李穎

【項目簡介】2012年景德鎮(zhèn)市審計局對本轄區(qū)縣（市）2011年政府投資保障性住房進行了審計。審計查出了未按時間節(jié)點完成城市棚戶區(qū)改造目標任務、未足額安排廉租住房保障資金、保障性住房準入與動態(tài)管理不完善、違規(guī)進行商品房開發(fā)及工程建設管理方面存在的問題，向有關行政主管部門及紀檢監(jiān)察部門移送事項2起。審計結(jié)果引起了政府領導重視并作出了批示，促進當?shù)卣贫讼嚓P的規(guī)范性文件《關于進一步加強保障性住房準入管理的通知》。該項目被評為2012年度全省優(yōu)秀審計項目。

保障性住房是黨中央、國務院關注民生、心系百姓，解決低收入者住房問題的一項重大民生工程，對于改善民生、促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。保障性住房主要包括廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房等，不同的房屋類別面對著不同的社會群體。如今，隨著國家保障性住房的不斷投入和發(fā)展，保障性住房的建設規(guī)模也逐年擴大，如何確保保障性安居工程質(zhì)量過硬、人民群眾滿意、經(jīng)得起歷史檢驗？審計部門順應民眾關切，及時把政府投資保障性住房情況列為審計監(jiān)督項目。

制定審計方案確定審計重點

政府投資保障性住房審計的目標是在全面掌握經(jīng)濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房和棚戶區(qū)改造資金的籌集、管理、使用情況及項目建設管理情況的基礎上，揭示和反映保障性住房存在的普遍性和制度性問題，促進政府投資保障性住房相關政策措施落實到位，保障資金管理和項目建設的規(guī)范有序、廉潔高效和公開透明。

為提高審計效率，審計機關組織人員進行了審前調(diào)查，通過對保障性住房建設管理流程及內(nèi)部控制制度的了解，審計事項重要性分析和審計風險評估，確定四個方面的審計內(nèi)容和審計重點：一是政策措施落實情況。審查政府投資保障性住房相關政策的落實情況和實際效果。二是供應和銷售管理情況。審查保障性住房供應對象資格是否符合規(guī)定條件，有無向非住房困難家庭或非中低收入家庭銷售、供應或發(fā)放廉租住房租賃補貼；審查經(jīng)濟適用住房銷售基準價格定價是否符合規(guī)定；審查是否改變保障性住房用途，違規(guī)用于其他工程項目拆遷安置；審查保障性住房利用效率，有無長期閑置。三是資金籌集和管理使用情況。掌握保障性住房資金的來源和金額；檢查資金下?lián)苁欠窦皶r，是否符合保障性住房建設需要；資金是否按照國家有關規(guī)定管理使用。四是工程建設管理情況。檢查保障性住房工程項目是否嚴格執(zhí)行基本建設程序，工程監(jiān)理、質(zhì)量檢測是否滿足工程建設需要，工程投資控制是否嚴格，工程量審核、工程價款結(jié)算是否及時、準確；關注有無超標準超規(guī)模建設和損失浪費等問題。

采用多種方法查找違規(guī)問題

審計人員進入相關被審計單位進行審計后，按照制定的審計實施的內(nèi)容和要求開始審計。審計實施過程中，審計人員根據(jù)不同審計對象和內(nèi)容，結(jié)合采取計算機輔助審計、查閱有關賬目，現(xiàn)場勘查比對等方法，揭示保障性住房政策執(zhí)行、管理中存在的違規(guī)問題。力求隱藏在經(jīng)濟適用房和廉租房（以下簡稱“兩房”）的分配從中央到地方均出臺了規(guī)范性文件，享受的范圍和有關分配對象是否都符合的要求是此次審計關注一個重點。面對海量的數(shù)據(jù)，僅僅依靠傳統(tǒng)的手工查賬方法顯然無法達到審計目標。審計人員決定利用從房管部門、民政部門、社保部門取得的兩房分配情況數(shù)據(jù)、房屋自有產(chǎn)權(quán)登記數(shù)據(jù)、享受低保家庭數(shù)據(jù)，以身份證號碼為主鍵，進行篩選、比對和分析，找出不符合分配條件實際享受兩房的人員，揭示兩房分配過程中存在的問題。通過對房管部門、民政部門、社保部門相關數(shù)據(jù)的采集、轉(zhuǎn)換，建立一個查詢，以兩房分配情況表為基準表格，以身份證為主鍵，分別與產(chǎn)權(quán)登記信息表、低保人員情況表、養(yǎng)老保險明細表進行篩選、比對；針對查詢的結(jié)果，分別找出購買經(jīng)適房或者承租廉租房人員中擁有其他自主產(chǎn)權(quán)房屋或者重復享受廉租補貼人員名單、享受廉租補貼人員中擁有其他自主產(chǎn)權(quán)房屋的人員名單；同時將發(fā)現(xiàn)的情況與享受低保人員進行比對，找出違規(guī)享受低保人員的名單。將查出的違規(guī)人員名單與相關部門的臺賬進行核對，并將最后結(jié)果通報有關部門，進行查處。

在對某縣（市）保障房審計實施過程中，審計組在現(xiàn)場清點保障房套數(shù)時，發(fā)現(xiàn)部分雜物間已經(jīng)在使用，經(jīng)詢問該小區(qū)住戶，得知該小區(qū)已出售了部分雜物間使用權(quán)，但前期對該縣保障房主管部門的財務賬進行審計時，并沒有看到該項收入。因此審計組回到保障房主管部門，要求財務人員提供該項收入的賬簿，經(jīng)審計組人員反復談話，項目部出納終于承認長期未將收入登記會計賬簿，也未將大額現(xiàn)金收入存入項目部開戶銀行的事實。審計查出后，移交項目主管部門進行處理，目前該筆資金已存入開戶銀行，并對相關責任人員進行了行政處分。

在對某縣（市）保障房審計實施過程中，審計組帶著某小區(qū)規(guī)劃紅線圖到現(xiàn)場核對，發(fā)現(xiàn)該小區(qū)3#樓左側(cè)，建有一棟商品房共計12套，部分占用了保障房用地。經(jīng)深入調(diào)查，證實該棟房屋已全部出售，為無土地證、無工程規(guī)劃許可證、無施工許可證的“三無”建筑，且建筑商并無商品房開發(fā)資質(zhì)，屬于改變保障性住房用地性質(zhì)，違規(guī)進行商品房開發(fā)。審計查出問題后，已移交該縣（市）紀委進一步處理。

及時反映審計情況 積極提升審計成果

保障制度制定、資金籌集、保障房的建設、保障房的分配、動態(tài)管理，這些都是保障性住房管理的基本環(huán)節(jié)，只要有一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，最終影響的都是被保障對象的個體利益。審計從各個環(huán)節(jié)入手，全方位揭示和反映目前保障性住房管理中存在的普遍性、傾向性的問題。

審計結(jié)束后，審計組分別對縣（市）政府下達了審計報告和審計決定，并分別向江西省審計廳和景德鎮(zhèn)市政府上報了審計結(jié)果綜合報告，得到了各方面的肯定和市政府有關領導的高度評價。景德鎮(zhèn)市常務副市長于秀明對審計報告作出了重要批示，并在《景德鎮(zhèn)政務》上予以采用。這次審計結(jié)果在《景德鎮(zhèn)政務網(wǎng)》上進行了公告?！毒暗骆?zhèn)日報》等相關媒體對此次審計成果也進行了報道。景德鎮(zhèn)市審計局在當年代表景德鎮(zhèn)市人民政府向景德鎮(zhèn)市人大常委會所作《關于2011年度市本級財政預算執(zhí)行和其他財政財務收支的審計工作報告》中，對該項審計中查出的問題進行了反映，引起人大常委們關注，督促各級政府認真加以整改。

被審單位對審計查出問題高度重視，制定10條具體整改措施，當?shù)卣⒔∪?guī)章制度，出臺了相關的規(guī)范性文件《關于進一步加強保障性住房準入管理的通知》。向有關行政主管部門及紀檢監(jiān)察部門移送事項2起，均已立案，受處理人員2人。

審計體會

體會一：關注保障性住房的政府投入。

一是資金投入情況。目前，保障性住房建設的資金來源主要依靠政府投入或者政府減免相關費用。如廉租房建設資金來源除中央財政按照一定的比例投入外，其余的則由地方財政配套完成。大力發(fā)展和建設保障性住房，首先要解決資金問題，能夠做到“有米下鍋”。由于保障性住房見效慢，費時費力，無法帶來巨大的經(jīng)濟效益，地方政府不愿投入太多精力去爭取和解決資金，造成了資金匱乏是各地建設保障性住房面對的主要問題，也是保障性住房建設緩慢的首要原因，因此，關注資金投入是建設保障性住房的基礎。

審計實施中，審計人員首先要摸清當?shù)乇Ｕ闲宰》康馁Y金規(guī)模和來源渠道等基本情況，審查相關資金投入是否按照國家規(guī)定比例撥付。對于資金配套不足的問題，審計人員要分析原因，是地方財政困難難以投入還是思想觀念尚未轉(zhuǎn)變，不愿加大保障性住房的資金投入力度。審計工作要促進地方政府轉(zhuǎn)變思想理念，加大對保障性住房的投入，變“等米下鍋”為“找米下鍋”，如開展銀行信貸投入，鼓勵社會捐贈，個別地方也推出“租售”并舉的措施來籌集資金。對于各項措施，審計中要注意風險控制，防止地方政府推脫責任，關注有無貪污挪用保障房建設資金等違法違規(guī)問題，為保障性住房資金“保駕護航”。

二是土地投入情況。土地是保障性住房建設投入的第二大因素，但由于建設保障性住房對地方政府無法帶來任何土地收益，而土地收益又是地方政府財政收入的主要來源，從而造成地方政府對保障性住房的土地投入力度明顯不夠，或者劃撥土地遠離市區(qū)，道路交通不便，市政設施配套不到位，造成房屋大量閑置，居住率不高。審計實施中，審計人員首先要查看當?shù)卣贫ǖ耐恋匾?guī)劃和年度用地計劃，審核當?shù)厥欠癜凑諊乙蠛鸵?guī)定確保了保障性住房的土地供應，包括供應面積、所占比例等。抽查部分土地進行實地延伸查看，審核是否具備拆遷、建設和居住條件。具體到每一個保障性住房工程時，要審查項目土地手續(xù)是否完善，土地審批內(nèi)容與實際是否完全一致，防止開發(fā)商利用保障性住房用地建設商品房。

體會二：關注保障性住房的項目建設。

一是核實項目建設手續(xù)。保障性住房建設一般任務重、時間緊，如果按照正常的項目設計、勘探、招標、審批等過程辦理手續(xù)，難以在規(guī)定時間內(nèi)完成項目建設任務，所以多數(shù)項目都屬于邊設計、邊施工、邊辦理手續(xù)的“三邊”工程。但是項目建設手續(xù)是否完善關系著保障性住房的質(zhì)量和安全，特別是施工單位的資質(zhì)證明和招投標程序的規(guī)范。由于建設單位經(jīng)常會以時間緊、任務重作為借口，將應公開招投標項目未進行公開招標，或者指定項目建設單位。審計實施中，首先檢查項目的“四證”是否具備，包括建筑工程施工許可證、建筑工程規(guī)劃許可證、建筑用地規(guī)劃許可證、土地使用權(quán)證。其次檢查項目的招投標程序是否規(guī)范，有無存在“暗箱操作”，項目簽訂合同內(nèi)容與中標通知書內(nèi)容是否一致，未公開招投標項目是否履行了相關的審批手續(xù)，有無違規(guī)轉(zhuǎn)包和分包項目。最后，檢查項目施工單位資質(zhì)、監(jiān)理單位資質(zhì)，有無國家建設主管部門頒發(fā)的資格證書。

二是審核項目建設規(guī)模。保障性住房與商品房顯著不同的特征之一就是房屋建筑面積有著明確規(guī)定和限制，如廉租房單套建筑面積控制在50平方米以內(nèi)，公租房和經(jīng)濟適用房面積控制在60平方米左右。保障性住房面積是國家立足國情，在深入社會調(diào)查研究的基礎上做出的規(guī)定。既能滿足一般家庭的正常居住需要，又能節(jié)省土地資源，減輕購房者和租賃者的經(jīng)濟負擔與壓力。同時限制住房面積也是防止違規(guī)享受保障性住房的有效手段之一，促進了保障性住房退出機制的實施。審計工作中，審計人員要審核房屋建筑施工圖紙，測量房屋建筑面積。然后結(jié)合圖紙，實地現(xiàn)場審核丈量房屋面積，并計算房屋建筑總面積和總套數(shù)，防止通過減少房屋套數(shù)來增加了單套房屋建筑面積的情況發(fā)生。

體會三：關注保障性住房的公平分配。

一是掌握房屋分配的管理辦法。目前全國各地的經(jīng)濟發(fā)展水平各有差異，各地的保障水平也不盡相同，地方政府可在國家政策的允許范圍內(nèi)，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況和客觀條件，制定具體的房屋分配管理辦法，做到保障性住房的公平分配。公平分配是保障性住房政策實施的“生命線”，也是政策落實的核心，加強保障性住房的分配管理，是對政府執(zhí)政能力的一種考驗。審計實施中要審核地方政府制定的保障性住房管理分配辦法或者實施細則是否規(guī)范；掌握保障性住房的申請和審批流程，摸清當?shù)乇Ｕ闲宰》糠峙涔芾淼幕厩闆r和保障類別，分析各類保障人群所占的比例，為下一步審查享受人員資格工作做好準備。

二是享受保障性住房的資格審核。由于目前保障性住房管理部門對申請者的財產(chǎn)與收入難以準確核實，各部門之間的資源信息尚未共享，造成資格審核一直是保障性住房工作的難點，但資格審查是保障性住房審計工作的重點。審計實施中，審計人員要充分利用審計權(quán)限，根據(jù)掌握的申請保障房條件，開展計算機審計，篩選不符合保障條件人員。資格審核部門可以同車管、稅務、工商、房管等部門加強合作，將享受保障性住房的家庭成員信息與車輛登記、房屋產(chǎn)權(quán)登記、稅收繳納登記、企業(yè)注冊登記以及養(yǎng)老保險等信息進行聯(lián)網(wǎng)比對，篩選出不符合資格人員，再通過翻閱紙質(zhì)檔案進行比對。對于不符合保障資格人員，除取消保障資格以外，審計人員要分析將不符合資格人員納入保障范圍的原因，是否存在審批人員“優(yōu)親厚友”或者違規(guī)審批。

三是審核房屋分配的后續(xù)管理。保障性住房屬于臨時性過渡保障，并非永久居住，但“只進不出”是目前我國保障性住房面臨的普遍問題。一方面因為退出機制不完善，另一方面因為退出措施在具體實施中難以操作。由于保障性住房有限，如果不能健全和嚴格退出機制，勢必造成已不符合資格的人群繼續(xù)享受保障政策而侵占了其它需要保障人群的利益，從而引起社會不公。因此，制定健全的退出機制，是保證保障性住房公平分配的重要環(huán)節(jié)。同時，由于個人工作、家庭收入或個人財產(chǎn)屬于動態(tài)變化因素，實行保障性住房的定期復核是保障性住房政策落實的重要內(nèi)容。加強定期復核，按照資格審查環(huán)節(jié)對家庭收入、個人財產(chǎn)等信息進行重新審定；并對房屋居住情況進行調(diào)查了解，審核有無轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借或者長期閑置。同時，可將定期復核與隨機抽查相結(jié)合，確保資格審核的真實性。審計實施中，一方面關注當?shù)刂贫ǖ耐顺鰴C制和動態(tài)管理措施是否完善，執(zhí)行是否科學，并可采取入戶調(diào)查等方式對結(jié)果進行核實。另一方面，對房屋的入住率和使用率進行調(diào)查，重點關注長期閑置或者入住率不高的小區(qū)，并分析產(chǎn)生問題的原因，提出審計建議。

總之，保障性住房的各項政策在我國正在逐步完善，審計人員要充分學習，不斷提高自身素質(zhì)，轉(zhuǎn)變思想觀念，對審計發(fā)現(xiàn)的問題從制度、機制上分析原因，提出切實可行的審計建議，推動我國和地方政府保障性住房工作的順利開展和完善，更好的發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，服務于國家治理。

（作者單位：景德鎮(zhèn)市審計局）