劉漢建

為適應(yīng)外匯管理改革“五個(gè)”轉(zhuǎn)變的工作要求，以風(fēng)險(xiǎn)控制與績效評估為主要內(nèi)容的績效審計(jì)迫在眉睫。外匯管理領(lǐng)域的外匯執(zhí)法檢查工作，因其實(shí)踐性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性高、影響面廣、效應(yīng)直接，更有利于推廣績效審計(jì)工作，它對于提高執(zhí)法檢查的質(zhì)量和效益都有重要意義。但從現(xiàn)狀看，外匯執(zhí)法檢查績效審計(jì)如何從標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化入手，開展執(zhí)法績效審計(jì)，值得我們探索。本文著重就如何探索建立外匯執(zhí)法績效審計(jì)方法進(jìn)行探討。

一、外匯執(zhí)法績效審計(jì)基本原則

確定基本的判斷原則是外匯執(zhí)法檢查績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化的前提，目的是解決評價(jià)依據(jù)問題。從檢查的各個(gè)環(huán)節(jié)來看，高效的外匯執(zhí)法檢查需遵循目標(biāo)性、合規(guī)性、安全性、經(jīng)濟(jì)性和效益性等基本原則。

（一）目標(biāo)性原則。任何一項(xiàng)檢查工作都要達(dá)成具體明確的近期工作目標(biāo)，為達(dá)成中遠(yuǎn)期目標(biāo)提供支持和保證。外匯執(zhí)法檢查績效審計(jì)對目標(biāo)性的工作要求包括：外匯執(zhí)法檢查目標(biāo)的提出與確立是否符合外匯管理工作要求，是否實(shí)現(xiàn)了外匯執(zhí)法檢查提出的近期工作目標(biāo)，年度執(zhí)法檢查計(jì)劃是否完成，對外匯管理執(zhí)法檢查中遠(yuǎn)期目標(biāo)及宏觀目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的正面影響。檢查對象規(guī)范守法從業(yè)經(jīng)營變化，涉匯主體管理服務(wù)質(zhì)效提升情況。

（二）合規(guī)性原則。合法合規(guī)是外匯執(zhí)法檢查的前提和基礎(chǔ)。外匯執(zhí)法檢查合規(guī)性要求包括：檢查主體必須是持有執(zhí)法證的外匯管理工作人員，具有相關(guān)外匯管理執(zhí)法檢查方面的專業(yè)知識(shí)，思想工作作風(fēng)正派，檢查人員與被檢查單位有無利益關(guān)聯(lián)關(guān)系。在外匯執(zhí)法檢查過程中，外匯執(zhí)法檢查整套程序是否依法合規(guī)，取證是否充分，是否客觀公正分析檢查問題，檢查違法事實(shí)認(rèn)定、量罰尺度、標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)采集、制作檢查文書等是否依法合規(guī)。

（三）安全性原則。外匯檢查安全性保證，一是評價(jià)外匯執(zhí)法檢查內(nèi)控制度是否完善、執(zhí)行是否到位；二是關(guān)注和評估外匯執(zhí)法檢查的負(fù)面影響，注意檢查行政處罰方面引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。包括行政處罰辦案過程是否合法合規(guī)和適度，有無執(zhí)行案審會(huì)制度進(jìn)行集體審議，處罰主體、處罰內(nèi)容、處罰對象、處罰依據(jù)是否符合法律規(guī)定，檢查檔案資料是否保存完整，處罰有無引起被查單位的抵觸、不滿情緒，影響外匯銀行、涉匯企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營和發(fā)展，對地方政府招商引資的負(fù)面影響。行政執(zhí)法檢查處罰是否引起了申訴、行政復(fù)議、被訴風(fēng)險(xiǎn)問題。

（四）經(jīng)濟(jì)性原則。要點(diǎn)包括：外匯執(zhí)法檢查是否在規(guī)定時(shí)限內(nèi)執(zhí)結(jié)完畢，外匯執(zhí)法檢查投入的人力、物力、財(cái)力情況，外匯執(zhí)法檢查、辦案經(jīng)費(fèi)開支情況，投入的人力成本、時(shí)間成本、財(cái)務(wù)成本能否達(dá)到高效執(zhí)法要求。執(zhí)法人員的外匯專業(yè)素質(zhì)是否達(dá)標(biāo)，執(zhí)法過程中有無貪污賄賂或其它違規(guī)謀利行為，對外匯政策的把握、外匯執(zhí)法檢查工作實(shí)踐熟練程度；開展外匯執(zhí)法檢查對象選擇的代表性如何，被查單位配合執(zhí)法檢查情況，有無干擾、拖延外匯執(zhí)法檢查情況，執(zhí)法檢查其它負(fù)面影響。

（五）效益性原則。外匯執(zhí)法檢查產(chǎn)生的效果，主要包括經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果，側(cè)重社會(huì)效果評估。對被查單位產(chǎn)生的直接影響，被查單位生產(chǎn)經(jīng)營效率是否提高，守法意識(shí)和守法經(jīng)營狀況是否得到改善，執(zhí)行國際收支、經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目方面的法律法規(guī)是否更加到位。處罰金額對被查單位財(cái)務(wù)經(jīng)營影響，處罰金額占違法金額比例，有無起到威攝效果，罰款對財(cái)政收入的貢獻(xiàn)度。當(dāng)?shù)卣⑼鈪R指定銀行、涉匯企業(yè)以及社會(huì)公眾對外匯管理執(zhí)法檢查和外匯服務(wù)工作的滿意度，其他相關(guān)涉匯主體的反應(yīng)和評論；外匯市場環(huán)境與市場秩序是否好轉(zhuǎn)。

二、外匯執(zhí)法績效評價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)外匯執(zhí)法績效審計(jì)的基本原則，我們從上述五個(gè)原則方面，優(yōu)選了風(fēng)險(xiǎn)類和績效類11個(gè)指標(biāo)進(jìn)行說明分析，并運(yùn)用KPI指標(biāo)分解法和層次分析法（AHP）來組織指標(biāo)、評價(jià)績效。

（一）風(fēng)險(xiǎn)類指標(biāo)——主要從規(guī)范性、安全性方面考慮。

1.外匯執(zhí)法檢查覆蓋率：外匯執(zhí)法檢查在一定時(shí)期（2年）內(nèi)是否覆蓋了經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目、國際收支、個(gè)人外匯管理、內(nèi)部控制等外匯管理業(yè)務(wù)的各個(gè)方面。在一定時(shí)期（2年）內(nèi)外匯執(zhí)法檢查是否覆蓋了所有外匯指定銀行或其分支機(jī)構(gòu)；是否開展對企業(yè)、個(gè)人外匯執(zhí)法檢查。

2.依法行政率：是否制訂并執(zhí)行外匯檢查內(nèi)控制度；開展外匯執(zhí)法檢查的縣（市）級外匯支局是否經(jīng)國家外匯管理局批準(zhǔn)具有外匯檢查處罰權(quán)；執(zhí)法檢查人員是否持有國家外匯管理局執(zhí)法證（檢查證或國際收支申報(bào)核查證）開展檢查業(yè)務(wù)；是否在規(guī)定時(shí)間向被檢查對象發(fā)出《現(xiàn)場檢查通知書》；外匯執(zhí)法現(xiàn)場檢查人員是否在2人以上；外匯局作出重大處罰決定前，是否告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。

3.檢查完成率。是否按《年度外匯檢查查處計(jì)劃》開展外匯執(zhí)法檢查；是否按外匯執(zhí)法檢查方案規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成檢查；是否及時(shí)將執(zhí)法檢查資料進(jìn)行歸檔管理。

4.行政處罰率。是否對檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為進(jìn)行了處罰；對檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為經(jīng)濟(jì)處罰是否在規(guī)定幅度范圍內(nèi)進(jìn)行處罰，減輕處罰或免予處罰是否符合規(guī)定。

5.行政復(fù)議率。被檢查對象是否對外匯執(zhí)法檢查行政處罰決定提出復(fù)議，復(fù)議數(shù)占外匯執(zhí)法檢查行政處罰數(shù)的比例。

（二）績效類指標(biāo)——主要從目標(biāo)性、效益性、經(jīng)濟(jì)性方面考慮。

1.立案數(shù)。與以前年度對比，立案數(shù)量的增減情況。

2.結(jié)案率。外匯執(zhí)法檢查案件是否全部結(jié)案，未結(jié)案占已立案數(shù)比例。

3.罰沒款收繳金額。與以前年度對比，罰沒款收繳金額的增減情況；外匯執(zhí)法檢查罰沒款占上級局轄內(nèi)同級機(jī)構(gòu)平均數(shù)的比例。

4.檢查辦案經(jīng)費(fèi)。是否能保證外匯執(zhí)法檢查人員辦公經(jīng)費(fèi)的需求；辦案經(jīng)費(fèi)使用是否合規(guī)。

5.經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變動(dòng)。對被查主體收入、利潤等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與檢查前三年平均水平、歷史最好水平進(jìn)行比較。

6.市場主體反映評論。對地方政府、外匯銀行、企業(yè)等涉匯主體進(jìn)行問卷調(diào)查，一方面問詢對外匯執(zhí)法檢查的滿意度；另一方面問詢外匯市場環(huán)境秩序是否好轉(zhuǎn)。

（三）績效審計(jì)方法的應(yīng)用。

采用KPI指標(biāo)法，對以上篩選出11個(gè)關(guān)鍵影響因素（一級指標(biāo)）進(jìn)行KPI指標(biāo)分解與設(shè)計(jì)，確定出23個(gè)KPI指標(biāo)（二級指標(biāo)），分別采取德爾菲法設(shè)計(jì)相對權(quán)重值，進(jìn)行計(jì)算匯總（見表1）。

表1 指標(biāo)分解計(jì)算表

1.一級指標(biāo)分值，由對應(yīng)二級指標(biāo)分值乘以各自權(quán)重加總得到。二級指標(biāo)分值同理得到。

2.對涉及到問卷調(diào)查、問詢指標(biāo)分值的計(jì)算，例如“市場主體反映評論”得分，運(yùn)用主體權(quán)重法（AHP）進(jìn)行分析計(jì)算。分三個(gè)步驟，一是確定評估等級，區(qū)分為好、較好、一般、差，并將評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分值確定為100分、80分、60分和0分；二是設(shè)置不同類別的權(quán)重比例，注意所有參與評價(jià)類別的權(quán)重之和為1；三是運(yùn)用數(shù)學(xué)模型測算結(jié)果，建立如下數(shù)學(xué)評估模型：假設(shè)權(quán)重矩陣為K，評估矩陣為R，則綜合評判矩陣T=KR，K是n×1維權(quán)重矩陣，R是n×K維評價(jià)矩陣。

舉例，對“市場主體反映評論”進(jìn)行績效評估，評估等級分為四類，k=4，即好、較好、一般、較差。評估類別分二類，即外匯執(zhí)法檢查的滿意度、外匯市場環(huán)境秩序是否好轉(zhuǎn)，n=2，權(quán)重設(shè)置分別為0.4、0.6。假設(shè)參與績效評價(jià)的人員中認(rèn)為“外匯執(zhí)法檢查滿意度”好的占50%、較好的占30%、一般的占10%、差的占10%，“外匯市場環(huán)境秩序”好的占70%、較好的占20%、一般的占10%、差的占0%，那么

評分結(jié)果=0.6×100+0.24×80+0.1×60+0.04×0=85.2分。

3.匯總分值確認(rèn)后，對績效評估值合理劃分區(qū)間，評判區(qū)間可分為好、較好、一般、差，輔之于必要的文字說明。

三、注重績效審計(jì)的后續(xù)跟進(jìn)工作

外匯執(zhí)法績效審計(jì)是一項(xiàng)開創(chuàng)性工作。對外匯執(zhí)法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化績效審計(jì)工作目標(biāo)不僅是要客觀反映外匯執(zhí)法績效，更重要的是要通過客觀、規(guī)范的方法改進(jìn)、改善工作。因此，要通過評價(jià)體系和評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用來提高外匯行政執(zhí)法水平，進(jìn)一步提高外匯執(zhí)法檢查管理績效。

（一）培訓(xùn)。按照評估的內(nèi)容和目的的不同，對外匯行政執(zhí)法人員要進(jìn)行崗前培訓(xùn)、經(jīng)常性培訓(xùn)、輪崗培訓(xùn)、任用培訓(xùn)。定期開展以外匯執(zhí)法檢查所需要的專業(yè)知識(shí)和能力為內(nèi)容的培訓(xùn)活動(dòng)，根據(jù)外匯執(zhí)法檢查績效評價(jià)的薄弱環(huán)節(jié)開展針對性培訓(xùn)，滿足執(zhí)法檢查發(fā)展的需要，保證執(zhí)法檢查質(zhì)量。

（二）學(xué)習(xí)。標(biāo)準(zhǔn)化績效評估體系可以為外匯行政執(zhí)法人員提供一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的學(xué)習(xí)藍(lán)本。外匯管理局要通過學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，結(jié)合績效評估內(nèi)容，有針對性地選擇或督促外匯管理人員進(jìn)行重點(diǎn)學(xué)習(xí)，提高外匯管理人員的行政執(zhí)法水平，培養(yǎng)外匯管理檢查的綜合性人才。

（三）激勵(lì)。依據(jù)外匯執(zhí)法檢查績效評估的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化分類等級，制訂相應(yīng)激勵(lì)性措施，保證激勵(lì)效果。對于開展外匯執(zhí)法檢查效果“好”的單位和個(gè)人，可給予獎(jiǎng)金、晉級、評先評優(yōu)、通報(bào)表彰等正向激勵(lì)；對于開展外匯執(zhí)法檢查效果“差”的單位和個(gè)人，要依據(jù)相關(guān)管理制度，給予批評、扣減績效工資、直至處分等懲罰。

（四）改進(jìn)和優(yōu)化。依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的績效評估，修正外匯行政執(zhí)法檢查中的管理行為和矯正行為中的偏差，改進(jìn)外匯執(zhí)法檢查中的薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，持續(xù)提高執(zhí)法質(zhì)量，使外匯執(zhí)法檢查的具體管理行為更加合法和規(guī)范。要從經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性等方面入手，進(jìn)一步改善和優(yōu)化外匯執(zhí)法檢查流程，提高執(zhí)法檢查效率，達(dá)到外匯執(zhí)法檢查經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的“雙豐收”。

（作者單位：人民銀行贛州市中心支行）