□文/劉豪

（中國人民銀行蘭州中心支行甘肅·蘭州）

中央銀行財務監(jiān)管問題研究

□文/劉豪

（中國人民銀行蘭州中心支行甘肅·蘭州）

近幾年，隨著財務預算改革的不斷推進，中央銀行預算管理改革也取得了階段性成果。但是，還屬于從傳統(tǒng)管理方式向現(xiàn)代管理制度過渡和轉化階段，與建立公共財政體制的要求和實現(xiàn)科學、規(guī)范、先進的預算管理制度目標還存在較大的差距。而作為保證中央銀行預算資金合理使用、發(fā)揮預算資金功能效率的財務監(jiān)管，也必須不斷創(chuàng)新財務監(jiān)管機制，與之同步進行。本文立足于提高中央銀行財務資源使用效率，為構建高效的中央銀行綜合財務監(jiān)管體系尋求理論支持。

中央銀行；財務監(jiān)管；問題；研究

收錄日期：2014年6月25日

一、中央銀行財務監(jiān)管理論分析

財務監(jiān)管，作為財務監(jiān)督與管理的統(tǒng)一體，是圍繞財務而展開的監(jiān)管、檢查、控制、評價、考核、檢查和糾錯等相關活動的總稱。中央銀行財務監(jiān)管是保證中央銀行財務收支、提高資源配置效率的重要手段，它是依靠既定的監(jiān)管制度，通過實時的技術監(jiān)控手段和方法，對基層銀行財務資源的配置進行監(jiān)督調控的管理活動。

（一）中央銀行財務監(jiān)管要素分析。從財務監(jiān)管的實施活動來看，監(jiān)管活動的實施主體包括監(jiān)管者、被監(jiān)管者和監(jiān)管對象。監(jiān)管者依據(jù)委托代理的制度契約，對被監(jiān)管者的財務資源和財務行為進行監(jiān)控，以此達到調控資金的目的。被監(jiān)管者盡管缺乏對其他主體行為實施直接的干預，但是作為財務資源的直接支配者，其享有財務資源的最直接的支配權。從宏觀層面來看，中央銀行財務監(jiān)管活動中，監(jiān)管者為上級主管單位，以及對中央銀行財務資源有監(jiān)控權力的其他職能部門，如財政部駐各地派出機構、審計署駐各地派出機構等；財務監(jiān)管的對象就是中央銀行所使用的財務資源和財務行為。這些監(jiān)管者通過技術層面的手段與方法，通過制度構建，對被監(jiān)管者財務資源配置和財務行為的最終后果進行監(jiān)管。

（二）中央銀行財務監(jiān)管資源分析。資源即是能夠帶來最終經(jīng)濟效益的源泉。從經(jīng)濟效益這一方面出發(fā)，中央銀行財務監(jiān)管的目的是通過各種財務監(jiān)管活動，讓財務資源配置和財務行為更經(jīng)濟。因此，一定程度上財務監(jiān)管以及與其相關的可用的人、財、物都可以看作是經(jīng)濟效益的一種來源。為了對各種財務監(jiān)管資源進行有效區(qū)分，本文將財務監(jiān)管活動作為中央銀行實現(xiàn)財務監(jiān)管目的的資源。

1、內部資源。中央銀行財務管理的內部資源，就是對其財務活動實施監(jiān)管的一切資源。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是各級央行財務預算的管理。財務預算管理是以目標為導向，對未來一定時期內的收入和支出做出計劃的一項經(jīng)濟管理活動，它包括中央銀行部門預算管理和其他的系統(tǒng)內財務預算管理活動。在財務預算管理活動中，單位根據(jù)其內在的財務狀況，對各部門的經(jīng)濟活動進行調整與控制，有效地組織與協(xié)調單位的資金運動，以此提高資金使用的社會效益?；鶎又醒脬y行通過年度內執(zhí)行財務預算活動，動態(tài)性地調控單位的管理活動，充分發(fā)揮中央銀行的社會服務功能。

二是各級中央銀行的內部監(jiān)管。內部監(jiān)管依附于內部的管理活動，其職能表現(xiàn)在防止并發(fā)現(xiàn)單位財務管理活動中的虛假財務信息、整治并規(guī)范財務人員的違規(guī)操作行為、警示并化解內部財務行為的財務風險，杜絕出現(xiàn)基層中央銀行的內部人控制現(xiàn)象。

三是中央銀行上、下級之間的財務溝通。表現(xiàn)為下級上報財務計劃，上級審核并匯總全轄的財務數(shù)據(jù)。

財務監(jiān)管的內部資源最接近于基層預算單位財務活動，是中央銀行財務活動能否有效開展的內部因素。內部資源能否有效發(fā)揮作用，一定程度上決定了中央銀行財務管理目標能否順利完成。

2、外部資源。外部資源是相對于內部資源來講的。外部資源是指中央銀行以外的監(jiān)管機構對中央銀行財務活動所進行的、或可能進行的監(jiān)管。外部資源主要是針對基層央行部門預算和特殊項目資金的審核與監(jiān)控。具體表現(xiàn)為：

（1）財政監(jiān)督。根據(jù)財政部門內設機構及主要職責中明確規(guī)定，財政各業(yè)務司（處）主要職責就是對其對口部門（單位）預算實施初步審查，提出預算編制建議，管理預算指標，負責對各部門（單位）事業(yè)經(jīng)費和專項資金管理等。在部門預算監(jiān)督體系中，財政監(jiān)督是最直接的監(jiān)督。在部門預算各監(jiān)督主體中，財政部門是預算管理機構，它兼有制定預算相關政策，提出編制年度預算指導思想和原則等職能。從依法行政的角度看，財政對部門預算實施監(jiān)督是《預算法》的授權，依照法律賦予的權限和程序，它有權對本級政府組成部門的部門預算的真實性、合法性、有效性實施審查、稽核和檢查活動。

（2）其他監(jiān)督形式。主要包括注冊會計師審計和社會輿論監(jiān)督。在推進市場經(jīng)濟法制化的進程中，注冊會計師審計對中央及基層預算單位的監(jiān)督是對財政監(jiān)督和政府審計監(jiān)督的有益補充，它在促進政府部門、預算單位提高預算編制水平，完善預算單位內部控制等方面發(fā)揮了積極的作用，是一種符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律必不可少的經(jīng)濟監(jiān)督形式；社會輿論監(jiān)督是不可忽視的預算監(jiān)督力量，是上述外部監(jiān)督的重要補充。輿論監(jiān)督是促進預算領域廉政建設和中央銀行自我監(jiān)督的必要形式，特別是各種新聞媒體的監(jiān)督，其影響在部門預算監(jiān)督體系中占有十分特殊的地位，能夠發(fā)揮不可替代的重要作用。但是由于當前中央銀行的特殊地位和財務信息的保密性，決定了注冊會計師審計和社會輿論尚未完全參與中央銀行的財務監(jiān)管活動當中，使其在中央銀行財務監(jiān)管活動中表現(xiàn)為弱有效性。

二、當前中央銀行財務監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

（一）當前中央銀行財務監(jiān)管現(xiàn)狀——資源整合及效果評價。財務監(jiān)管的最終目的是確保中央銀行財務資源的合理配置。實際的財務監(jiān)管過程中，財務信息需同時滿足預算單位內部與外部的信息使用者。作為財務信息的提供者，財務人員與單位監(jiān)管人員由于受同一組織結構的約束，內部監(jiān)管人員的獨立性易受到外部財務信息使用者的質疑。而外部財務監(jiān)督，在成本效益原則的約束下，單純的依靠制度約束對中央銀行的財務結果進行監(jiān)察并以此提出結論是不可行的。為有效發(fā)揮財務監(jiān)管作用，中央銀行財務監(jiān)管應對內、外部財務監(jiān)管資源進行有效的整合。

1、內部資源的有效整合。內部資源的有效整合主要表現(xiàn)在兩個方面：

（1）預算管理活動本身的有效整合?；鶎宇A算單位預算管理活動全程主要體現(xiàn)在事前的預算編制，事中的預算執(zhí)行和事后的預算監(jiān)督上面。以往的預算管理活動，基層中央銀行普遍存在“注重預算編制，輕預算監(jiān)督”的問題。這種背景下，極易造成預算資金使用的“失衡現(xiàn)象”。經(jīng)過近幾年對預算管理制度的不斷完善和預算編制經(jīng)驗的積累，目前各級行普遍將監(jiān)管活動貫穿于預算管理的全過程，形成了“預算編制突出科學，預算執(zhí)行突出實效，預算監(jiān)督突出力度”的局面，確保了所在年度預算工作保質保量地完成。

（2）內部監(jiān)管人員的整合。內部監(jiān)管人員在執(zhí)行工作中，必須具有較強的專業(yè)勝任能力。但是，監(jiān)管部門人員由于日常工作中很少有機會親自實踐被監(jiān)管對象工作，僅憑對最新規(guī)章制度的突擊學習，以此開展檢查工作是不現(xiàn)實的。當前，一些基層中央銀行針對這種情況，采用了“借調基層業(yè)務崗位人員協(xié)助調查”的方法，使得借調人員與監(jiān)管部門人員之間形成了良好的業(yè)務互動。

2、外部資源的整合。針對外部資源“多監(jiān)管主體”的特點，當前可以將外部監(jiān)管主體進行有效的整合，使不同部門重復的監(jiān)管項目得到很好的整合。如同內部監(jiān)管人員的整合，外部監(jiān)管部門也可以吸收借調其他外部監(jiān)管人員、或有特殊知識技能的專家參與到監(jiān)管活動中，提高監(jiān)管活動的效率。

3、內部與外部資源的整合。由于基層中央銀行與監(jiān)管單位之間的監(jiān)管與被監(jiān)管的關系，以及二者隸屬不同的中央部門，為了保持外部監(jiān)管部門形式上和實質上的獨立，防止出現(xiàn)自我評價的現(xiàn)象，各預算單位盡可能回避內部與外部人員的交流，轉而進行技術層面對內部與外部資源進行整合。主要表現(xiàn)在部門預算的編制以及基層中央銀行特殊項目資金銀行賬戶的審核方面。

（二）中央銀行財務監(jiān)管中存在的問題

1、多元化監(jiān)管主體協(xié)調失靈的風險。監(jiān)管主體多元化是中央銀行監(jiān)管一個重要的發(fā)展趨勢，但若多元主體之間不能有效協(xié)調，就會演變成多頭管理。監(jiān)管主體的多元化容易出現(xiàn)兩個問題：一是各部門之間的職能重疊交錯，多頭監(jiān)管，導致監(jiān)管部門的職能異化，以至于不分主次，造成部門之間相互協(xié)調困難，最終導致無效的監(jiān)管；二是可能會造成監(jiān)管效率低下。同時，這些監(jiān)管機構和監(jiān)管人員為了追求自身利益最大化，極易引起監(jiān)管權力的爭奪和濫用，最終引發(fā)監(jiān)管沖突。此外，監(jiān)管主體的多元化容易導致重復監(jiān)管或監(jiān)管空白，出現(xiàn)監(jiān)管過度與監(jiān)管不足同時存在的現(xiàn)象。

2、外部監(jiān)管機構對財務監(jiān)管的范圍有待擴展。為做好基層中央銀行財務監(jiān)督工作，財政監(jiān)管機構和政府審計部門專門制訂了提高財務監(jiān)督機構在監(jiān)管事務中參與度的相關規(guī)定文件，為部門預算監(jiān)督明確了保障措施。但由于外部監(jiān)管部門的工作性質，以及基層中央銀行相關財務工作的非公開性，使得外部監(jiān)管過多地針對預算單位編制的材料進行審核，沒有全面、深入開展財務對基層中央銀行預算執(zhí)行的監(jiān)控，一定程度上存在對基層中央銀行財務管理狀況認識的偏頗，影響了部門預算監(jiān)督檢查工作效果。

三、完善中央銀行財務監(jiān)管思路與建議

（一）構建高效的中央銀行財務監(jiān)管總體思路。中央銀行財務監(jiān)督，就是以逐步完善內、外部監(jiān)督工作，將基層預算單位財務預算的事前、事中、事后監(jiān)督相結合，日常監(jiān)督與重點專項監(jiān)督相結合，財政監(jiān)督與社會監(jiān)督相結合的財政監(jiān)督檢查體系為目標，更好地為財政改革和管理等工作服務，積極推進財政監(jiān)督制度和機制創(chuàng)新，推動財政監(jiān)督工作順利開展。

（二）完善中央銀行財務監(jiān)管體系的措施

1、監(jiān)管主體的協(xié)調。適度的會計監(jiān)管有利于其他監(jiān)管主體功能的正常發(fā)揮。對監(jiān)管主體的協(xié)調，就是要明確內、外部不同監(jiān)管主體的職責范圍。由于不同的財務預算管理其業(yè)務范圍和職責權限是不一樣的，因此各中央銀行監(jiān)管主體應該側重于哪一方面的監(jiān)管，尚沒有統(tǒng)一的標準。

2、建立健全法律、法規(guī)體系，強化實施機制。由于中央銀行財務監(jiān)管涉及多方監(jiān)管主體。但當前尚沒有專門的法律法規(guī)來協(xié)調財務監(jiān)管中出現(xiàn)的問題，因此有必要對監(jiān)管資源整合過程中可能出現(xiàn)的問題進行法律約束。

3、建立和完善經(jīng)濟運行預測體系。作為財務監(jiān)管中的重要內容——預算管理，如何實時、有效地進行預算監(jiān)管，決定了基層中央銀行是否有效履行了社會責任。發(fā)達市場經(jīng)濟國家經(jīng)濟預測時，首先要對經(jīng)濟運行的基本情況做一定的假設，然后根據(jù)基本的數(shù)據(jù)關系，預測最近一個年度的數(shù)據(jù)，這個數(shù)據(jù)直接作為編制本年度預算的相應預測，并且在以后年度中不斷修訂，通過經(jīng)濟預測來提高預算的準確性。鑒于此，財務監(jiān)管目標下，也應該成立專門預測機構，通過較為充分和有效的預算數(shù)據(jù)，對監(jiān)管對象的預算編制進行科學監(jiān)督。

（三）我國基礎中央銀行財務監(jiān)管工作具體建議

1、認真學習貫徹各項規(guī)章制度。認真學習中央、總行有關規(guī)定，準確把握形勢，切實更新、糾正不合規(guī)理念和習慣做法，全面梳理和完善規(guī)章制度，細化公務接待、會議等公務活動費用管理規(guī)定，嚴格預算支出標準和范圍，嚴格費用報銷環(huán)節(jié)的審核管理，積極開展各類專項治理工作，切實落實好中央“八項規(guī)定”和黨風廉政建設要求。

2、不斷提高預算管理科學化、精細化水平。進一步轉變觀念，提高對財務管理新形勢和新問題的研判能力，增強部門管理的協(xié)同效應。嚴格控制“三公”經(jīng)費支出，不斷鞏固津補貼、小金庫、公務用車、工程建設領域、論壇慶典等專項治理成效，提高財務資金使用效益?？茖W統(tǒng)籌規(guī)劃財務支出進度，不斷加強對基層人民銀行預算執(zhí)行的實時監(jiān)控，加大費用執(zhí)行的過程控制；嚴格參照財政部預算績效評價有關規(guī)定，逐步擴大基層人民銀行預算績效評價范圍。

3、進一步規(guī)范固定資產(chǎn)管理使用。進一步提高固定資產(chǎn)核算水平，加強固定資產(chǎn)日常管理，尤其要加強對建筑物、車輛、電子設備的管理。規(guī)范固定資產(chǎn)處置程序，切實維護人民銀行財產(chǎn)的安全完整，避免賬外資產(chǎn)情況的發(fā)生。

4、嚴格基本建設項目管理，積極推進建設項目有序開展。不斷加強基本建設管理法規(guī)制度的學習，努力提高建設項目管理水平，進一步規(guī)范建設項目招投標行為，加強監(jiān)督檢查，強化工程質量和安全管理，嚴格控制項目建設投資，力爭實現(xiàn)建設項目高效、廉潔和優(yōu)質。進一步做好基本建設項目招標文件編制、審查工作，加大對投標申請人的考察，科學合理制定建設項目施工計劃，明確各階段的工作任務和重點控制目標；杜絕擅自變更、違規(guī)簽證以及超面積、超標準、超投資問題的發(fā)生。

5、不斷規(guī)范集中采購管理工作。要按照“合規(guī)、經(jīng)濟、實用”的原則制定購置計劃，嚴格執(zhí)行集中采購管理辦法，合理安排預算資金，不斷完善集中采購管理機制和制度，避免重復、盲目和超標準購置。繼續(xù)拓展集中采購規(guī)模和范圍，加強采購預算控制和招投標管理，推動信息化建設，促進“陽光采購”，切實有效防范風險。

［1］寧淑華.中央銀行財務實力研究［J］.河北金融，2013.9.

［2］高云鳳，王志超.會計監(jiān)管問題研究［J］.時代經(jīng)貿，2008.1.

［3］楊海從，胡慧娟.我國會計監(jiān)管存在的問題及對策［J］.會計月刊，2008.3.

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