莊 祺

（中共中央黨校研究生院，北京100091）

一、社會管理的歷史演進和規(guī)律性

加強和創(chuàng)新社會管理，首先對社會管理有一個比較科學和符合實際的認識，然后才能提出比較可行的改革措施和方案，繼而在實踐中檢驗它，修正它，完善它，使社會管理走上良性軌道。

在認識社會管理過程中，不僅需要從當前的管理現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)存在的和可能存在的社會問題，做相對靜態(tài)的分析；而且需要考察其在歷史上的演進和變化過程，發(fā)現(xiàn)其符合實踐需要和已不符合社會實踐需要的地方，做相對動態(tài)的分析。因為社會管理本身不是一個獨立的封閉的客體，而是由人的活動構(gòu)成的歷史過程，人本身特別是處于社會權(quán)力核心的階級或階層對一定社會條件下的社會現(xiàn)實的認識是其選擇社會管理模式的主要依據(jù)。社會管理模式一旦選擇并實施，就具有相對的穩(wěn)定性，某種社會管理模式在其基本框架內(nèi)甚至能夠保持長期的歷史過程，從中國歷史發(fā)展來看，這個特征尤為明顯。從一種管理模式成功轉(zhuǎn)入另一種管理模式，往往源于較深刻的社會變化，總結(jié)歷史上社會管理模式轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗對于我們加強和創(chuàng)新社會管理可以提供借鑒。

中國古代官僚制度的演變有著悠久的歷史，并且保持著很好的繼承和發(fā)展。在形成國家之前，正像馬克思所說的那樣：人的依賴關(guān)系（起初完全是自然發(fā)生的），是最初的社會形式，在這種形式下，人的生產(chǎn)能力只是在狹小的范圍內(nèi)和孤立的地點上發(fā)展著［1］。原始氏族條件下，人與人之間的關(guān)系依靠自然的紐帶即血緣關(guān)系而維系著。隨著原始社會的解體和奴隸制國家的建立，國家制度在原始血親宗法基礎(chǔ)上有了進一步的發(fā)展，并保留了這一傳統(tǒng)，而這一傳統(tǒng)在之后的整個古代中國歷史發(fā)展中都有著明顯的痕跡。

從第一個奴隸制王朝夏建立起，經(jīng)商、周兩個朝代漫長的歷史發(fā)展，建立在血緣關(guān)系上的宗法制和以父權(quán)制為核心的家長制相結(jié)合，構(gòu)成了國家組織的主要管理模式，在這種制度下，王是一個國家的最高統(tǒng)治者，按照血緣關(guān)系的親疏遠近來分配貴族的權(quán)力、土地等資源，同樣，得到分配的貴族也按照相同的原則進行再封，進而在全國形成了一個金字塔式的宗法政治系統(tǒng)，大大小小的貴族們既是血緣宗族的家長，又是各個封地的官長。因此，中國的國家機器從一產(chǎn)生起就具有強烈的血緣宗法性和專制性特點。

進入春秋戰(zhàn)國之后，由于政治、經(jīng)濟、軍事等方面在各諸侯國之間發(fā)展的不平衡和矛盾加劇，各諸侯國在維持原有血親宗法制的基礎(chǔ)上對國家管理制度進行了不同程度的變革和調(diào)整。戰(zhàn)國末期隨著新興地主階級的興起，各諸侯國在變法中推行郡縣制和軍功爵制，宗法分封制與世卿世祿制度受到較大削弱。秦始皇統(tǒng)一六國后在全國廢除分封制，設(shè)立郡縣制，建立了中央集權(quán)的官僚體制，皇帝是一個國家權(quán)力的授予者和所有者，貴族也只有被授予官職才能依職執(zhí)掌政事。秦王朝以后的兩千多年封建社會中，各個官僚機制雖然不盡相同，但基本統(tǒng)治理念沒有發(fā)生根本變化。

在歷史發(fā)展中，因為種種原因，某些新的社會階層進入官僚體制，也使國家管理模式發(fā)生變化，隨著隋唐科舉制的確立，制度化的官僚制度重新確立并成熟起來。中國古代官僚制度雖然在具體組織形式上高度發(fā)達，但以血緣宗法性和集權(quán)性為特點“家天下”的管理理念始終占有重要地位。這種官僚體制，一方面有利于提高和強化國家機器對社會的控制與調(diào)節(jié)功能，一定程度上促進了中國封建社會的長期持續(xù)和經(jīng)濟社會的發(fā)展，由血親宗法關(guān)系構(gòu)成的大家庭能在劇烈的社會變革中生存下來，并能很好地保存、繼承原來的文化傳統(tǒng)，這就為中國歷史的連續(xù)性提供了很好的保障；另一方面，隨著國家機器的完善，統(tǒng)治者如果不能理性運用手中的權(quán)力，則容易成為社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系變革的障礙，阻礙社會的前進。

近代以來，西方的政治、軍事、文化猛烈地沖擊著中國傳統(tǒng)的政治思想基礎(chǔ)，伴隨著最后一個封建王朝清朝的覆滅和辛亥革命，中國也走上了探索現(xiàn)代國家政治的道路。經(jīng)過新民主主義革命和社會主義革命之后，中國共產(chǎn)黨建立起了中國歷史上第一個人民共和國，并借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗，以人民主權(quán)為指導建立國家機關(guān)，形成鮮明的特色：國家的領(lǐng)導力量是中國共產(chǎn)黨；國家機關(guān)是按照民主集中制原則建立的；人民代表大會是最高權(quán)力機關(guān)，立法和行政的統(tǒng)一。列寧曾說：對于俄國無產(chǎn)階級來說，人民創(chuàng)造的蘇維埃就是最好的國家類型，“新的最高民主類型”［2］，指的就是這種類型。

從新中國的成立到社會主義改造的完成，從階級斗爭為綱到以經(jīng)濟建設(shè)為中心，從計劃經(jīng)濟模式到社會主義市場經(jīng)濟模式的成功轉(zhuǎn)變，從關(guān)起門來搞建設(shè)到改革開放的不斷深入，中國共產(chǎn)黨的歷次重要的成功改革打破了改革難成功的怪論，改革成功的原因有很多，但最核心因素就是形成了以強有力的中國共產(chǎn)黨為核心的社會管理模式。

政府的社會管理有沒有一個規(guī)律性？從歷史上來看，政府的社會管理有著很大的差別和人為色彩，因此也就有著很大的隨機性和偶然性，但透過表面現(xiàn)象，我們可以看到雖然每一次轉(zhuǎn)變的過程和原因都不盡相同，但根本的驅(qū)動力卻是基本相同的，那就是社會生產(chǎn)方式變革的需要，每一次轉(zhuǎn)變都是為了更好地保護、解放生產(chǎn)力，更好地維護和完善社會生產(chǎn)關(guān)系，簡單來說與經(jīng)濟發(fā)展狀況和管理水平是密切相關(guān)的。經(jīng)濟發(fā)展狀況和管理水平一方面決定了社會結(jié)構(gòu)的總體特征；另一方面也決定了社會管理的方式。隨著經(jīng)濟社會的不斷向前發(fā)展和新的科技成果運用，社會結(jié)構(gòu)慢慢發(fā)生變化，繼而開始或快或慢的轉(zhuǎn)型過程，當社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型或變遷到了一定的程度，就會直接影響到社會管理，從而要求對不合理的社會管理手段、方式等做出相應(yīng)的改變，這也正是社會管理創(chuàng)新的源泉和直接原因。

二、新時代背景下社會管理面臨的挑戰(zhàn)

1.信仰缺失問題比較明顯。進入21世紀，全球性問題日益明顯，不僅體現(xiàn)在生態(tài)、人口、資源、環(huán)境等領(lǐng)域，在思想領(lǐng)域亦是如此，信仰危機已經(jīng)是許多國家面臨的共同問題。中國在參與全球化的過程中，出現(xiàn)了人民群眾思想多元化、異質(zhì)化的現(xiàn)象，信仰缺失不但在普通民眾中存在，在廣大黨員干部中也存在。個別大眾傳媒甚至一些主流媒體為了實現(xiàn)商業(yè)利益，也經(jīng)不起資本的腐蝕，追求“眼球”效益，求怪異，求新穎，不斷將非主流作品推進人們的視野；人們在價值觀問題上，甚至對基本的道德倫理是非難判斷。此外，一些理論學者有意淡化、無視對馬克思主義的研究，或是將馬克思主義只看作西方哲學理論的一個代表，看似以某種歷史主義的視角來“公正”解構(gòu)馬克思主義，實際上是缺乏馬克思主義修養(yǎng)和自信的表現(xiàn)，不懂得如何將馬克思主義精髓與具體時代結(jié)合起來，抄襲各類思想以掩蓋自身不足，這些因素無疑都給社會管理帶來巨大挑戰(zhàn)。

2.社會管理因循守舊現(xiàn)象普遍。2008年的金融危機之后，一場以綠色、智能和可持續(xù)為特征的新的科技革命和產(chǎn)業(yè)革命在世界各主要經(jīng)濟體中進行著角逐，依靠科技、制度和管理創(chuàng)新來創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點和新的發(fā)展方式被越來越多的人認同。在各種因素的共同作用下，全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型客觀上影響了社會本身的結(jié)構(gòu)，新的思想理念、社會組織也快速發(fā)展起來。黨的十六大以來，伴隨我國各領(lǐng)域改革的不斷推進，社會構(gòu)成、社會運行、社會管理都在不斷地發(fā)生變化，現(xiàn)行的社會管理理念、組織、形式、手段、方法等難以適應(yīng)社會經(jīng)濟快速發(fā)展的要求，社會管理的體系、制度、機制不完善、不健全。例如，一些地方官員畏懼新媒體條件下人民群眾的質(zhì)疑，為了維護自身利益，有些做法類似愚民教育。特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，不少地方社會管理理念的落后，管理手段的粗暴，管理方法的不民主，與人民群眾對社會管理創(chuàng)新的期待、要求還有較大的差距。甚至在某些地方有些政府部門在利益的驅(qū)動下，無視群眾利益訴求，不依法辦事，導致各類群體性事件頻發(fā)。

3.城市和農(nóng)村雙重管理難題。當前，城市的發(fā)展非常迅速，特別是一些大城市的發(fā)展更是如此，但伴隨城市的發(fā)展中工業(yè)化步伐的擴張，也出現(xiàn)了城市同質(zhì)化、空氣污染嚴重、能源資源短缺、交通擁堵，社會安保成本激增、房價高漲、農(nóng)民工子女的隨遷上學等諸多問題，而面對這些新問題，有的地方政府沒有良策，只能被動應(yīng)對，有的甚至任其發(fā)展，從中牟利。在我國三農(nóng)問題愈加凸顯，由于農(nóng)村青壯勞動力大量融入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的大軍，“老年村”“空心村”數(shù)量不斷增加；改革開放三十多年來，我們雖然實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，但統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制尚未建立，尤其是缺乏將農(nóng)民有效組織起來的服務(wù)體系，使三農(nóng)問題始終得不到有效解決；當前很多地方出現(xiàn)了“消滅農(nóng)村”的現(xiàn)象，如果這一趨勢得不到有效遏制，將會給國家糧食安全帶來巨大隱患。

社會管理問題的出現(xiàn)一方面暴露了原有社會管理模式在新的經(jīng)濟社會條件下的不足；另一方面，也提出了社會管理創(chuàng)新的客觀要求和方向?？梢哉f，創(chuàng)新社會管理是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力，也是時代進步的必然要求。

三、加強和創(chuàng)新社會管理的路徑

黨的十八大報告中提出要加快形成“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，可以看出政府部門在社會管理中的主導地位；同時，人民群眾是社會管理的主體，也是社會管理的出發(fā)點和目的。正像習近平指出的：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！保?］加強和創(chuàng)新社會管理，可以從以下幾方面進行探索：

1.堅持群眾路線是力量源泉。在創(chuàng)新社會管理中堅持群眾路線是我黨的優(yōu)良作風，也是創(chuàng)新社會管理的力量源泉。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是真正的英雄，是社會發(fā)展的決定力量?！皻v史活動是群眾的事業(yè)，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大”［4］。正是基于對人民群眾的科學認識，創(chuàng)造性地堅持和依賴群眾路線，黨才能領(lǐng)導人民戰(zhàn)勝各種艱難險阻，取得革命和建設(shè)過程中的一個又一個勝利。群眾路線是毛澤東思想活的靈魂的三個基本方面之一。毛澤東曾經(jīng)指出：“全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)；向人民負責和向黨的領(lǐng)導機關(guān)負責的一致性；這些就是我們的出發(fā)點?！保?］當前我國改革處于攻堅期，沒有人民群眾的認可和參與，改革開放事業(yè)不可能順利完成。只有堅持一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動，堅持尊重社會發(fā)展規(guī)律與尊重人民歷史主體地位的一致性，堅持為中國特色社會主義理想奮斗與為最廣大人民謀利益的一致性，堅持完成黨的各項工作與實現(xiàn)人民利益的一致性，我們的改革開放和社會主義事業(yè)才能不斷取得新成就。

2.建設(shè)服務(wù)型政府和健全法制保障是著力點。鄧小平曾指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！保?］領(lǐng)導制度、組織制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。以法治國，建設(shè)服務(wù)型政府，是時代的要求。但由于歷史上的中國長期是一個重人情輕制度的社會，是一個庸政、懶政、官僚主義和家長制作風明顯的社會，這一現(xiàn)象在某些地方仍然程度不同地存在，如果不大力推進群眾路線和民主集中制，改革不合理的領(lǐng)導、組織和工作制度，一些社會管理問題可能重新出現(xiàn)。筆者在農(nóng)村走訪的時候，發(fā)現(xiàn)某基層政府四年內(nèi)將居民的廁所推倒了四次，推倒的理由僅是影響美觀，前三次推倒后又重建了，每次重建都是老百姓出資，第四次推倒后，沒有重建，老百姓一面抱怨沒地方上廁所，一面擔憂政府還讓不讓建廁所。此類事件或許只是偶然，卻是落后的社會管理理念和手段的反映，從中可以看到政府服務(wù)理念轉(zhuǎn)變和健全法制保障的重要性。政府對自身的職能定位和認識模糊，重視權(quán)力的行使，輕視責任的履行，缺少服務(wù)意識，缺乏法律的約束，這就給作為創(chuàng)新社會管理主體的政府提出了客觀要求，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府：首先創(chuàng)新行政管理方式，樹立以人為本、服務(wù)為先的理念，提高政府的公信力；同時，建立健全各項法律制度，堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實踐證明沒有良好的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，權(quán)力的正確運行就無法得到有效保證。

3.多方參與、共同治理是追求方向。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會本身的復(fù)雜化、多元化進一步體現(xiàn)，政府代替社會包辦一切社會管理不可能、不現(xiàn)實，也沒有效率。社會管理事業(yè)越來越需要社會組織、市場組織和相應(yīng)管理主體的加入，政府更多地是發(fā)揮指導和監(jiān)督的作用。社會自我服務(wù)并依據(jù)法律和道德進行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)是增強社會活力的重要手段，此外，通過鼓勵和支持人民群眾成為各項社會管理業(yè)的參與者和受益者，有利于培養(yǎng)人民群眾的主人翁意識和現(xiàn)代公民意識，從長遠上促進社會管理的良性、健康發(fā)展。在農(nóng)村，可以借鑒一些地方成功的方法來維護農(nóng)民權(quán)益，振興農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，比如借鑒臺灣的農(nóng)會組織。在城市，可以發(fā)展多種形式的志愿者協(xié)會，促進社會管理的人性化、科學化。當前人民群眾的民主意識、權(quán)利意識、法治意識、監(jiān)督意識不斷增強，共享改革發(fā)展成果的愿望日益強烈，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等工具的普遍運用，人民群眾參與社會管理的方式和方法都有了進一步的提高，網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)反腐、政務(wù)微博等的興起都進一步豐富了社會管理的形式，這對政府從事社會管理來說既是機遇也是挑戰(zhàn)，在當前的社會管理中，倡導和落實多方參與、共同治理的理念，有利于培養(yǎng)人民群眾對社會管理的積極性和主動性，也有利于推動社會管理向著更加合理開放的方向發(fā)展。

四、結(jié)語

加強和創(chuàng)新社會管理是當前經(jīng)濟社會改革發(fā)展中階段性特征的反映和要求，是“發(fā)展起來以后”中國遇到的各種問題和挑戰(zhàn)的集中表現(xiàn)。改革開放以來取得的成就使中國變得富強和豐富多彩，同時社會結(jié)構(gòu)比以前也復(fù)雜得多，“發(fā)展起來以后”的問題和挑戰(zhàn)也更加復(fù)雜和嚴峻。政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)，加強和創(chuàng)新社會管理不是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，而是為了調(diào)整和改善社會生產(chǎn)關(guān)系，促進社會和諧穩(wěn)定，為經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展提供政治保障。當前，社會管理體制中一些不良慣性依然存在，突出表現(xiàn)在重管制、輕參與，重管理、輕服務(wù)等現(xiàn)象，政府慣于包攬包辦，一定程度上壓制了社會活力，擠占了社會組織的活動空間。加強和創(chuàng)新社會管理是解決許多問題的突破口，社會管理體制的健康和良性運行才能使我國的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢得到更好反映，促進社會管理科學化水平的提高，更好地保障和維護人民群眾的利益訴求。

［1］馬克思恩格斯全集（第46卷）［M］.北京：人民出版社，1979.

［2］陳之驊.蘇聯(lián)史綱［M］.北京：人民出版社，1991.

［3］習近平.人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標［N］.人民日報，2012－11－16.

［4］馬克思恩格斯全集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1957.

［5］毛澤東選集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［6］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.