【摘 要】近些年來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，債務增長較快，稅源基礎薄弱，財政收支失衡，已影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的正常運轉甚至威脅到我國農村的穩(wěn)定和發(fā)展以及社會主義新農村的建設。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的直接原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的過快增長及支出結構的不合理，深層原因是“分稅制”不完善、財權與事權不對稱、行政改革不到位。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)擺脫財政困境，必須進行機構改革，減少政府層級和財政層級，適當調整利益分配關系，多留一些財力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進一步完善財政轉移支付制度和地方財政管理體制，健全財政債務管理制度，大力培植稅源。

【關鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難；成因；對策；分析

一、引言

在我國財政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是不可或缺的組成部分，建立和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有重要意義，它不僅有利于鞏固地方政府的政權建設，維護農村穩(wěn)定和社會和諧，而且對建設社會主義新農村起著重要作用。稅費改革以來，特別是取消農業(yè)稅后，農民負擔大為減輕，可支配收入穩(wěn)定增長。但近些年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字嚴重，債務負擔沉重等問題日漸凸顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體系中最基礎的一環(huán)，它的牢固與否決定了整個宏觀財政體系的好壞。

東至縣是安徽的西南門戶，是皖南糧食生產基地，也是承接江浙滬一帶產業(yè)轉移的皖江城市帶的重要樞紐，因此有著一定的工業(yè)基礎。東至縣共有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口56萬，2011年城鎮(zhèn)居民可支配收入15493元，農村居民人均純收入9054元。其中A鎮(zhèn)財政收入從2009年的3856萬元到2011年的6378萬元，經濟發(fā)展增速明顯。但同時隨著基礎設施建設的投入不斷增加，支出也越來越高，入不敷出困境愈加嚴重，財政赤字呈現(xiàn)逐年擴大局面。正如上述所說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政遇到問題，對農村社會穩(wěn)定以及新農村建設有不小的負面影響。當務之急是解決A鎮(zhèn)的財政收支困境，繼而發(fā)散到全國范圍內同A鎮(zhèn)類似的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政困境。所以，本文在當前重視民生和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經濟的大背景下尤其具有現(xiàn)實意義。

二、文獻綜述

1.國內相關研究及其文獻綜述

王紹光（2007）發(fā)表了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的觀察與思考》一文，提出我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀的主要困境表現(xiàn)為收支失衡，其次是財權事權不對稱，即要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政釋放更多的財權。文章指出，狹義上財政收支與支出平衡，這是因為它把以前的負債轉嫁給了縣級財政。這會給原本脆弱的縣級財政帶來破產的危險。他還指出財政收支困境中財權事權不平等，不一定要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放更多財權，可以采取逆向思維，就是將更多事權上移給縣級財政，這樣就緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困境。王蕓（2009）發(fā)表了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題分析研究》一文，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難形成的原因進行了深入的分析，指出我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀的困難主要由兩個原因構成：一是盲目上項目所致，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了加快城鎮(zhèn)化建設，加大基礎設施投資，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背上了沉重的抱負。另一個是“寅吃卯糧”所致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財力緊張，應由機關事業(yè)單位繳納的養(yǎng)老保險金、失業(yè)保險金以及住房公積金均未足額繳納，從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負債。

閆錫杰、盧丙文（2010）在《加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的對策研究》中指出，要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境要做好以下幾點。第一，轉變職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的重點由“收稅斂費”逐漸轉移到推進農村綜合改革、加強財源建設、強化收入征管、服務農村經濟、落實惠農政策上來。第二，培植稅源，就要增加財政收入，就要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，努力培植新型稅源。第三，加強稅收征管，要在培植財源的基礎上，逐步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的稅收征管能力，要不斷挖掘增加地方稅收的潛能。第四，控制支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在加強支出管控方面要努力做到“支出一個漏斗，核算一個平臺”。

在國內學術界關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政研究最具影響力的文獻無疑是賈康、白景明（2002）年發(fā)表的《縣鄉(xiāng)財政解困與財政體制創(chuàng)新》一文，該文重點分析中國基層財政困難加劇的三個財政體制性因素的基礎上， 著重提出配套改革、調整政府體制和省以下財政體制的三條建議：（1）減少政府層級和財政層級；（2）按照“一級政權、一級事權、一級財權、 一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”思路推進省以下財政體制改革， 同時健全自上而下的轉移支付， 完善以分稅制為基礎的分級財政（3）按市場經濟客觀要求積極推進農村區(qū)域和基層政府轄區(qū)內生產要素流動的制度創(chuàng)新。

2.本文的理論研究與創(chuàng)新

在了解之前學者的研究與著作后，會發(fā)現(xiàn)所研究角度的差異所得出的結論也不盡相同，本文也有自己的創(chuàng)新之處。其一，本文著眼于受農業(yè)稅費改革影響較大的中部省份安徽省的某一個典型代表的東至縣，該縣較長時期都依賴于農業(yè)稅，是糧食生產縣，只有一定相對較為薄弱的工業(yè)基礎，所以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難研究更有針對性，更具有說服力。其二，針對新形勢下財政政策方面的建議，就是當“營改增”在全國范圍內實行時，適當提高增值稅的地方分成比例，這樣將在很大一部分緩解“營改增”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來的負面影響，逐步改變目前的地方財政困境。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的典型案例分析——以安徽東至縣A鎮(zhèn)為例

1.東至縣A鎮(zhèn)財政困難的現(xiàn)狀

（1）稅源短缺嚴重

從2008年到2011年雖然財政收入有所增加，但主要稅源還是相對短缺，財政收入主要集中在增值稅、營業(yè)稅、契稅、國有資產有償使用稅。而企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、耕地占用稅、罰沒收入都只占小部分，也就是說主要稅源也就是營業(yè)稅，契稅，國有資產有償使用稅以及增值稅這四種。

（2）農村地區(qū)公益性基礎設施建設面臨資金困難

稅源短缺和債務嚴重，自然會拖累農村公益性基礎設施的建設。借鑒東部和沿海城市的農村發(fā)展歷程，在它們經濟發(fā)展的過程中完善的基礎性設施極大的推動了農村經濟的發(fā)展，加快了城鎮(zhèn)化建設。而縱觀近些年東至縣，基礎性設施并未得到相應的發(fā)展，這也制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展，必然導致稅源增加乏力。農業(yè)稅這個大塊頭缺失后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入減少直接導致公共產品供給不足，農村基礎設施建設支出缺口較大，在D縣的廣大農村地區(qū)幾乎沒有基建可言。沒有足夠資金用于基礎設施建設，而基礎設施建設對于拉動農村經濟具有決定性作用，所以這也阻礙了農村經濟的進一步發(fā)展，這樣就形成了一個惡性循環(huán)。

（3）收支失衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔重

近三年A鎮(zhèn)財政收入顯著增長，2009年3856萬元到2010年4963萬元，再到2011年6378萬元。但是支出增長幅度也較高，在一般公共服務，農林水事務，社會保障與就業(yè)方面增加較快，結果收支失衡，財政赤字逐年增加，2011年甚至過千萬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債主要用于彌補行政經費不足，普及九年義務教育，而這些幾乎沒有什么回報率，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔保的企業(yè)行情不景氣，大量破產造成債務難以收回，很難消化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債原因是多方面的，絕大部分是前些年積累以及償債能力顯著降低造成的負債。據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2011年底，東至縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債680萬元。

（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不完善，行政成本偏高

在類似東至縣的廣大中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員素質普遍不高，自我約束能力較差，制度建設停滯不前，沒有很好的適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展，難以對所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位進行有效的管理和監(jiān)督。基層財政單位面臨財力減少支出銳增的窘境，而行政成本又沒有得到有效控制。主要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫，設置很多沒有必要存在的崗位，有些崗位人員偏多，甚至有些財政所人員只是“掛名”。財政供養(yǎng)人口過大，“吃飯財政”讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理更加混亂。

2.A鎮(zhèn)財政困難的原因分析

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難主因是農村經濟發(fā)展水平不高

東至縣是農業(yè)生產縣，A鎮(zhèn)主要經濟來源依然是農副產品生產。第一、第二、第三產業(yè)規(guī)模很小，產業(yè)結構過于單一，市場化程度低?？傮w來說，幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟發(fā)展水平滯后，再加上經濟大環(huán)境欠佳，部分地方企業(yè)瀕臨破產，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難也不可避免。另外，從事農業(yè)生產的收入相較于其他行業(yè)收入偏低，生產成本隨著物價逐年提高，越來越的村民選擇外出務工，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力匱乏，經濟活力降低，稅收收繳難度增加。東至縣總人口56萬，除去縣城12萬外，有44萬多人分布在十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。據(jù)統(tǒng)計，D縣在外務工人員多達16萬之多，也就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村地區(qū)勞動力缺口巨大，這也使得第二三產業(yè)發(fā)展滯后，經濟結構不合理。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構冗雜，吃飯財政包袱沉重

正如這次國務院機構改革一樣，長久以來，國務院一直提倡精簡機構，但在一些地方政府，尤其是縣級以下政府部門機構臃腫一直未得到改善。就算減了機構但并未減人，這種情況普遍存在，導致人員工資也一直居高不下。財政供養(yǎng)人員過多造成的“吃飯財政”也進一步形成了部門機構支出的剛性增長。公務員成了名副其實的“金飯碗”，這不僅造成資源浪費，更會造成辦事效率低下，缺乏競爭意識，上進心不足。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過多且缺乏有效的監(jiān)督機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經濟管理職能， A鎮(zhèn)為了發(fā)展經濟，增加農村人民收入，增加農村剩余勞動力就業(yè)，鼓勵并興辦了不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但這種盲目舉債上項目， 并不一定都符合市場行情，而且缺乏專業(yè)性人才以及不了解行業(yè)發(fā)展前景，加之銷售渠道未打通等問題導致企業(yè)難以為繼， 最后“竹籃打水一場空”，留下的只是一批批的債務。

不顧本地條件大搞“ 政績工程” 、“ 形象工程” 。地方政府工作人員一味的追求政績而不顧及是否適合有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的良性運轉。在東至縣結算中心得到，A鎮(zhèn)僅僅2011年招待費用就有225630.50元，這種費用不僅是用于招商引資，還有用于款待上層領導視察，更有甚者進入干部領導腰包。此外，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資過程中，類似承包森林使用權、水庫使用權、以及一些基礎設施建設過程中，依靠關系承包給施工單位。

四、法國地方財政發(fā)展的現(xiàn)狀

1.法國地方財政的特征

法國地方財政經過長時期演變，進入比較成熟的階段。有以下幾個特征：

（1）事權與財權明晰，地方財政有相對獨立性

中央與地方以及地方各級政府之間都有各自明確的事權， 財權的劃分以事權的劃分為基礎。全國性的重要收支歸中央， 與居民生活密切相關的地方性的收支則歸地方。

（2）地方財政自主權受限，受中央政府嚴格控制

地方財政自給自足能力不足，收入來源面窄。因此地方政府收入較大程度依賴中央財政撥款，地方財政收入的三分之一來源于國家的財政撥款。財政大權集中在中央政府，稅收管理權限主要集中在中央一級。一些大宗的，穩(wěn)定的稅源主要歸中央管理，地方不參與分成。此外，地方政府的預算編制和執(zhí)行受中央的嚴格監(jiān)督。

（3）法國地方財政由政府理財，服務于民眾

從法國地方財政稅收和預算的規(guī)范性以及預算支出結構可以看出， 用于住房和社區(qū)服務、教育、社會福利和保障的財政開支比較重大， 這些公共事業(yè)的支出長期以來一直占主體。

2.法國地方財政的現(xiàn)狀

法國地方財政在單一制國家中相對來說地方財政是相當成熟的，但也并非無可挑剔，它也面臨著兩個棘手的問題：

（1）地方公共開支增速過快，財政負擔加重

法國地方財政制度改革最直接的原因就是地方政府支出不斷增加，赤字連年擴大。2007 年地方政府開支高達2000億歐元，占到公共開支的20%，由地方政府實現(xiàn)的公共投資部分接近總投資的3/4。而這些開支只有少部分用于投資，大部分用于維持地方政府功能性的支出。政府組織和機構人員都在不斷膨脹中，不僅行政活力效率也在下降，也導致政府開支結構失衡。

（2）地方稅制老化嚴重

法國的稅種劃分體現(xiàn)了高度的中央集權，在劃分模式上采用的是按稅種專享，不設共享稅。稅制是地方民主的基石， 如果地方政府職能與其財政能力匹配不當，則會弱化地方當選者的責任，同時地區(qū)間稅收政策的差異亦會造成納稅人之間的不公平。

3.法國地方財政改革的舉措

針對以上兩個問題，法國進行了新一輪的財政體制改革2007 年時任總統(tǒng)薩科奇與總理菲永一同制定和實施了稱為“公共政策全面修訂”（RGPP）的改革計劃，旨在對公共支出進行結構性削減。這項計劃同時設立了其他目標，如實現(xiàn)政府機構現(xiàn)代化、改善為公民和企業(yè)提供的服務、確保公務員能夠因為工作而得到更多的表彰，以及推廣注重效果的文化。正如菲永總理所強調改革的整體目標是“用更少的資源，取得更好的成效”。法國地方財政改革有兩項基本要求，一是不得加重國家（中央政府）預算的結構性赤字， 二是同時保證地方政府有足夠的財源。巴拉迪爾委員會審時度勢，沒有硬性地建議再次修改憲法， 而是注重改革策略與實際狀況的兼容性、匹配性 。

五、解決我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的對策分析

1.加快發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟

積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和第三產業(yè)，調整農業(yè)產業(yè)結構和產品結構，改變農村產業(yè)結構過于單一的現(xiàn)狀。在吸引資金流入的同時，要結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己的特色，完成區(qū)域化功能主體建設。發(fā)揮自身優(yōu)勢，并結合市場供需規(guī)模以及行業(yè)規(guī)律和前景。例如D縣正好位于皖江城市帶承接產業(yè)轉移的重要一環(huán)，應當充分發(fā)揮這一地域優(yōu)勢，在不破壞農業(yè)生產的同時，積極向工業(yè)縣方向發(fā)展。在活躍市場，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的同時大力培植新稅源，增加財政收入。對瀕臨破產的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要予以鼓勵支持，并加以指導應對市場行情的變化，改進技術企業(yè)競爭力，提高創(chuàng)收能力。還要立足實際，以市場為導向，建立農產品示范基地，發(fā)揮規(guī)模效益，提高農產品生產率，為農民致富創(chuàng)造條件。

2.財權事權要對等

在事權劃分前提下，合理劃分各級政府與之事權對稱的財權，使縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權與事權相對稱。為了緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的處境，中央財政應增加對地方財政轉移支付的總量，尤其是對崛起的中部地區(qū)以及欠發(fā)達西部地區(qū)傾斜。更須目光長遠，得學會“割自己的肉”打破既得利益集團的格局，科學合理制定轉移支付辦法。

3.提高增值稅地方分成比例，緩解地方財政困境

地方稅務局主要負責征收地方稅（營業(yè)稅、城建稅、契稅、地方教育費附加、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產稅、車船稅、土地增值稅、資源稅、個人所得稅、資源所得稅城市房地產稅）。其中我國第一大稅種——增值稅當年劃成了中央地方共享稅。增值稅就像天平中最重的一個砝碼，把它放在天平的哪一邊，天平就會向哪一側傾斜。現(xiàn)行稅收體制中，中央財政和地方財政增值稅共享稅分成比例是75%： 25%，而增值稅占整體稅收收入的比重在27%左右。可見，增值稅的絕對數(shù)和分成比例都決定了該稅種產生的稅收收入是向中央傾斜的。本次增值稅擴圍的改革，地方稅收勢必會產生損失，而這一部分的稅收損失如何處理將成為改革一大難點。

2012 年8 月，增值稅擴圍試點范圍增大到（ 包括上海） 九個省份，試點地區(qū)多為東部沿海發(fā)達地區(qū)。如果不能提高增值稅地方分成比例，加之失去營業(yè)稅這一稅源，勢必會招致來至地方的重重阻力。在中西部地區(qū)，大部分縣鄉(xiāng)和D縣類似，主要是第一產業(yè)和第二產業(yè)，相對東部沿海城市，受到的影響較小?？梢钥紤]將地方增值稅分成比例從25%提高到40%，這可以有效緩解“營改增”帶來的負面影響。

5.加強反腐機制建設

加強財政系統(tǒng)反腐倡廉建設，維護財政資金安全，對于鞏固黨和政府的執(zhí)政基礎有著重要意義。加強反腐機制建設，要做好以下三點：第一，注重預防，把教育的形式與效果統(tǒng)籌起來。貼近干部職工思想實際、貼近財政業(yè)務、貼近日常生活，增強宣傳教育的感染力和實效性，把注重內容與講究形式有機結合起來。第二，加強制約，把權力行使的規(guī)范性與財政的公共性統(tǒng)一起來；著力抓好制度建設、執(zhí)行和監(jiān)督等關鍵環(huán)節(jié)，確保財政權力規(guī)范行使，以權力的正確行使確保財政公共性的體現(xiàn)；第三，突出重點，把紀檢監(jiān)察干部職責與地位對等起來。事業(yè)的興衰關鍵在人。因此，必須把加強干部隊伍建設作為黨風廉政建設工作的重點。

六、 結語

本文開篇介紹了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要地位和作用，談及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀欠佳，進而引述了相關學者對這一問題的研究及著作。他們主要于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的研究主要包括以下方面對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的實證考察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的對策等四個方面。以安徽省東至縣A鎮(zhèn)為例，我們了解到典型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難有這幾個方面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構正常運作困難；稅源短缺嚴重；農村地區(qū)的公益性基礎設施建設面臨資金困難；收支失衡等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難主要原因是農村經濟發(fā)展水平不高、吃飯財政包袱沉重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過多且缺乏有效的監(jiān)督機制。要緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境，財政改革勢在必行。同時，我們還應加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟建設，中國農村經濟有很大的提升空間，改變農業(yè)生產這一單一經濟模式，要根據(jù)地區(qū)特征實行第一、二、三產業(yè)齊頭并進。此外，我們應借鑒國際上財政改革的先進經驗，建立完善的轉移支付制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有一定的獨立的稅權，有較強控制自己財政的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出還應更加關注民生，例如醫(yī)療衛(wèi)生，排污，公共安全，農林水事務等方面，要切實關注村民的切身利益，落到實處，為民服務。

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