姚冬琴

7月2日的國務院常務會議上，聽取審計相關情況匯報后，李克強總理翻著手中的材料問：“這里面‘點了一些部門的名字，有人要‘申訴嗎？”

被“點名”的幾個部委的負責人紛紛表示“認賬”，要反思審計查出的問題，并表示堅決整改的決心。

“這次的審計結果，有些是新問題，但大部分都是老毛病，像‘牛皮癬一樣‘屢審屢犯。這極大地損害了政府的公信力。”李克強總理要求，要著力構建長效機制，用改革的辦法解決前進中的問題，克服屢審屢犯的“牛皮癬”。

這并不是總理第一次談及“牛皮癬”問題。就在今年3月，他在國務院常務會議上說，“對政府性樓堂館所這個屢治屢犯的‘牛皮癬，必須要加大整治力度，堅決查處，絕不手軟！”

今年對部委審計的一項重要內(nèi)容，就是對中央“八項規(guī)定”、國務院“約法三章”落實情況的檢查。

從審計署對38個中央部門單位的審計結果來看，八成部門“三公”經(jīng)費管理使用違規(guī)；絕大多數(shù)部門存在違規(guī)支出會議費問題；樓堂館所仍有違規(guī)建設。

《中國經(jīng)濟周刊》通過對近5年來審計報告中對國務院組成部門的審計結果進行梳理發(fā)現(xiàn)，公費出國（境）管理不嚴格、經(jīng)費使用不合規(guī)，超編制、超標準配備公務用車，超預算、超標準列支公務接待費，超標準、超范圍支出會議費，依托行政資源不當牟利，多申領財政資金，挪用或套取財政資金，私存私放資金設立“小金庫”，政府采購制度執(zhí)行不嚴格，違規(guī)建設樓堂館所或超標準占用辦公用房等問題，“屢審屢犯”情形嚴重，堪稱“牛皮癬”。

比如，今年被審計署指出違規(guī)列支出國費用的工信部、財政部、商務部、文化部等四個部門，在上一年度審計中都曾因同樣問題被點名；今年被指出未嚴格執(zhí)行政府采購制度的工信部、水利部、外交部、教育部、國土資源部、衛(wèi)計委等六部門，往年也都曾因同樣問題被點過名。

客觀地說，一些部門所屬單位違規(guī)問題比較突出，成為審計出的“重災區(qū)”。

中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“審計報告反映的問題，涉及到深層次的制度改革，最根本的一點就是財政制度?！必斦贫雀母锏慕裹c首先是預算制度，其次是政府間財政體制，另外還有財務管理制度。“財務管理制度，其核心就是財務控制，對每一筆公款進行全程的、逐筆的、實時的監(jiān)管。目前，這一套財務控制體系基本還沒有建立起來。這就給了行政部門很多的機會，去違規(guī)和腐敗?！?/p>

部委十大“牛皮癬”

1.公費出國（境）管理不嚴格、經(jīng)費使用不合規(guī)

《國務院關于2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱《2013年度審計工作報告》）指出，在公費出國（境）方面主要存在四類問題，而這些問題在以往年度也曾屢次被點名。

其一，違規(guī)組織“雙跨”（跨地區(qū)、跨部門）出國考察。比如，2013年，科技部違規(guī)組織“雙跨”出國（境）團組1個，且超出規(guī)定人數(shù)26人。

其二，擅自更改行程、延長境外停留時間。比如，國土資源部所屬中國地質(zhì)調(diào)查局“美國和加拿大開展頁巖氣技術考察團”2013年1月改變在美行程，前往拉斯維加斯停留3天，回國后報稱當時在加拿大考察。

其三，違規(guī)列支出國費用。《2013年度審計工作報告》指出，14個部門本級和54個所屬單位超標準、超預算或超范圍列支出國（境）費用3229.53萬元。

具體來看，在國務院組成部門中，2013年，工信部11個出國（境）團組住宿費超標準列支30.19萬元；財政部3個出國（境）團組超標準列支18.42萬元；商務部6個團組超標準列支出國（境）費用12.16萬元；文化部4個團組超標準列支出國（境）經(jīng)費7.86萬元。而這四個部門在上一年度審計中，也都因為違規(guī)列支出國費用而被點名。

其四，轉嫁出國（境）費用。早在2008年，財政部等五部門聯(lián)合出臺的《加強黨政干部因公出國（境）經(jīng)費管理暫行辦法》就明文規(guī)定，各級黨政機關不得接受或變相接受企事業(yè)單位資助，或向同級機關、下級機關和下屬單位攤派、轉嫁費用。但梳理近年來的審計結果發(fā)現(xiàn)，轉嫁出國（境）費用的現(xiàn)象未能杜絕，依然普遍存在?！?013年度審計工作報告》指出，9個部門本級和14個所屬單位由企事業(yè)單位承擔出國（境）費用1568.75萬元。

在國務院組成部門中，2011年至2013年，原衛(wèi)生部出國費413.35萬元由所屬單位承擔。2013年，發(fā)改委接受24家單位資助33人次出國（境）費用共計157.03萬元；水利部及所屬單位向下屬單位轉嫁16人次出國費用61.52萬元；住建部3個出國團組4人次出國費用13.35萬元，由所屬單位和外單位承擔；交通運輸部向所屬規(guī)劃研究院轉嫁因公出國（境）費3.38萬元；科技部7人次（共68天）出國（境）費用由部外單位承擔。

2.公務用車配備超編制、超標準

與公費出國一樣，公務用車也一直是公眾關注的焦點。今年7月16日，《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》發(fā)布，規(guī)定取消一般公務用車，普通公務出行實行社會化提供并適度補貼交通費用。

從歷年審計結果來看，超編制、超標準配備公務用車一直是個難以杜絕的問題。《2013年度審計工作報告》指出，14個部門本級和13個所屬單位公務用車配備超編制289輛、超標準123輛。在國務院組成部門中，截至2013年底，發(fā)改委及所屬離退休干部局超編制配備公務用車21輛；科技部超出國管局核定的編制配備公務用車11輛；國土資源部所屬中國地質(zhì)調(diào)查局等14家單位以租賃形式配置公務用車44輛，超編26輛；交通運輸部及所屬海事局超編制配備公務用車41輛。

除了超編制、超標準配備公務用車，審計還揭露出有關部門占用下屬單位和其他單位車輛的問題。比如，2013年，公安部及所屬部門占用本系統(tǒng)或其他單位車輛18輛；水利部長江水利委員會駐北京聯(lián)絡處和中國水利水電科學研究院（下稱“水利部水科院”）占用企事業(yè)單位車輛13輛；衛(wèi)計委所屬國家食品安全風險評估中心使用外單位汽車2輛。此外，原衛(wèi)生部國際合作司2006年以來長期占用下屬單位汽車1輛；所屬衛(wèi)生部人才交流服務中心2010年以來無償使用下屬單位汽車3輛。endprint

3.超預算、超標準列支公務接待費

與轉嫁出國費用類似，公務接待費也被有些部門轉嫁給下屬單位。比如，2012年至2013年，國土資源部所屬地科院向下屬單位轉嫁公務接待費18.51萬元。

此外，審計結果還顯示，超預算、超標準列支公務接待費的情況也在不少部門存在。比如，2013年，發(fā)改委所屬經(jīng)濟體制與管理研究所超預算支出公務接待費93.13萬元；交通運輸部所屬規(guī)劃院超預算支出公務接待費 61.56萬元；公安部所屬單位超預算支出公務接待費35.4萬元；科技部超標準列支外賓接待費7.23萬元。

4.超標準、超范圍支出會議費，計劃外召開會議

梳理歷年審計結果，在會議費用方面，存在以下重點問題：

其一，超標準、超范圍支出會議費。比如，2013年，發(fā)改委有1個國際會議超標準支出會議費163.9萬元；文化部16個會議超標準列支會議費197.77萬元。

其二，在非定點飯店召開會議。比如，2013年，交通運輸部在非定點飯店召開會議114個（43個在五星級酒店）、民政部在非定點飯店召開會議15個（1個在五星級酒店）。

其三，轉嫁、攤派會議費。比如衛(wèi)計委有關司局2012年和2013年有3次會議由其所屬醫(yī)管所具體承辦，會議費99.85萬元均由醫(yī)藥企業(yè)贊助；2012年，所屬醫(yī)管所召開研討會支出28.46萬元全部由醫(yī)藥企業(yè)贊助。發(fā)改委2013年也有5個會議向地方發(fā)展改革部門和企業(yè)轉嫁費用52.02萬元。

其四，計劃外召開會議。比如，2013年，交通運輸部有13個三類會議[指黨中央和國務院各部委、各直屬機構，最高法，最高檢，各人民團體及其所屬內(nèi)設機構召開的，要求省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市有關廳（局）或本系統(tǒng)機構有關人員參加的會議]未列入計劃。

計劃外召開會議的情況在上一年度更為嚴重。審計發(fā)現(xiàn)，2012年有31個部門計劃外召開三類及以上會議1129個。其中，僅人社部就計劃外召開250個三類會議。也就是說，幾乎平均每個工作日都要召開一場計劃外的會議。

5.依托行政資源不當牟利

《2013年度審計工作報告》指出，一些中央部門主管的社會組織和所屬單位依托行政資源不當牟利。至2013年底，衛(wèi)計委、國土資源部、住建部等13個部門主管的35個社會組織和61個所屬事業(yè)單位利用所在部門影響，采取違規(guī)收費、未經(jīng)批準開展評比達標、有償提供信息等方式取得收入共計29.75億元。

具體來看國務院組成部門，有衛(wèi)計委、住建部、水利部、財政部、國土資源部、發(fā)改委、民政部、工信部、交通運輸部等部門因此被點名，涉及金額最高達8.2億元（詳見表1）。

這一問題也并非今年才出現(xiàn)。比如，住建部也曾因2010年至2012年所屬單位在承辦某獎項時違規(guī)向參評單位收費而被點名。

6.通過虛報人數(shù)、重復申報項目等方式多申領財政資金

梳理歷年審計結果發(fā)現(xiàn)，部委多申領財政資金的方式主要有虛報人數(shù)、重復申報項目等。

虛報人數(shù)的例子有：2013年，發(fā)改委所屬宏觀經(jīng)濟研究院、經(jīng)濟研究所等6家單位多列報人員24名多申領人員經(jīng)費預算?？萍疾吭诰幹?013年預算時，所屬中國科學技術信息研究所多報188人，多申領財政資金711.69萬元。國土資源部所屬的5家單位虛報實有人數(shù)，多申領人員經(jīng)費114.43萬元。

重復申報的例子有：2010至2012年，農(nóng)業(yè)部所屬黑龍江省農(nóng)墾總局閆家崗農(nóng)場、八五九農(nóng)場以重復申報方式，多申領中央財政資金1555萬元。2011年，國土資源部和所屬信息中心分別在“國土資源部信息化運行與維護”等項目中重復申報網(wǎng)絡租用費等，多獲財政撥款預算共165.2萬元。

此外，國土資源部還在2010年、2011年連續(xù)兩年為經(jīng)費自理的中國土地礦產(chǎn)法律事務中心申報或安排支出預算。

審計署今年披露的部委及所屬單位不當牟利情況（表1）

7.挪用或套取財政資金

2013年度《審計工作報告》指出，文化部和水利部水科院、發(fā)改委能源研究所等部門單位挪用或套取財政資金等1.04億元，其中3433萬元用于違規(guī)購買購物卡、禮品或發(fā)放勞務費等。其中，公安部被發(fā)現(xiàn)其所屬物證鑒定中心將防洪工程項目資金643萬元挪用于其他工程項目。

在挪用財政發(fā)放津補貼方面，以往年度的《審計工作報告》就曾指出，2012年度，10個部門本級和21個所屬單位套取或挪用1.15億元，用于發(fā)放津補貼、修建辦公樓等。2011年度，商務部等3個部門本級及工信部中國軟件評測中心等42個部門所屬單位違規(guī)轉移套取資金1.57億元，其中2884.1萬元用于發(fā)放補貼。

8.私存私放資金設立“小金庫”

2009年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》，決定在全國范圍內(nèi)深入開展“小金庫”治理工作。

所謂“小金庫”，1995年《財政部、審計署、中國人民銀行關于清理檢查“小金庫”的具體規(guī)定》指出，“凡違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關規(guī)定，侵占、截留單位收入和應上繳收入，且未列入本單位財務部門賬內(nèi)或未納入預算管理，私存私放的各項資金均屬‘小金庫”。

近年來，審計署著重對“小金庫”問題進行審計。但今年的審計結果顯示，私存私放資金設立“小金庫”的問題仍然存在。2013年度《審計工作報告》指出，衛(wèi)計委和住建部中國建筑文化中心、國土資源部中國地質(zhì)科學院礦產(chǎn)資源研究所等34個所屬單位采取轉移收入或虛列支出等方式，賬外設立“小金庫”1.94億元。

其中包括，2011年至2013年，衛(wèi)計委所屬宣教中心、醫(yī)管所等5家單位采用虛假合同、虛假發(fā)票報銷等方式套取資金設立“小金庫”665.15萬元。至2013年底，所屬醫(yī)管所、中國健康教育中心等6家單位2011年以來取得的收入有3234.03萬元未納入本單位法定賬簿核算。endprint

對收入未納入法定賬簿核算、私設“小金庫”問題，審計署要求全面清理，歸還有關資金，調(diào)整會計賬目和決算（草案），并追究有關人員責任。審計公告表示，在發(fā)現(xiàn)問題后許多部門已經(jīng)或者正在進行整改。

9.政府采購制度執(zhí)行不嚴格

從審計結果可以看出，有關部門在政府采購制度執(zhí)行上不夠嚴格。工信部、水利部、外交部、教育部、國土資源部、衛(wèi)計委等部門均因此被審計署點名（詳見表2）。其中，金額最高的是，2013年，工信部所屬應急中心未編報政府采購預算實施采購2.36億元。

政府采購制度執(zhí)行不嚴格，在往年審計中也頻繁出現(xiàn)，有些部門還屢次犯錯。以工信部為例，去年對其審計就發(fā)現(xiàn)，2012年，工信部和所屬2家單位未按規(guī)定編制政府采購預算，實施軟件和設備采購等實際支出885.85萬元。

不僅工信部，在今年審計時被指出政府采購制度執(zhí)行不嚴格的上述六部門，往年都曾因同樣問題被點過名（其中，衛(wèi)計委的前身衛(wèi)生部和人口計生委去年都因未按規(guī)定執(zhí)行政府集中采購被點名）。

審計署今年披露的部委及所屬單位政府采購違規(guī)情況（表2）

10.違規(guī)建設樓堂館所或超標準占用辦公用房

近年來，中央幾次發(fā)文要求嚴格控制黨政機關辦公樓等樓堂館所建設。2007年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步嚴格控制黨政機關辦公樓等樓堂館所建設問題的通知》，要求所有新建、擴建、遷建、購置、裝修改造黨政機關辦公樓項目，必須嚴格履行審批程序。

通知還強調(diào)，今后一律不再審批黨政機關新建、改擴建包括培訓中心在內(nèi)的各類具有住宿、會議、餐飲等接待功能的設施或場所建設項目，也不得安排財政性資金用于部門、地方所屬的現(xiàn)有這類設施或場所的維修改造。

去年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》，要求自通知印發(fā)之日起，5年內(nèi)，各級黨政機關一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所。各級黨政機關不得以任何理由安排財政資金用于包括培訓中心在內(nèi)的各類具有住宿、會議、餐飲等接待功能的設施或場所的維修改造。

但違規(guī)建設樓堂館所亦是往年審計署曝光的常見問題。據(jù)審計署曝光，2011年，農(nóng)業(yè)部所屬黑龍江省農(nóng)墾總局違規(guī)超標準批復黑龍江墾區(qū)公安局公安綜合業(yè)務用房項目，涉及資金8431萬元；2009年和2011年，黑龍江省農(nóng)墾總局紅興隆管理局違規(guī)建設具有住宿、餐飲功能的接待中心和農(nóng)業(yè)科研中心項目，涉及資金1.22億元。

去年審計結果還顯示，截至2012年底，經(jīng)水利部批準，所屬水利學會購置的使用面積為432平方米的技術檔案室中，僅有148平方米用于檔案管理，其余284平方米均轉作辦公用房。國家民委所屬民族歌舞團業(yè)務樓改擴建工程擅自增加建設面積9848平方米，超概算約1.26億元。endprint