn)移支付資金的績效考核，完善考核機制，財政部委托環(huán)境保護部對國家重點生態(tài)功能區(qū)實施縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核，考核結(jié)果作為中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配的重要依據(jù)。為加強國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測、評價與考核工作，環(huán)境保護部、財政部聯(lián)合制定了《國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》(環(huán)發(fā)〔2011〕18號)，文中明確規(guī)定了《國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核有關(guān)指標(biāo)環(huán)境監(jiān)測方案》，對國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核環(huán)境監(jiān)測 (以下簡稱縣域考核環(huán)境監(jiān)測)工作提出了明確的要求［3，4］。

1 四川省考核工作總體概況

四川省位于中國西南部，幅員面積48.5萬km2，是全球25個生物多樣性熱點地區(qū)之一，全國生物多樣性中心。四川省西部地區(qū)是我國國家重點生態(tài)功能區(qū)集中分布區(qū)。特別是橫斷山區(qū)域是我國生物多樣性保護關(guān)鍵地區(qū)，該區(qū)域既是大熊貓、川金絲猴等國家一級保護珍稀動植物的重要生境，也是我國重要的物種基因庫，還是長江上游重要的生態(tài)屏障。

四川省有42個縣被列入國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣域，居于全國第二。行政上分別隸屬于綿陽市、廣元市、達州市、巴中市、雅安市、阿壩藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和涼山彝族自治州;在全國主體功能區(qū)劃中分屬川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、若爾蓋草原濕地生態(tài)功能區(qū)和秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)［5］;在地理上主要分布在川西高山高原區(qū)、川西北江河源區(qū)、及盆州山地區(qū)的岷山-邛崍山區(qū)和秦巴山區(qū)。分布詳見圖1。

圖1 四川省42個國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域分布Fig.1 Distribution of the 42 counties of national key ecological function areas in Sichuan Province

四川省縣域考核環(huán)境監(jiān)測包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和重點污染源監(jiān)測。考核工作開展以來，已實現(xiàn)地表水環(huán)境質(zhì)量、空氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位 (斷面)全覆蓋，并且完成監(jiān)測點位 (斷面)和污染源的認(rèn)定工作?？己斯ぷ鏖_展至今，地表水、空氣質(zhì)量監(jiān)測點位 (斷面)、指標(biāo)和頻次均滿足《考核辦法》要求;受到監(jiān)測能力和條件限制，部分污染源監(jiān)測的頻次未達到考核辦法要求。地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測從考核工作開展前的13個縣增加到2013年的42個縣、113個監(jiān)測斷面;空氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測從2011年的9個縣增加到2013年的42個縣、62個監(jiān)測點位;污染源監(jiān)測點位從2011年的34個增加到2013年的67個。其中超過70%的水質(zhì)監(jiān)測斷面、超過50%的環(huán)境空氣監(jiān)測點位是為縣域考核環(huán)境監(jiān)測而新增設(shè)的。盡管縣域考核環(huán)境監(jiān)測工作對促進國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境保護起到了積極效果，但是暴露出一些問題需要逐步解決。

2 縣域考核環(huán)境監(jiān)測工作特點

2.1 自身監(jiān)測能力薄弱

四川省42個國家重點生態(tài)功能區(qū)縣 (市)中絕大多數(shù)位于偏遠山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，其中35個縣位于阿壩藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和涼山彝族自治州，三州地區(qū)幅員面積大，交通十分不便，各州均僅有一個州環(huán)境監(jiān)測站能開展實際監(jiān)測工作?？己斯ぷ鏖_展前，絕大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)測工作完全處于空白狀態(tài)，到2012年42個縣中僅有5個縣 (市)建有監(jiān)測站，整體監(jiān)測力量非常薄弱。

2.2 參與監(jiān)測機構(gòu)數(shù)量多

由于自身監(jiān)測能力的不足，眾多監(jiān)測機構(gòu)參與到縣域考核環(huán)境監(jiān)測工作。2012年和2013年，參與的機構(gòu)多達25家，其中省級環(huán)境監(jiān)測站1家，市 (州)級環(huán)境監(jiān)測站9家，縣 (市)級環(huán)境監(jiān)測站12家，社會檢測機構(gòu)3家。在42個縣中，1個縣由省級環(huán)境監(jiān)測站完成，占2.4%;19個縣由市 (州)或縣 (市)級環(huán)境監(jiān)測站完成，占45.2%;22個縣由社會檢測機構(gòu)完成，占52.4%。

圖2 參與縣域考核監(jiān)測各類監(jiān)測機構(gòu)比例圖Fig.2 Scale of various types of monitoring bodies

2.3 監(jiān)測模式多樣化

四川省縣域考核環(huán)境監(jiān)測工作主要采用3種模式完成:(1)自行監(jiān)測模式，即由當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)測站自行對空氣、地表水和污染源進行監(jiān)測，2013年四川省僅有5個縣屬于該模式，占總數(shù)的11.9%。(2)部分委托模式，即當(dāng)?shù)匾呀⒖諝庾詣诱緦Υ髿膺M行監(jiān)測，地表水和污染源監(jiān)測采取委托監(jiān)測，采取這種模式僅有5個縣域，占總數(shù)的11.9%。(3)完全委托模式，即完全委托環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)或社會檢測機構(gòu)對空氣、地表水和污染源進行監(jiān)測，采用該模式的縣有32個，占總數(shù)的76.2%。

2.4 監(jiān)測管理工作任務(wù)艱巨

由于四川省被考核縣域地理、經(jīng)濟、人力、物力等多因素的限制，當(dāng)?shù)刈陨憝h(huán)境監(jiān)測能力的形成尚需一個相當(dāng)漫長的過程，而面對較為繁重的縣域考核環(huán)境監(jiān)測工作任務(wù)，各類監(jiān)測機構(gòu)的介入是一個無法回避的現(xiàn)實局面。針對監(jiān)測模式多樣、社會檢測機構(gòu)參與比例高的特點，如何對各級監(jiān)測機構(gòu)的工作特別是社會監(jiān)測機構(gòu)進行有效的監(jiān)督與管理、如何保障相關(guān)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量是四川省縣域生態(tài)考核管理部門面臨的一項艱巨任務(wù)。

3 縣域考核環(huán)境監(jiān)測管理初探

3.1 管理措施

自2011年考核工作正式開展以來，四川省42個縣中絕大多數(shù)縣域考核環(huán)境監(jiān)測工作經(jīng)歷了從無到有、從無序到有序、從混亂起步到逐步規(guī)范的過程，在這過程中，管理部門進行了大量的管理探索和創(chuàng)新，克服了許多困難，也積累了一些經(jīng)驗。2012年以來，四川省先后出臺了一系列的管理措施，從年度縣域考核環(huán)境監(jiān)測工作的籌備、實施和審核三階段進行規(guī)范，對監(jiān)測對象、監(jiān)測機構(gòu)、監(jiān)測手段、監(jiān)測內(nèi)容和監(jiān)測成果等諸多方面均進行了細(xì)致的規(guī)定，概括起來，四川省縣域考核環(huán)境監(jiān)測工作主要管理措施詳見下表。

表 四川省縣域考核環(huán)境監(jiān)測管理工作問題及對策成效一覽Tab.Main management measures of assessment monitoring in Sichuan Province

續(xù)表

3.2 技術(shù)手段

環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理是環(huán)境監(jiān)測工作的重要組成部分，是監(jiān)測結(jié)果科學(xué)、客觀、公正、準(zhǔn)確的重要保障。環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范是實施監(jiān)測活動和質(zhì)量管理的技術(shù)依據(jù)，完善的監(jiān)測技術(shù)體系對提高監(jiān)測質(zhì)量具有重要意義［6］?？h域考核環(huán)境監(jiān)測內(nèi)容包括地表水水質(zhì)監(jiān)測、環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測和重點污染源監(jiān)測，目前我國已經(jīng)發(fā)布了對應(yīng)的系列標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、和技術(shù)導(dǎo)則，使全程序質(zhì)量控制檢查有據(jù)可循。四川省立足于此，從管理角度出發(fā)，探索簡易有效的內(nèi)部質(zhì)量保證與控制檢查方式的選擇和多元化外部質(zhì)量控制與管理的推行。

3.2.1 監(jiān)測機構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量保證與控制

監(jiān)測機構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量保證與質(zhì)量控制的目的是使監(jiān)測數(shù)據(jù)具有代表性、完整性、準(zhǔn)確性、精密性和可比性，進而能夠準(zhǔn)確地反映環(huán)境質(zhì)量和污染物排放的現(xiàn)狀。相關(guān)措施涉及環(huán)境監(jiān)測的全過程，包括人員、設(shè)施及環(huán)境、監(jiān)測方法、儀器設(shè)備、樣品采樣、樣品管理、實驗室分析質(zhì)量控制、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)校核及審核、監(jiān)測結(jié)果的表示以及監(jiān)測報告及三級審核等諸多環(huán)節(jié)與內(nèi)容［7］。針對考核監(jiān)測工作的特點，四川省著重對樣品采集、數(shù)據(jù)記錄和存檔、報告三級審核等環(huán)節(jié)加強檢查，特別要求每次監(jiān)測采樣要同時記錄GPS航跡及采樣影像資料，既可通過現(xiàn)場核查具體監(jiān)測點位，也可通過不定期抽查原始資料對采樣的真實性實施遠程監(jiān)督。

3.2.2 監(jiān)測機構(gòu)外部質(zhì)量控制與管理

一般來說，外部質(zhì)量控制指本機構(gòu)內(nèi)質(zhì)量管理人員對監(jiān)測人員或行政主管部門和上級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)對下級機構(gòu)監(jiān)測活動的質(zhì)量控制［7］，本文中外部質(zhì)量控制特指負(fù)責(zé)縣域生態(tài)工作的省級行政主管部門對參與本研究環(huán)境監(jiān)測的機構(gòu)監(jiān)測活動的質(zhì)量控制。目前針對參與四川省縣域生態(tài)考核環(huán)境監(jiān)測的機構(gòu)的外部質(zhì)量控制與管理，主要采取省環(huán)保廳牽頭，省環(huán)境監(jiān)測總站組織、市 (州)級環(huán)境監(jiān)測站協(xié)作、各監(jiān)測機構(gòu)參與的方式開展。2012年及2013年，均采取密碼質(zhì)量控制樣的方式對所有參與監(jiān)測機構(gòu)進行了考核，并分別以川環(huán)辦發(fā)〔2013〕22和川環(huán)辦發(fā)〔2014〕102號文對考核結(jié)果進行了通報，效果良好。此外，四川省還計劃逐步按比例抽查、開展密碼加標(biāo)樣考核和實驗室間比對。相信通過多手段的外部質(zhì)量控制措施，將更有效地促進各監(jiān)測機構(gòu)的內(nèi)部質(zhì)量管理，為考核監(jiān)測數(shù)據(jù)嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。

4 結(jié)語

環(huán)境監(jiān)測是國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作中非常重要的一個環(huán)節(jié)。針對地理位置偏遠、人口稀少且經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，一定要因地制宜地選擇適當(dāng)?shù)沫h(huán)境監(jiān)測模式，這是科學(xué)、高效和可持續(xù)地開展縣域考核環(huán)境監(jiān)測工作的重要前提。在多種監(jiān)測模式并存的環(huán)境下，尤其針對委托監(jiān)測模式，主管部門只有通過不斷實踐，創(chuàng)新管理模式，才能保證考核監(jiān)測數(shù)據(jù)真實有效，推動地方環(huán)境監(jiān)測綜合能力的提升，促進地方政府切實承擔(dān)保護和改善生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，共同構(gòu)筑國家生態(tài)安全屏障。

［1］ 環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、財政部，關(guān)于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見［Z］.環(huán)發(fā)〔2013〕16號.

［2］ 錢 震，蔣火華，劉海江.關(guān)于國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核中現(xiàn)場核查的思考［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(5):34-36.

［3］ 環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)測司，中國環(huán)境監(jiān)測總站.國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作手冊［M］.北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2012.

［4］ 徐永明，內(nèi)蒙古自治區(qū)國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作現(xiàn)狀與存在問題［J］.北方環(huán)境，2013，25(11):9-11.

［5］ 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的通知［Z］.國發(fā)〔2010〕46號.

［6］ 夏 新.淺談強化環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理體系建設(shè)［J］.環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù)，2012，24(1):1-4.

［7］ HJ 630-2011，環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理技術(shù)導(dǎo)則［S］.