王小斌+邵燕斐+譚海波

收稿日期：20131218

作者簡介：王小斌（1978-），男，福建省漳州市人，五邑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，主要從事公共經(jīng)濟(jì)與政府規(guī)制研究；

邵燕斐（1979-），女，山東省德州市人，五邑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，主要從事科技政策管理研究；

譚海波（1980-），男，湖南省邵陽市人，五邑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，博士，主要從事政府組織與管理研究。

*基金項目：廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃學(xué)科共建項目（GD13XZZ05）；廣東高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培養(yǎng)計劃（育苗工程）項目 （WYM11117）；廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃學(xué)科共建項目 （GD12XZZ06）；教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃青年基金項目 （13YJC810016）摘要：耕地資源是保障人類生存與發(fā)展必需的自然資源之一，其日益成為各國生態(tài)治理研究的重要領(lǐng)域。耕地保護(hù)不僅具有顯性經(jīng)濟(jì)效益，還具有隱性生態(tài)效益與社會效益，但外部性的存在，使得耕地保護(hù)的私人最優(yōu)決策與社會最優(yōu)決策常常發(fā)生偏離，難以實現(xiàn)土地資源帕累托最優(yōu)配置。對此，利用應(yīng)用博弈論分析了中央政府與地方政府、農(nóng)民在耕地資源保護(hù)中的策略選擇，并提出了有效保護(hù)耕地資源的措施與建議。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；外部性；博弈論；生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號：F301.21文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.04.002武漢理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2014年第27卷第4期王小斌：耕地保護(hù)、政府征地與博弈行為研究

耕地保護(hù)是國家為了實現(xiàn)耕地利用的代際公平和保證社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展而采取的各種措施和行動，是我國一項基本國策，但現(xiàn)有的耕地保護(hù)成效與預(yù)期目標(biāo)仍有較大距離。隨著人口膨脹和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，我國城市建設(shè)用地規(guī)模迅速增長，耕地資源在新一輪“圈地運(yùn)動”中大量流失。從20世紀(jì)90年代中期至今，我國年均耕地面積減少了0.1億畝，截止2011年底全國耕地保有量為18.25億畝，人均耕地僅1.35畝，不到世界平均水平的50%＼[1＼]。在未來幾十年里，中國還需要大量耕地非農(nóng)化以支撐迅速發(fā)展的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這必然進(jìn)一步加劇耕地供需之間的矛盾。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，一些地方政府憑借其行政權(quán)利優(yōu)勢、信息充分優(yōu)勢，“低價拿地，高價賣地”，屢屢突破國家法規(guī)與政策底線。近年來，一些地方政府違規(guī)用地現(xiàn)象層出不窮，以2012年為例，各級國土資源監(jiān)督部門共發(fā)現(xiàn)違法用地行為6.2萬件，涉及土地面積48.0萬畝（耕地16.1萬畝），其中立案查處違法用地案件3.7萬件，比2011年增加0.9萬件＼[2＼]。目前，理論界已達(dá)成一個共識，即認(rèn)為我國耕地過度非農(nóng)化主要是一種政府行為，即耕地保護(hù)中存在多種不同類別的利益沖突、耕地保護(hù)外部性與地方政府業(yè)績顯示的沖突、信息不對稱強(qiáng)化了中央政府與地方政府的非合作博弈 ＼[3＼]。本文借鑒現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究，應(yīng)用博弈論、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)知識，試圖分析政府耕地保護(hù)行為中存在的非對稱利益沖突，探討農(nóng)民棄耕撂荒、政府耕地違規(guī)占用的經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)理，為制定耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、實現(xiàn)多方利益均衡提供借鑒與參考。

一、文獻(xiàn)回顧

一百多年來，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對外部性理論的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，其中馬歇爾、庇古、科斯、布坎南四位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究成果代表了外部性理論發(fā)展演進(jìn)中的四個重要歷史階段，他們對外部性理論的貢獻(xiàn)具有里程碑意義。外部性概念最早來源于馬歇爾1890年發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中提出的“外部經(jīng)濟(jì)”概念，它是指兩個當(dāng)事人在缺乏任何相關(guān)經(jīng)濟(jì)交易的條件下，由一個當(dāng)事人向另一個當(dāng)事人提供的物品，但這種行為對活動以外的經(jīng)濟(jì)主體所產(chǎn)生的非市場性的影響，這種影響可能對受影響者有利，我們稱之為外部經(jīng)濟(jì)或正外部性＼[4＼]。耕地資源保護(hù)的內(nèi)涵比較豐富，至今國內(nèi)外尚未形成統(tǒng)一的概念。耕地資源保護(hù)是土地資源保護(hù)的重要方面，從土地利用的角度來定義耕地資源保護(hù)著重從保護(hù)的具體內(nèi)容和手段來描述，主要包括耕地資源數(shù)量、質(zhì)量的保護(hù)、耕地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)＼[5＼]。國外耕地保護(hù)的外部性及其補(bǔ)償理論的淵源可以追溯到庇古等對社會成本與私人成本之間差異的分析并首倡給具有正外部性的活動予以補(bǔ)貼＼[6＼]。自20世紀(jì)50年代以來，國外就有學(xué)者開始致力于耕地保護(hù)問題的研究，但大量的研究文獻(xiàn)則出現(xiàn)在70年代以后。Muth ＼[7＼]是最早提出耕地流轉(zhuǎn)模型的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他構(gòu)建了一個理論模型來分析耕地的城市流轉(zhuǎn)，這個模型表明農(nóng)產(chǎn)品需求的價格彈性對決定耕地和城市用地間的轉(zhuǎn)移方向具有重要作用。Kuminof＼[8＼]認(rèn)為耕地保護(hù)的基本動機(jī)是出于美學(xué)考慮，因為城市蔓延與耕地流轉(zhuǎn)是一種明顯的美學(xué)損壞，對環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)沖擊較大。他建議政府嚴(yán)格控制耕地城市流轉(zhuǎn)和對耕地實施保護(hù)政策，并重點保護(hù)全國優(yōu)質(zhì)耕地。近年來，國外學(xué)者開始關(guān)注生態(tài)價值定量估算與空間外部性，Lewis和Bradford ＼[9＼]從空間外部性研究土地資源保護(hù)，認(rèn)為缺乏空間差異性可能導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償效率的喪失。國外學(xué)者對耕地保護(hù)的理論和實證分析模型比較成熟，所提出的措施主要從減少耕地非農(nóng)化的環(huán)境損害出發(fā)，對研究我國耕地非農(nóng)化影響因素的方法論具有重要借鑒意義。國內(nèi)學(xué)者們從不同的角度研究耕地資源，為耕地保護(hù)機(jī)制的建立奠定了堅實的基礎(chǔ)。張宏斌等＼[10＼]認(rèn)為耕地資源存在著外部性，單純市場調(diào)節(jié)會產(chǎn)生市場失靈，有必要借助政府“有形的手”，但必須充分發(fā)揮市場的作用；要合理分配耕地非農(nóng)化過程中的增值收益，合理對農(nóng)民耕地保護(hù)與耕地經(jīng)營進(jìn)行補(bǔ)貼。王小映等＼[11＼]對昆山、成都等農(nóng)地轉(zhuǎn)用項目進(jìn)行抽樣調(diào)查與實證研究，認(rèn)為要有效保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益與約束地方政府短期行為，必須修改現(xiàn)有《土地管理法》中有關(guān)征地補(bǔ)償條款與提高國家的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并建立嚴(yán)格的土地收益基金專項管理制度。錢忠好等＼[12＼]研究了我國耕地征用程序與補(bǔ)償機(jī)制，認(rèn)為目前我國耕地存在著征用程序不合理、缺乏透明性和公正性且征地補(bǔ)償機(jī)制不完善等問題。另外，耕地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償構(gòu)成測算不合理嚴(yán)重侵害了被征地者的利益。牛海鵬等 ＼[13＼]認(rèn)為耕地具有顯著的外部性和公共物品屬性，使得耕地所產(chǎn)生的生態(tài)和社會效益未能納入到耕地利用收益之中。李邊疆等＼[14＼]基于公共物品私人供給模型，建立中央政府與地方政府博弈模型，建議加強(qiáng)全國耕地保護(hù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高地方政府違法的機(jī)會成本。

從已有文獻(xiàn)來看，學(xué)者對耕地保護(hù)研究角度與研究方法還比較單一，也沒有對農(nóng)民和政府之間博弈的內(nèi)在機(jī)理作深入研究，相關(guān)的研究成果還比較薄弱。鑒于問題的重要性，仍有必要加深對此問題的研究。區(qū)別于以往文獻(xiàn)，本文使用經(jīng)濟(jì)學(xué)外部性理論，構(gòu)建耕地保護(hù)利益主體之間的動態(tài)博弈模型，并使用決策樹形象描述了各利益主體之間的相互關(guān)系。

二、耕地保護(hù)的外部性分析

作為一種準(zhǔn)公共物品，耕地保護(hù)擁有潛在的社會效益和生態(tài)效益，具有非排他性特點，其所帶來的隱形收益無法以貨幣的形式得以體現(xiàn)。影響耕地資源保護(hù)的因素很多，包括經(jīng)濟(jì)、政治、法律、行政因素。一些研究已經(jīng)證明農(nóng)業(yè)相對其他土地類型利用價值較低是導(dǎo)致耕地保護(hù)積極性不高的重要原因 ＼[15＼]。耕地具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會和文化等多方面的功能，在市場自發(fā)調(diào)節(jié)下，耕地成本與收益不對等。農(nóng)民是耕地最主要的使用者與保護(hù)者，提供耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，但沒有獨享這些效益。其次，目前東西地區(qū)在耕地保護(hù)成本分?jǐn)偵喜痪猓瑬|部沿海區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施完善，城市化水平較高，土地價格也隨之提高，耕地保護(hù)意愿也相應(yīng)增強(qiáng)，但這種較高的耕地保護(hù)意愿并沒轉(zhuǎn)變?yōu)楦乇Ｗo(hù)的現(xiàn)實動力。反之，經(jīng)濟(jì)相對落后的西部地區(qū)雖然擁有較高的耕地資源稟賦，但由于資金缺乏和趨利避害的本性，地方政府不愿過多承擔(dān)耕地保護(hù)成本，使得這種資源稟賦難以轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)的積極性＼[6＼]。耕地外部性包括區(qū)內(nèi)與區(qū)外保護(hù)外部性，前者是指農(nóng)民未獲得保護(hù)耕地所產(chǎn)生生態(tài)效益和社會效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，后者是指經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)耕地保護(hù)活動給其他區(qū)域帶來非市場性影響。外部性的存在使耕地權(quán)利主體難以排除正外部性受體的“搭便車”行為， 個人耕地保護(hù)所帶來的收益被其他社會成員無償分享，且采用市場途徑解決正外部性問題的交易成本很高。耕地保護(hù)的外部性分析，見圖1。

圖1中，橫坐標(biāo)Q為耕地保護(hù)數(shù)量，縱坐標(biāo)P為耕地價格，耕地保護(hù)的社會邊際收益為MSR，個人邊際收益為MSC。外部性的存在使得耕地保護(hù)者的社會邊際成本（MSC）與邊際社會收益（MSR）不相等，其邊際社會收益大于個人邊際收益，其差額為邊際外在收益，被社會其他成員無償?shù)胤窒?。如果完全依靠市場機(jī)制會產(chǎn)生市場失靈，造成耕地保護(hù)量小于社會最優(yōu)量，導(dǎo)致Q2

三、耕地保護(hù)博弈模型建立

（一）耕地保護(hù)參與者

參與者是博弈的決策主體，其目的是通過選擇行動或策略實現(xiàn)最大化的效用或福利。耕地保護(hù)的相關(guān)利益者包括中央政府、地方政府和農(nóng)民。假設(shè)三個群體都是理性的，即每個利益群體都是追求自己的經(jīng)濟(jì)與政治利益最大化，且部門內(nèi)全部人員是同質(zhì)與利益一致。

1. 中央政府是土地保護(hù)的宏觀管理主體，是耕地政策的制定者與仲裁者。其代表國家利益，承擔(dān)全國耕地保護(hù)，確保規(guī)劃的耕地保有量和基本農(nóng)田面積不減少的責(zé)任。中央政府保護(hù)耕地具有多種目標(biāo)：注重保護(hù)耕地數(shù)量以確保糧食安全；注重調(diào)整耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；追求耕地保護(hù)的生態(tài)和社會綜合效益最大化。為此，中央政府實行世界上最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，頒布各種政策法規(guī)，自上而下進(jìn)行宏觀性、全局性管理。另外，為了追求耕地保護(hù)的生態(tài)和社會綜合效益最大化，必須付出一定的政策制定和監(jiān)督執(zhí)行成本。中央政府在耕地博弈中的策略：監(jiān)管與不監(jiān)管。

2. 地方政府是土地保護(hù)的中觀管理主體，既是耕地保護(hù)的主要實施者，又是耕地流失的主要責(zé)任者。地方政府面臨著財政壓力與政治晉升的雙重壓力，為了在政績競爭中獲取優(yōu)勢地位和獲得晉升機(jī)會，地方官員天然有極大的動力介入到耕地征用中 ＼[16＼]。作為中央政府具體政策執(zhí)行的“代理人”，其代表地方利益，可能與中央政府的激勵政策不相容。地方政府是一個多目標(biāo)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，希望短期內(nèi)既能加快本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度， 又能實現(xiàn)地方政府財政收入快速增長和任期內(nèi)政績最大化，采取多征地、多賣地和低價買進(jìn)、高價賣出的策略實現(xiàn)自身利益最大化。地方政府在耕地博弈中的策略選擇為違規(guī)與不違規(guī)。

3. 在農(nóng)村社會保障體系不健全的情況下，耕地不僅是基本生產(chǎn)資料，更是重要的生活保障資料。因此，在與地方政府的征地與補(bǔ)償博弈中，農(nóng)民會千方百計保護(hù)自己的衣食之源，生存之本，其維權(quán)的形式主要表現(xiàn)為集體上訪、靜坐、自虐等抗?fàn)幏绞?。同時農(nóng)民也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，隨著化肥、農(nóng)藥、種子等農(nóng)資商品價格上升和非農(nóng)收入（如外出務(wù)工）的增加，導(dǎo)致其對保護(hù)耕地的積極性逐漸下降。同時，作為耕地保護(hù)的微觀主體，農(nóng)民承擔(dān)保護(hù)耕地的全部成本，但溢出的社會價值與生態(tài)價值卻被其他社會成員無償享用，嚴(yán)重影響到農(nóng)民的耕地保護(hù)意愿。農(nóng)民在耕地博弈中的策略選擇為保護(hù)與不保護(hù)。

（二）基本假設(shè)

1. 地方政府與農(nóng)民雙方信息對稱，此模型為完全信息靜態(tài)博弈。地方政府與農(nóng)民均是理性人，追求利益最大化，農(nóng)民希望地方政府考慮到土地未來的增值收益和未來生活保障費(fèi)用，為其提供高于或至少不低于目前務(wù)農(nóng)的各項收入。地方政府希望快速將耕地低價買進(jìn)、高價賣出。

2. 農(nóng)民的策略選擇為保護(hù)與不保護(hù)，農(nóng)民保護(hù)耕地的形式有上訪、靜坐、抗議甚至以自虐形式與政府抗?fàn)?；不保護(hù)則表現(xiàn)為合作、不對抗。

3. 地方政府的策略選擇是合法與不合法，合法的征地行為包括公告土地征收方案和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，廣泛征求農(nóng)民意見，依法實施補(bǔ)償方案。違法征地行為是指違反土地征收程序強(qiáng)行征收土地，擅自改變土地用途，限制、剝奪被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。當(dāng)?shù)胤秸`法征地時，且農(nóng)民采取保護(hù)耕地策略并成功，地方政府的非法所得被沒收且被處以罰金F。

四、耕地保護(hù)博弈過程

（一）中央政府與地方政府之間的博弈

為保護(hù)稀缺的耕地資源，中央政府制定了嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。作為中央政府政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與代理人，地方政府本應(yīng)積極執(zhí)行相關(guān)耕地保護(hù)政策，但耕地非農(nóng)化能帶來巨大經(jīng)濟(jì)利益，對一個追求利益最大化的理性“經(jīng)濟(jì)人”來說充滿了巨大的誘惑。地方政府基于自身利益的博弈行為可能產(chǎn)生逆向選擇，不可避免地影響到政策的忠實執(zhí)行。在征地過程中，地方政府會考慮成本與風(fēng)險的問題，選擇違規(guī)的概率θ1。中央政府與地方政府信息不對稱，中央政府有兩個策略選擇：監(jiān)管與不監(jiān)管，監(jiān)管的概率為θ2，監(jiān)督成本為C，發(fā)現(xiàn)地方政府違規(guī)可獲得F收益；不監(jiān)管的概率1-θ2，收益為L。地方政府有兩個策略：違法與不違法。地方政府違法、不違法收入分別為V1、V2（V1>V2）。當(dāng)中央政府監(jiān)管時，地方政府存在僥幸心理，違法被發(fā)現(xiàn)概率為θ3。當(dāng)中央政府選擇監(jiān)管且地方政府選擇不違法時，中央政府的監(jiān)督成本為0，地方政府獲得正當(dāng)收益V2。當(dāng)中央政府選擇監(jiān)管并發(fā)現(xiàn)了地方政府違法行為，則其收益為F-C，地方政府被處以罰金F，其收益為V1-F。中央政府監(jiān)管但沒有發(fā)現(xiàn)地方政府違法行為，其收益為-L-C，地方政府收益為V1。中央政府與地方政府間博弈的決策樹，見圖2。

（二）農(nóng)民與地方政府之間的博弈

當(dāng)政府合法征地，獲得的收益為V1，此時，農(nóng)民保護(hù)耕地收益為U1-C，不保護(hù)耕地收益為U1；當(dāng)?shù)胤秸`規(guī)征地時，獲得收入為V2，且V1

綜上所述，地方政府與農(nóng)民都是具有自身利益的相對獨立利益主體，若地方政府動用土地征收權(quán)利，則農(nóng)民就會保護(hù)土地與維護(hù)自身利益。如果政府選擇不違規(guī)征的策略，則農(nóng)民的最優(yōu)策略是不保護(hù)；當(dāng)?shù)胤秸欠ㄕ鞯貢r，存在一個混合策略與一個純策略納什均衡。在純策略納什均衡決策中，農(nóng)民的占優(yōu)策略是不保護(hù)耕地，政府則選擇違規(guī)征地。顯然，純策略納什均衡不是理想的均衡結(jié)果，雖然農(nóng)民放棄維權(quán)，貌似社會穩(wěn)定，但其收益受到侵害，因為農(nóng)民的土地權(quán)利不能得到合理的補(bǔ)償，不利于社會和諧發(fā)展。因此，在中央政府與地方政府土地保護(hù)博弈中，中央政府要勤于執(zhí)法（增大θ2）的機(jī)率，嚴(yán)于執(zhí)法，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為（增大θ3），加大處罰力度，提高地方政府違規(guī)的機(jī)會成本（提高F）。同時，要充分利用新聞媒介的影響力，實行政務(wù)公開，健全暢通的信息傳遞渠道，充分發(fā)揮公眾保護(hù)耕地的積極性。但在監(jiān)督過程中，中央政府可能因為信息不對稱、政策執(zhí)行“道德風(fēng)險”等原因，導(dǎo)致地方政府違規(guī)征地機(jī)會成本偏低，無法實現(xiàn)納什均衡。

五、耕地保護(hù)的政策設(shè)計

（一）完善耕地保護(hù)法律法規(guī)

在土地征收條件或程序上，無論是《刑法》、《土地管理法》，還是《土地違法案件查處辦法》，都存在條文描述還不夠具體明確、操作性不強(qiáng)等不完善的地方。土地征收中程序透明度和公開性不夠，對農(nóng)民保護(hù)不足，在補(bǔ)償方案的確定上，往往由政府自己核準(zhǔn)并實施，難以避免暗箱操作行為發(fā)生，難以保障農(nóng)民利益并獲得擁護(hù)與支持?！锻恋毓芾矸ā肥悄壳巴恋剡`法案件處理的主要依據(jù)，但現(xiàn)有的立法機(jī)制和執(zhí)法管理水平有限，現(xiàn)實中仍然大量存在對土地管理法規(guī)、政策和制度的執(zhí)行不力，以及對各種違法圈占土地、土地非法入市的行為有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等情況。作為經(jīng)濟(jì)理性人，基于土地征用低成本和高收益的考慮，地方政府天然地具有濫用征用權(quán)的嗜好。因此，目前最為有效的手段是通過完善的法律與執(zhí)行機(jī)制來抑制政府權(quán)力的任意擴(kuò)張，確保權(quán)力的行使限制在合法的邊界之內(nèi) ＼[17＼]。一方面，要積極探索土地違法治理的法律法規(guī)監(jiān)管體系，通過有重點地開展土地執(zhí)法監(jiān)察與督察工作，提高對土地違法行為的監(jiān)管效率與處罰力度。另一方面，要逐步完善失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)，將耕地流轉(zhuǎn)中所產(chǎn)生的土地增值收益的分配用法律明確下來，在法律上約束地方政府可獲得的合理比例，并提高土地收益中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支出比例。同時規(guī)定土地增值收益必須嚴(yán)格限定用途，應(yīng)主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會保障與公益事業(yè)建設(shè)等支出。

（二）健全農(nóng)民利益保護(hù)的表達(dá)機(jī)制

農(nóng)民是土地的使用者，與土地的距離最近，對土地的感情最深，對土地最有發(fā)言權(quán)。但是長期以來，我國耕地補(bǔ)償主要由地方政府制定，由地方官員說了算，個體農(nóng)戶在征地過程中處于弱勢地位，農(nóng)民缺乏相應(yīng)的話語權(quán)與知情權(quán)。被征地農(nóng)民雖然人數(shù)眾多， 但文化素質(zhì)、知識技能較低，且組織形式松散，談判力量較弱，對政府決策和制度安排沒有發(fā)言權(quán)。目前農(nóng)民利益表達(dá)的組織化程度較低，在與各利益群體的博弈中農(nóng)民處于弱勢地位。當(dāng)農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害時，如果沒有制度化的渠道來進(jìn)行利益表達(dá)，很有可能引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)烈不滿的情緒，進(jìn)而引發(fā)無序的政治參與，選擇諸如靜坐、示威、自焚等抗議方式。近年來，農(nóng)村因土地征收賠償不合理而導(dǎo)致群體性突發(fā)事件頻頻發(fā)生， 其根本原因就是農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制的缺失。因此，建立和完善農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，對于維護(hù)農(nóng)村的社會穩(wěn)定、構(gòu)建社會主義新農(nóng)具有重大的現(xiàn)實意義。要在土地征收過程中，進(jìn)一步創(chuàng)新與完善村民自治形式，保障農(nóng)地非農(nóng)化的村民自治權(quán)利，包括知情權(quán)、參與權(quán)、還價權(quán)和上訴權(quán)。要建立一個能完整能反映農(nóng)民利益的不受外界因素干擾的獨立組織，強(qiáng)化村民委員會自治功能，弱化其行政組織功能，進(jìn)行相關(guān)的組織創(chuàng)新。

（三）加強(qiáng)農(nóng)民土地增值收益權(quán)的維護(hù)

耕地增值收益分配是指對耕地非農(nóng)化后的增值收益在各利益相關(guān)者之間如何進(jìn)行分配的規(guī)定，即對分配主體、分配對象、分配比例與分配方式的界定。目前的征地補(bǔ)償制度僅以維持被征地農(nóng)民原有生活水平為基本原則，簡單將耕地原產(chǎn)值倍數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)對被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖龇ú粔蚝侠?。因為它既沒有從資產(chǎn)的角度考慮失地農(nóng)民失去了長期賴以生存的財產(chǎn)，也沒有充分考慮耕地具有的社會保障價值、生態(tài)功能、穩(wěn)定功能等價值之和。農(nóng)民土地增值收益權(quán)沒有得到真正體現(xiàn)，在一定程度上剝奪了失地農(nóng)民追求更高生活水平的權(quán)利，極大損害了農(nóng)民的正當(dāng)利益，也嚴(yán)重影響了農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。為了保障農(nóng)民享有合理的土地增值收益權(quán)利，有必要進(jìn)一步完善農(nóng)民土地增值收益權(quán)利保護(hù)制度，并保障其在征地過程中得以有效貫徹與實施。要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的主體、權(quán)利的設(shè)置、非農(nóng)化過程中的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地確定補(bǔ)償費(fèi)；地方政府要適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要改變以往簡單地以剩余承包期作為補(bǔ)償期限的做法，充分考慮土地對農(nóng)民的保障功能和福利功能；要加強(qiáng)對征地補(bǔ)償款發(fā)放環(huán)節(jié)實施有效監(jiān)督，確保將征地補(bǔ)償款直接發(fā)放到農(nóng)民手中，嚴(yán)肅處罰相關(guān)責(zé)任者拖欠征地補(bǔ)償款以及集體經(jīng)濟(jì)組織以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為名克扣補(bǔ)償費(fèi)的行為；采用多樣化的補(bǔ)償形式，改變對被征地農(nóng)民采取單一的貨幣補(bǔ)償做法，采取適當(dāng)方式對農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)與安置，以保障農(nóng)民的長期生活與養(yǎng)老。

（四）改革傳統(tǒng)官員GDP考核制度

當(dāng)前我國土地違法案件頻發(fā)的主要原因是地方政府在政治晉升激勵機(jī)制驅(qū)動下為拉動地方經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的投資沖動 ＼[18＼]。隨著中國財政與經(jīng)濟(jì)分權(quán)制度改革的縱向發(fā)展，加大了地方政府之間的競爭，形成了地方官員的“政治錦標(biāo)賽”格局，驅(qū)使地方政府利用其可控制的資源相互追趕經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。同時，現(xiàn)有土地制度允許地方政府以較低價格征用農(nóng)村土地，然后以高價有償出讓土地使用權(quán)。征地低成本與出讓耕地高收益激勵了地方政府把廉價土地作為招商引資的重要籌碼。因此，要調(diào)整與修正現(xiàn)有的政績評估指標(biāo)，把環(huán)境指標(biāo)、社會公平指標(biāo)、政策目標(biāo)群體滿意度指標(biāo)納入指標(biāo)體系。要改變過去以GDP論英雄的不合理地方官員考核機(jī)制，糾正過分注重地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視其他方面績效的片面做法，如在考核體系中加入環(huán)境保護(hù)、民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施完善等內(nèi)容，將單一化發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣l(fā)展指標(biāo)。進(jìn)一步完善地方領(lǐng)導(dǎo)政績考核指標(biāo)體系，將基本農(nóng)田保護(hù)的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境指標(biāo)列入考核指標(biāo)體系中?？傊?，構(gòu)建以民生服務(wù)為導(dǎo)向的考核體系是釋放“土地財政”驅(qū)動力的根本途徑，官員政績考核應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)特點和情況，鼓勵適度的地方政府間競爭，從根本上割斷地方政府與土地之間的利益關(guān)系。

六、結(jié)語

綜上所述，耕地保護(hù)失效的深層次原因在于耕地是一種比較特殊的公共物品，具有經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多重的顯性與隱性效益，且這些效益都無法貨幣化，從而造成耕地保護(hù)的邊際社會收益與邊際私人收益相偏離。因此，建立合理的耕地非農(nóng)增值收益機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制以激勵農(nóng)民耕地保護(hù)者的積極性，是解決耕地保護(hù)外部性問題的根本。同時，完善耕地保護(hù)法律法規(guī)，使用現(xiàn)代化的科技和監(jiān)管手段，提高地方政府違規(guī)機(jī)會成本等措施也是今后各級國土資源管理部門的工作重點。

＼[參考文獻(xiàn)＼]

＼[1＼]我國耕地保有量18.24億畝四大矛盾難回避＼[EB/OL＼].（20121213）＼[20130501＼].http：∥www.cusdn.org.cn/news_detail.php？id=234044.

＼[2＼]2012年中國發(fā)現(xiàn)違法用地6.2萬件涉土地48萬畝＼[EB/OL＼].（20130122）＼[20130501＼].http：∥finance.chinanews.com/house/2013/0122/4511283.shtml.

＼[3＼]吳澤斌，劉衛(wèi)東.試論耕地保護(hù)的非對稱利益沖突＼[J＼].資源科學(xué)，2010（7）：14001406.

＼[4＼]林成.從市場失靈到政府失靈：外部性理論及其政策的演進(jìn)＼[M＼].長春：吉林大學(xué)出版社，2011：34.

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＼[11＼]王小映，賀明玉，高 永.我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地收益分配實證研究：基于昆山、桐城、新都三地的抽樣調(diào)查分析＼[J＼].管理世界，2006（5）：6268.

＼[12＼]錢忠好，曲福田.中國土地征用制度：反思與改革＼[J＼].中國土地科學(xué)，2004（5）：511.

＼[13＼]牛海鵬，張安錄，李明秋.耕地利用效益體系與耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制重構(gòu)＼[J＼].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2009（2）：164167.

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＼[15＼]Bergstrom J C，Ready R C.What Have We Learned From Over 20 Years of Farmland Amenity Valuation Research in North America？＼[J＼].Applied Economic Perspectives and Policy，2009（1）：2149.

＼[16＼]曹勝.政績壓力與利益謀?。簩r(nóng)地征用中地方政府行為的理論分析＼[J＼].科學(xué)決策，2010（8）：2837.

＼[17＼]王磊榮.當(dāng)前我國農(nóng)村土地違法案件存在的原因和對策＼[J＼].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2007（6）：3639.

＼[18＼]梁若冰.財政分權(quán)下的晉升激勵、部門利益與土地違法＼[J＼].經(jīng)濟(jì)學(xué)：季刊，2010（1）：283306.

（責(zé)任編輯王婷婷）

（三）加強(qiáng)農(nóng)民土地增值收益權(quán)的維護(hù)

耕地增值收益分配是指對耕地非農(nóng)化后的增值收益在各利益相關(guān)者之間如何進(jìn)行分配的規(guī)定，即對分配主體、分配對象、分配比例與分配方式的界定。目前的征地補(bǔ)償制度僅以維持被征地農(nóng)民原有生活水平為基本原則，簡單將耕地原產(chǎn)值倍數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)對被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖龇ú粔蚝侠?。因為它既沒有從資產(chǎn)的角度考慮失地農(nóng)民失去了長期賴以生存的財產(chǎn)，也沒有充分考慮耕地具有的社會保障價值、生態(tài)功能、穩(wěn)定功能等價值之和。農(nóng)民土地增值收益權(quán)沒有得到真正體現(xiàn)，在一定程度上剝奪了失地農(nóng)民追求更高生活水平的權(quán)利，極大損害了農(nóng)民的正當(dāng)利益，也嚴(yán)重影響了農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。為了保障農(nóng)民享有合理的土地增值收益權(quán)利，有必要進(jìn)一步完善農(nóng)民土地增值收益權(quán)利保護(hù)制度，并保障其在征地過程中得以有效貫徹與實施。要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的主體、權(quán)利的設(shè)置、非農(nóng)化過程中的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地確定補(bǔ)償費(fèi)；地方政府要適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要改變以往簡單地以剩余承包期作為補(bǔ)償期限的做法，充分考慮土地對農(nóng)民的保障功能和福利功能；要加強(qiáng)對征地補(bǔ)償款發(fā)放環(huán)節(jié)實施有效監(jiān)督，確保將征地補(bǔ)償款直接發(fā)放到農(nóng)民手中，嚴(yán)肅處罰相關(guān)責(zé)任者拖欠征地補(bǔ)償款以及集體經(jīng)濟(jì)組織以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為名克扣補(bǔ)償費(fèi)的行為；采用多樣化的補(bǔ)償形式，改變對被征地農(nóng)民采取單一的貨幣補(bǔ)償做法，采取適當(dāng)方式對農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)與安置，以保障農(nóng)民的長期生活與養(yǎng)老。

（四）改革傳統(tǒng)官員GDP考核制度

當(dāng)前我國土地違法案件頻發(fā)的主要原因是地方政府在政治晉升激勵機(jī)制驅(qū)動下為拉動地方經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的投資沖動 ＼[18＼]。隨著中國財政與經(jīng)濟(jì)分權(quán)制度改革的縱向發(fā)展，加大了地方政府之間的競爭，形成了地方官員的“政治錦標(biāo)賽”格局，驅(qū)使地方政府利用其可控制的資源相互追趕經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。同時，現(xiàn)有土地制度允許地方政府以較低價格征用農(nóng)村土地，然后以高價有償出讓土地使用權(quán)。征地低成本與出讓耕地高收益激勵了地方政府把廉價土地作為招商引資的重要籌碼。因此，要調(diào)整與修正現(xiàn)有的政績評估指標(biāo)，把環(huán)境指標(biāo)、社會公平指標(biāo)、政策目標(biāo)群體滿意度指標(biāo)納入指標(biāo)體系。要改變過去以GDP論英雄的不合理地方官員考核機(jī)制，糾正過分注重地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視其他方面績效的片面做法，如在考核體系中加入環(huán)境保護(hù)、民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施完善等內(nèi)容，將單一化發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣l(fā)展指標(biāo)。進(jìn)一步完善地方領(lǐng)導(dǎo)政績考核指標(biāo)體系，將基本農(nóng)田保護(hù)的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境指標(biāo)列入考核指標(biāo)體系中?？傊瑯?gòu)建以民生服務(wù)為導(dǎo)向的考核體系是釋放“土地財政”驅(qū)動力的根本途徑，官員政績考核應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)特點和情況，鼓勵適度的地方政府間競爭，從根本上割斷地方政府與土地之間的利益關(guān)系。

六、結(jié)語

綜上所述，耕地保護(hù)失效的深層次原因在于耕地是一種比較特殊的公共物品，具有經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多重的顯性與隱性效益，且這些效益都無法貨幣化，從而造成耕地保護(hù)的邊際社會收益與邊際私人收益相偏離。因此，建立合理的耕地非農(nóng)增值收益機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制以激勵農(nóng)民耕地保護(hù)者的積極性，是解決耕地保護(hù)外部性問題的根本。同時，完善耕地保護(hù)法律法規(guī)，使用現(xiàn)代化的科技和監(jiān)管手段，提高地方政府違規(guī)機(jī)會成本等措施也是今后各級國土資源管理部門的工作重點。

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＼[6＼]牛海鵬.耕地保護(hù)的外部性及其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償研究＼[M＼].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2010：4.

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＼[8＼]Kuminoff N V，Sokolow A D，Sumner D A.Farmland Conversion：Perceptions and Realities＼[M＼].Los Angeles：University of California，Agricultural Issues Center，2001：45

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＼[10＼]張宏斌，賈生華.土地非農(nóng)化調(diào)控機(jī)制分析＼[J＼].經(jīng)濟(jì)研究，2001（12）：5054.

＼[11＼]王小映，賀明玉，高 永.我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地收益分配實證研究：基于昆山、桐城、新都三地的抽樣調(diào)查分析＼[J＼].管理世界，2006（5）：6268.

＼[12＼]錢忠好，曲福田.中國土地征用制度：反思與改革＼[J＼].中國土地科學(xué)，2004（5）：511.

＼[13＼]牛海鵬，張安錄，李明秋.耕地利用效益體系與耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制重構(gòu)＼[J＼].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2009（2）：164167.

＼[14＼]李邊疆，王萬茂.地方政府的博弈行為與耕地保護(hù)：一個基于公共物品私人供給模型的分析框架＼[J＼].中國軟科學(xué)，2006（4）：3945.

＼[15＼]Bergstrom J C，Ready R C.What Have We Learned From Over 20 Years of Farmland Amenity Valuation Research in North America？＼[J＼].Applied Economic Perspectives and Policy，2009（1）：2149.

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＼[17＼]王磊榮.當(dāng)前我國農(nóng)村土地違法案件存在的原因和對策＼[J＼].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2007（6）：3639.

＼[18＼]梁若冰.財政分權(quán)下的晉升激勵、部門利益與土地違法＼[J＼].經(jīng)濟(jì)學(xué)：季刊，2010（1）：283306.

（責(zé)任編輯王婷婷）

（三）加強(qiáng)農(nóng)民土地增值收益權(quán)的維護(hù)

耕地增值收益分配是指對耕地非農(nóng)化后的增值收益在各利益相關(guān)者之間如何進(jìn)行分配的規(guī)定，即對分配主體、分配對象、分配比例與分配方式的界定。目前的征地補(bǔ)償制度僅以維持被征地農(nóng)民原有生活水平為基本原則，簡單將耕地原產(chǎn)值倍數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)對被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖龇ú粔蚝侠?。因為它既沒有從資產(chǎn)的角度考慮失地農(nóng)民失去了長期賴以生存的財產(chǎn)，也沒有充分考慮耕地具有的社會保障價值、生態(tài)功能、穩(wěn)定功能等價值之和。農(nóng)民土地增值收益權(quán)沒有得到真正體現(xiàn)，在一定程度上剝奪了失地農(nóng)民追求更高生活水平的權(quán)利，極大損害了農(nóng)民的正當(dāng)利益，也嚴(yán)重影響了農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。為了保障農(nóng)民享有合理的土地增值收益權(quán)利，有必要進(jìn)一步完善農(nóng)民土地增值收益權(quán)利保護(hù)制度，并保障其在征地過程中得以有效貫徹與實施。要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的主體、權(quán)利的設(shè)置、非農(nóng)化過程中的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地確定補(bǔ)償費(fèi)；地方政府要適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要改變以往簡單地以剩余承包期作為補(bǔ)償期限的做法，充分考慮土地對農(nóng)民的保障功能和福利功能；要加強(qiáng)對征地補(bǔ)償款發(fā)放環(huán)節(jié)實施有效監(jiān)督，確保將征地補(bǔ)償款直接發(fā)放到農(nóng)民手中，嚴(yán)肅處罰相關(guān)責(zé)任者拖欠征地補(bǔ)償款以及集體經(jīng)濟(jì)組織以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為名克扣補(bǔ)償費(fèi)的行為；采用多樣化的補(bǔ)償形式，改變對被征地農(nóng)民采取單一的貨幣補(bǔ)償做法，采取適當(dāng)方式對農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)與安置，以保障農(nóng)民的長期生活與養(yǎng)老。

（四）改革傳統(tǒng)官員GDP考核制度

當(dāng)前我國土地違法案件頻發(fā)的主要原因是地方政府在政治晉升激勵機(jī)制驅(qū)動下為拉動地方經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的投資沖動 ＼[18＼]。隨著中國財政與經(jīng)濟(jì)分權(quán)制度改革的縱向發(fā)展，加大了地方政府之間的競爭，形成了地方官員的“政治錦標(biāo)賽”格局，驅(qū)使地方政府利用其可控制的資源相互追趕經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。同時，現(xiàn)有土地制度允許地方政府以較低價格征用農(nóng)村土地，然后以高價有償出讓土地使用權(quán)。征地低成本與出讓耕地高收益激勵了地方政府把廉價土地作為招商引資的重要籌碼。因此，要調(diào)整與修正現(xiàn)有的政績評估指標(biāo)，把環(huán)境指標(biāo)、社會公平指標(biāo)、政策目標(biāo)群體滿意度指標(biāo)納入指標(biāo)體系。要改變過去以GDP論英雄的不合理地方官員考核機(jī)制，糾正過分注重地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視其他方面績效的片面做法，如在考核體系中加入環(huán)境保護(hù)、民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施完善等內(nèi)容，將單一化發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣l(fā)展指標(biāo)。進(jìn)一步完善地方領(lǐng)導(dǎo)政績考核指標(biāo)體系，將基本農(nóng)田保護(hù)的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境指標(biāo)列入考核指標(biāo)體系中?？傊?，構(gòu)建以民生服務(wù)為導(dǎo)向的考核體系是釋放“土地財政”驅(qū)動力的根本途徑，官員政績考核應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)特點和情況，鼓勵適度的地方政府間競爭，從根本上割斷地方政府與土地之間的利益關(guān)系。

六、結(jié)語

綜上所述，耕地保護(hù)失效的深層次原因在于耕地是一種比較特殊的公共物品，具有經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多重的顯性與隱性效益，且這些效益都無法貨幣化，從而造成耕地保護(hù)的邊際社會收益與邊際私人收益相偏離。因此，建立合理的耕地非農(nóng)增值收益機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制以激勵農(nóng)民耕地保護(hù)者的積極性，是解決耕地保護(hù)外部性問題的根本。同時，完善耕地保護(hù)法律法規(guī)，使用現(xiàn)代化的科技和監(jiān)管手段，提高地方政府違規(guī)機(jī)會成本等措施也是今后各級國土資源管理部門的工作重點。

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（責(zé)任編輯王婷婷）