王飚嵐

一高等教育行政管理體制改革的基本措施

（一）共建大學

教育部、地方省市政府共同建設重點大學，是我國高等教育行政管理體制改革的一個基本措施。做法是，投資渠道不變，實行中央教育部門和地方政府對高等教育的雙重領導、共同建設和管理的制度。共建大學可以實現(xiàn)高等教育資源有效配置的需要，行成中央與地方政府的合力，集中力量建設一批高水平的研究型大學。例如，比較典型的廈門大學（教育部、福建省、廈門市共建）、東北大學（教育部、遼寧省、沈陽市共建）、云南大學（教育部、云南省共建）等。近些年來，共建大學的方式逐漸增多，例如教育部和其它部委、各省市合作共建，國家部委與各省市共建，教育部、各部委、集團公司合作共建等。

（二）下放（劃轉(zhuǎn)）大學

下放大學就是把一些專業(yè)通用性強、地方建設急需的中央部委所屬高校轉(zhuǎn)交給地方政府領導和管理的做法。實際上，就是高等教育管理權的下移。管理權下移，一方面可以調(diào)動地方辦學的積極性和自主性，讓高等教育為地方經(jīng)濟建設更好服務；另一方面，可以減輕中央財政的負擔，一定程度上解決國家財力不足的問題。下放大學要求在保持大學已有學科優(yōu)勢的基礎上，調(diào)整其學科專業(yè)，擴大高校對社會的服務面。實踐中，除了一些中央部委所屬高校劃歸地方管理外，還有一些各省業(yè)務廳局所屬高校劃給省教委管理。

（三）合并大學

合并大學，就是學科互補的高效進行聯(lián)合辦學，統(tǒng)一組織和領導，以便實現(xiàn)高等教育資源共享、規(guī)模效益，進而提高大學的國際競爭力。合并大學是提高我國高等教育國際競爭力的一個改革措施，我國臺灣和香港地區(qū)也在研究和推行大學合并建校的政策。從1998年浙江大學的合并以來，我國高校合并從未間斷過。表1是我國高校合并的基本情況：

二高等教育行政管理體制改革存在的問題

通過介紹我國高等教育行政管理體制改革的現(xiàn)狀，可以總結(jié)出其中存在的問題。

（一）改革政策的指導性有待加強

我國現(xiàn)行的高等教育行政管理體制改革基本政策有：轉(zhuǎn)變政府職能、擴大高校自主權，政府宏觀調(diào)整、地方自主辦學等等，但這些政策過于籠統(tǒng)，表述不夠具體，導致實際中高校辦學自主權落實情況不理想，政府的許多職能尚未完全適應從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，一些高等教育事務存在該管沒有管、管不了的事情還在管，許多可以放權、應該放權的地方還未放等問題。例如，高校招生方面，教育行政部門設置了高校招生的總體規(guī)模，以及高校招生的具體人數(shù)，即使在一些試點的自主招生高校，自主招生的人數(shù)也僅有計劃的5%，權力很有限。所以，高等教育的辦學自主權有待擴大，針對高等教育行政管理體制的可操作性的法規(guī)亟待制定。再如，即使我國頒布并實施了《高等學校境外辦學暫行管理辦法》、《中華人民共和國中外合作辦學條例》和《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》，但都是一些原則性的規(guī)定，在具體的實施中卻有一定的難度。

（二）高等教育不公平問題

由于政策價值觀的缺失，導致公平與效率問題沒有解決好，呈現(xiàn)出高等教育不公平的教育現(xiàn)實。計劃經(jīng)濟條件下，雖然我國高等教育資源配置主要集中在幾個地區(qū)，不夠平衡，但尚未在很大程度上影響教育公平，因為當時各省之間的教育資源都是共享的。以地方為主的教育行政管理體制實施后，雖然有利于地方高等教育的統(tǒng)籌與管理，但也帶來了一系列教育不公平問題。首先，高等教育資源利用不充分、不合理，呈現(xiàn)出高等教育資源相對不足與相對過剩并存的局面。高等教育行政以省為主的管理體制，其實就是塊塊（各地方）為主，導致省際高等教育資源不能共享，某種程度上造成了高等教育資源的浪費，高等教育的不公平就隨之產(chǎn)生。其次，中央下放大學的出路陷入困境。一些部屬院校下放地方以后，在全國的影響和優(yōu)勢逐漸降低，教育部對這些下放大學的關懷不再，逐漸就會被邊緣化。

（三）未建立與市場經(jīng)濟配套的高等教育行政管理體制

我國是剛剛轉(zhuǎn)型的市場經(jīng)濟國家，高等教育管理體制脫胎于傳統(tǒng)的中央集權式管理，在運用市場進行調(diào)節(jié)我國的高等教育時，還存在許多問題和挑戰(zhàn)。例如，市場需求是變動的，這就難以保證高等教育的穩(wěn)定發(fā)展，導致高等教育資源的配置方式需要市場機制和國家行政調(diào)節(jié)相結(jié)合。市場解決不了的高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整，那么政府就應該進行調(diào)節(jié)，如高等教育的種類、層次、專業(yè)、地區(qū)等；還有貧困子女上學難的問題，一些高校、教育機構(gòu)亂辦班、亂收費、濫發(fā)畢業(yè)證問題等等，這些都必須由國家和政府通過法規(guī)制度等形式加以解決。但目前我國高等教育法規(guī)滯后，與市場經(jīng)濟配套的高等教育行政管理體制尚未健全，導致了我國高等教育市場化進程緩慢。

三深化我國高等教育行政管理體制改革的對策

（一）加強和完善高等教育立法

高等教育立法就是指國家權力機關依照法律程序制定有關高等教育法律法規(guī)的活動，高等教育法律法規(guī)是國家法律體系的重要組成部分。加強和完善高等教育立法，有利于規(guī)范法規(guī)的價值取向，提高高等教育行政管理體制改革政策的指導性。

1明確高等教育各關系主體的權力和義務

高等教育系統(tǒng)內(nèi)部包括高等教育行政管理者、教育機構(gòu)、高等教育機構(gòu)舉辦者、教育者和受教育者，在高等教育立法中應對以上五種不同主體的權利、義務和活動方式等進行明確規(guī)范，清晰地劃分中央政府與地方政府在實施高等教育管理中的職權范圍和責任。為了體現(xiàn)科學、民主和社會參與的原則，中央和地方兩級政府及其教育行政管理部門應設立高等教育評估及審議的監(jiān)督機構(gòu)，在高等教育機構(gòu)的經(jīng)費分配、招生和畢業(yè)生就業(yè)等方面發(fā)揮中介作用。

2注重高等教育法規(guī)的實效

高等教育法規(guī)制定過程中，具體內(nèi)容的確定是關鍵的一步，但內(nèi)容構(gòu)建完成并不意味著高等教育法規(guī)體系已經(jīng)建立。高等教育法規(guī)能否發(fā)揮實效，還受到外界很多因素的制約，例如執(zhí)行者的認識與態(tài)度、執(zhí)行力度等。所以，在高等教育法規(guī)制定的過程中，應注重高等教育法規(guī)的實效性問題，既要確保高等教育法規(guī)內(nèi)容的完善，還要制定與之對應的高等教育法規(guī)執(zhí)行與監(jiān)督的制度、規(guī)范，形成監(jiān)督體系；還要強化非制度化的法律監(jiān)督形式，例如社會輿論、監(jiān)督、舉報等，使外在的強制與內(nèi)在的要求結(jié)合起來，即短時效用與長時效用結(jié)合起來，才能確保高等教育法規(guī)的順利執(zhí)行。

（二）建立高等教育行政協(xié)調(diào)機制

1協(xié)調(diào)好學生和學校、就業(yè)市場之間的關系

學生接受高等教育以后，要走向社會、尋找合適單位就業(yè)。所以，學生和學校、就業(yè)市場之間的關系，也需要政府進行外部協(xié)調(diào)。政府可以科學利用投資導向、補償機制、政策法規(guī)的約束來解決效率與公平的矛盾。

第一，建立有效補償機制，促進高等教育公平。政府可以針對經(jīng)濟特困生建立經(jīng)濟補償機制，解決大學生在求學期間的經(jīng)濟困難。目前，我國很多地方都實行了國家助學貸款和商業(yè)助學貸款制度，但是由于個人信用制度不完善，銀行放貸的積極性不高。為此，政府可以考慮在社會信用制度、社會保障制度完善以后，建立與個人收入掛鉤的貸款制度，將銀行的管理職能由收貸合一改為收貸分離，由社會保障或稅收機關代為回收商業(yè)銀行的貸款，以降低拖欠率。

第二，建立對民辦高校的資助制度。近年來，民辦高校越來越多，民辦高等教育的作用日益凸顯，對國家和社會作出了較大貢獻。但是，民辦高校的教育成本相對較高，學生的負擔較重。按照市場經(jīng)濟“誰受益、誰付費”的原則，政府作為民辦高等教育的受益者，也應承擔對民辦教育的投資義務。

2合理配置高等教育資源，協(xié)調(diào)好高等教育與社會的關系

高等學校由于制度、組織的缺陷以及外部環(huán)境的影響，不能對教育資源進行有效配置，導致管理效率低下。所以，政府應發(fā)揮其宏觀調(diào)控的優(yōu)勢，對高等教育資源進行合理配置。首先，要協(xié)調(diào)好高等教育發(fā)展的學校布局。政府宏觀調(diào)控從總體和全局的高度規(guī)定并調(diào)整高等教育的學校布局，可以在較大程度上避免因高等教育供給不足而產(chǎn)生的高等教育需求不能滿足的矛盾。政府可以協(xié)調(diào)高等教育的專業(yè)布局、學科設置，使高等教育的專業(yè)發(fā)展走向協(xié)調(diào)發(fā)展的健康軌道，關注那些意義深遠的高等教育學科設置，重點資助和扶持弱勢學科。其次，建立高校交流和信息服務的平臺。對許多高校尤其是非重點高校來說，參加全國性高等教育教學改革交流、協(xié)作的機會比較少，而這些高校卻迫切需要交流、協(xié)作和提高，針對此矛盾，政府可以組織開展區(qū)域高校協(xié)作，共享教育資源；對有條件的大學，政府應引導他們積極開展對外交流與合作，加強我國高等教育的對外宣傳，提高我國高等教育的國際化程度。

3協(xié)調(diào)地方高等教育資源配置

高等教育是一種稀缺性的資源，要使這種稀缺資源的供給滿足最多人的需求，就需要考慮資源受益群體、資源供給地域等多方面的因素，優(yōu)化資源配置方式，實現(xiàn)資源配置的有效性。我國目前高等教育資源配置尚存在一些問題，例如地方高校數(shù)量與學生人數(shù)不成正比，一些地方考生即使考分很高也會落榜；有些地方除了教育部直屬高校外，地方舉辦的高校過少，不能滿足社會對高等教育的需求；有些地方的高校原本辦學質(zhì)量較好，但下放地方以后由于受地方經(jīng)濟、環(huán)境的影響，辦學質(zhì)量和聲譽不斷下降。這些問題的存在，要求政府對高等教育資源進行優(yōu)化和配置，實現(xiàn)高等教育資源的共享和利用。

（三）構(gòu)建高等教育行政激勵機制

良好的激勵機制可以對激勵客體的某種符合激勵主體希望的行為進行不斷強化，保證激勵主體目標的實現(xiàn)。在高等教育行政管理體制改革中，激勵機制同樣是不可缺少的，激勵機制可以對高等教育行政管理體制改革起到推動作用，從而提高高等教育行政效率。政府是我國高等教育行政管理體制改革中的激勵主體，應重視建立和完善高等教育行政管理體制改革的激勵機制，并使其發(fā)揮作用，全面推動高等教育的發(fā)展。

1建立經(jīng)濟激勵機制

我國對高等教育事業(yè)的激勵更多的是強調(diào)精神激勵，忽視了高等教育的物質(zhì)需求，經(jīng)濟支持乏力。我國政府的激勵行為必須轉(zhuǎn)到提高政府為高等教育事業(yè)服務的質(zhì)量上來，按照教學水平和科研能力把高等教育分類，對不同高校給予不同的經(jīng)濟支持，并為高等教育融資創(chuàng)造機會與條件。

（1）建立高校經(jīng)費競爭激勵機制

高等教育經(jīng)費是由政府提供的，供高校自身發(fā)展和建設用，具有專屬性、不可挪用性等特點。政府對高等教育提供經(jīng)濟支持的目的，是彌補高等教育作為一種準公共物品的市場失靈。但政府對高校的經(jīng)費撥款長久以來管得過死，缺乏變通。政府提供的高等教育經(jīng)費并不能滿足高教事業(yè)發(fā)展的需要，這和政府高等教育撥款方式缺乏良好的激勵機制也有關。在市場經(jīng)濟體制下，只有利用政府經(jīng)濟行為為高等教育提供一定經(jīng)濟支持，并把高等教育經(jīng)費的獲得推向市場，利用市場競爭激勵機制優(yōu)化高等教育經(jīng)費撥款，才能滿足高校對經(jīng)費的需求。

（2）建立高校分層撥款機制

政府對高等教育分配制度是否公平，直接關乎政府對高校經(jīng)費的分配公平與否，會影響從事高等教育事業(yè)人員的工作積極性。因此政府對高校的經(jīng)費要進行調(diào)控，對高校進行分層，對高水平大學應提高撥款額度，對沒有科研能力和教育水平低下的高校，政府要利用經(jīng)濟杠桿激勵他們提高科研能力和教學水平。

2建立管理激勵機制

政府適當放權，賦予高校更多的辦學自主權，不僅是尊重高校的體現(xiàn)，能激發(fā)高校的發(fā)展?jié)摿?，而且對?yōu)化政府決策、提高政府行政效率有很大益處。

（1）加強高等教育中介組織建設

政府對高等教育的管理權應逐步交還高校或讓渡給中介組織，實現(xiàn)政府部分權力的轉(zhuǎn)移。由高校自己管理自己或由中介組織對高校的發(fā)展建設進行咨詢，形成高校自我激勵機制。我國目前正處于高等教育行政管理體制轉(zhuǎn)軌時期，盡管高等教育行政管理體制已經(jīng)建立，但還很不完善，例如教育法規(guī)不全、監(jiān)督體系不全等。所以，高等教育行政機制的運行會受到阻礙，效果不夠理想。通過高等教育中介組織來管理高等教育事業(yè)，既可以給政府重新定位，也可以滿足高校自主管理的需求，提高高校的發(fā)展積極性。

（2）加強政府教育信息平臺的建設

教育和經(jīng)濟的聯(lián)系日益緊密，高等學校必須根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求及時調(diào)整結(jié)構(gòu)，改進教學內(nèi)容與方法。高等學校應實行開放辦學，而不是封閉辦學。因此，只有在掌握大量、準確、豐富的資料和信息的基礎上才能做出正確決策。資料和信息的收集與整理僅僅依靠高校自身力量是很難達到預期效果的，需要高等教育行政管理部門及時地利用教育信息平臺提供相關的咨詢和信息服務。隨著教育改革進程的加快，對各地改革的經(jīng)驗與教訓應及時總結(jié)并加以借鑒，這些都需要政府教育管理部門把相關信息及時輸送給學校，供進一步改革時參考。

參考文獻

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