洪黎

【摘要】在當(dāng)前信息化、全球化和服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，努力推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)已經(jīng)成為形勢發(fā)展的必然要求。建設(shè)責(zé)任政府中，不斷提升政府的行政領(lǐng)導(dǎo)力是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。文章分析了建設(shè)責(zé)任政府對提升行政領(lǐng)導(dǎo)力提出的要求，探討了責(zé)任政府視域下行政領(lǐng)導(dǎo)力提升中存在的問題及其原因，提出了提升行政領(lǐng)導(dǎo)力的路徑。

【關(guān)鍵詞】責(zé)任政府 行政領(lǐng)導(dǎo)力 提升路徑

責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然要求

現(xiàn)代民主政治和民主行政的關(guān)鍵性問題之一就是切實推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)，責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然要求。責(zé)任政府是一種行政法上的新理念，具體指政府具有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)能力，并且在進(jìn)行社會管理、公共事務(wù)服務(wù)的過程中能夠按照人民群眾的真正需求主動地為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)。在履行行政職責(zé)的任何環(huán)節(jié)，如果不當(dāng)行使職權(quán)甚至違法行使職權(quán)，政府必須依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，從而實現(xiàn)政府權(quán)力和政府責(zé)任之間的統(tǒng)一，真正做到“有權(quán)必有責(zé)”。

在人類社會歷史發(fā)展的進(jìn)程中，在一個十分漫長的封建時代中，政府擁有十分廣泛的權(quán)力卻不須承擔(dān)責(zé)任。一方面，封建社會的政府是“無限政府”，其職權(quán)范圍非常廣泛，擁有對人民群眾的絕對管理權(quán)，廣大人民群眾是政府的管理對象、剝削對象。另一方面，封建社會的政府是無責(zé)任政府，即便政府的權(quán)力運(yùn)行錯誤甚至非法，也缺乏必要和有效的責(zé)任追究路徑。隨著資本主義的發(fā)展，英國學(xué)者和政治家最先提出了責(zé)任政府的理論，要求政府必須得到議會的信任，這是政府合法性的來源，而政府必須對議會負(fù)責(zé)，如果政府行為不當(dāng)或者非法，就必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。后來，責(zé)任政府的理論和實踐不斷得到豐富發(fā)展，要求政府對議會負(fù)責(zé)，同時，政府還必須對公務(wù)人員的行政行為負(fù)責(zé)。而現(xiàn)代責(zé)任政府建設(shè)則更加強(qiáng)調(diào)了責(zé)任政治，并且將責(zé)任政治作為責(zé)任政府的核心特征，要求人民通過各種渠道能夠控制公共權(quán)力的行使者。

概而言之，責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然要求，是和人民主權(quán)理論相契合的。責(zé)任政府作為一種新型政府體制，必將取代權(quán)力型政府、無限政府和管制型政府，是按照人民主權(quán)原則對政府的體制進(jìn)行設(shè)計，政府是受人民的授權(quán)而產(chǎn)生的，政府的目的也是為了更好地為人民的利益服務(wù)。這就要求責(zé)任政府必須是為授權(quán)者服務(wù)的，必須能夠及時有效地回應(yīng)民眾的關(guān)切、滿足人民的要求。對于政府及其政府工作人員的行政行為，政府必須承擔(dān)一切政治和法律上的責(zé)任。

建設(shè)責(zé)任政府對提升行政領(lǐng)導(dǎo)力提出更高要求

責(zé)任政府和以往的管理型政府有著根本區(qū)別。傳統(tǒng)的管理型政府是“全能政府”、“無限政府”，政府及其機(jī)構(gòu)的職能膨脹，政治、經(jīng)濟(jì)、社會中諸多事務(wù)均由政府進(jìn)行管理，政府的權(quán)能十分廣泛，但是管理的手段較為單一，“無限政府”管理的過程中更多地體現(xiàn)“權(quán)力本位”的意識，將社會成員作為政府管理的對象，且可能在管理過程中追求政府自身的特殊的、狹隘的利益，行政行為的隨意性較強(qiáng)，難以追究政府的責(zé)任。而責(zé)任政府雖然也對經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)進(jìn)行管理，但管理的目的是為了更好地服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需要，對管理的手段和程序進(jìn)行優(yōu)化，在管理的過程中堅持“以人為本”、“權(quán)利為本”、“民為本”，追求效率和秩序，能夠更多地體現(xiàn)社會公共利益，社會成員不再是單純的被管理對象，政府的管理更加注重雙向互動，充分考慮民眾權(quán)益，如果政府行政行為不當(dāng)或者違法，政府須承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任。

和管理型政府相對而言，責(zé)任政府對提升行政領(lǐng)導(dǎo)力提出了更多更高的要求，主要體現(xiàn)在：

其一，更加牢固樹立“責(zé)任”行政的理念。要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理政府模式下固有的思維理念，形成“責(zé)任”行政的理念，切實保障公民的人權(quán)，保障公民的個性自由，保障公民的個人財產(chǎn)安全，保障公民參與管理公共事務(wù)的權(quán)利。要轉(zhuǎn)變“大政府”、“全能政府”模式下固有的對社會經(jīng)濟(jì)管得過多、過死的問題，嘗試將部分公共服務(wù)外包。當(dāng)前，信息全球化的影響下，公民能夠更加自由地獲取所需信息，不同地域人群之間的觀念思想不斷進(jìn)行碰撞、交流、互動，公民個體的力量得到了空前的發(fā)展，從而使政府作為管理者的地位相對弱化。責(zé)任政府建設(shè)，需要政府牢固樹立“責(zé)任行政”、“依法行政”的理念，對自己的違法行政行為和不當(dāng)行政行為切實擔(dān)負(fù)起行政責(zé)任，對公民和其他組織造成損失的，政府須依法進(jìn)行賠償。政府對公民的行政賠償可以通過行政復(fù)議、行政審判等方式得以實現(xiàn)，一切國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人不得非法干涉。

其二，更加積極主動地回應(yīng)社會關(guān)切。在責(zé)任政府建設(shè)的背景下，政府必須對人民群眾肩負(fù)起責(zé)任，必須更加積極主動地回應(yīng)社會關(guān)切，實現(xiàn)和公眾之間的互動，以更好地通過政府的行政舉措實現(xiàn)廣大人民群眾的新期待、新要求，這才是對人民群眾高度負(fù)責(zé)的態(tài)度。在建設(shè)責(zé)任政府的過程中，必須緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最新形勢，盡量充分地考慮人民群眾的迫切愿望和多樣化需求，政府為社會公眾提供的服務(wù)要盡量滿足人民群眾的需求。行政機(jī)關(guān)雖然肩負(fù)對行政相對人的管理職責(zé)，但必須將管理蘊(yùn)含于服務(wù)當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)為社會公眾提供的服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量和種類等諸多方面均應(yīng)盡可能滿足公眾需求，以更加親民的形象、更加負(fù)責(zé)的態(tài)度、更加高超的管理技能切實提升為社會公眾提供服務(wù)的能力水平。政府必須準(zhǔn)確、及時地了解社會公眾的需要，對這些需要迅速、高效、準(zhǔn)確地予以反饋，減少社會公眾的時間成本。責(zé)任政府建設(shè)成效越明顯，政府行政領(lǐng)導(dǎo)力就會得到更大提高，政府就會擁有公信力、權(quán)威。公民是納稅人，公民交納了稅收之后，政府就需承擔(dān)服務(wù)公民的義務(wù)，政府和公民之間是平等的地位，公眾應(yīng)該作為合作者享有管理國家事務(wù)的權(quán)利。

其三，更加及時妥善處理公共危機(jī)。當(dāng)前我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，加之信息化的影響和各種深層次矛盾的層出不窮，社會公共危機(jī)出現(xiàn)的頻率加快、危害加大，對經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定產(chǎn)生了極大負(fù)面影響。對此，政府作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的服務(wù)者，負(fù)有不可推卸的責(zé)任。公共危機(jī)如果處理不慎，可能給廣大人民群眾造成極大危害，危害國家、社會的利益，甚至可能決定政府的生死存亡，在新形勢下社會公共危機(jī)處理不當(dāng)而產(chǎn)生的危害是非常嚴(yán)重的，這就對責(zé)任政府建設(shè)提出了更加嚴(yán)格的要求。在責(zé)任政府視域下，政府必須切實提升公共危機(jī)處理的能力水平，制定公共危機(jī)處置預(yù)案，最大限度地避免公共危機(jī)的擴(kuò)大、蔓延、升級，最大限度地保護(hù)社會公眾的生命財產(chǎn)安全。一旦公共危機(jī)事件發(fā)生，政府應(yīng)在第一時間啟動應(yīng)急預(yù)案，對危機(jī)事件進(jìn)行妥善干預(yù)，將損失降低到最小程度。endprint

與此同時，責(zé)任政府視域下，還要求政府必須切實改進(jìn)行政決策的模式，切實提升行政決策的民主化、科學(xué)化水平。領(lǐng)導(dǎo)力的一個核心問題就是決策，政府決策過程當(dāng)中征求民意、制定和選擇方案、反饋和進(jìn)行糾偏等諸多環(huán)節(jié)均能體現(xiàn)政府決策能力的效率。在責(zé)任政府視域下，這就要求政府的決策必須是建立在社會公眾的廣泛參與基礎(chǔ)上的。政府在作出決策之前，應(yīng)該通過相應(yīng)路徑保障決策的民主化、科學(xué)化，讓那些和決策事項具有利益關(guān)系的民眾充分參與決策，以此確保政府決策具有民主價值，讓政府決策開展充分代表廣大人民群眾的真正利益。

責(zé)任政府視域下當(dāng)前行政領(lǐng)導(dǎo)力現(xiàn)狀分析

改革開放30多年來，尤其是近幾年來，我國政府的行政領(lǐng)導(dǎo)力得到了較大程度的提升。然而，建設(shè)責(zé)任政府對行政領(lǐng)導(dǎo)力提出了更多更高的要求，提升行政領(lǐng)導(dǎo)力的復(fù)雜性、艱巨性、長期性仍然不容忽視，仍然面臨諸多需要我們加以切實改進(jìn)的問題。

其一，行政決策的科學(xué)性有待強(qiáng)化。行政領(lǐng)導(dǎo)力如何，在較大程度上是由行政決策決定的，行政領(lǐng)導(dǎo)力和行政決策緊密聯(lián)系。公共政策的調(diào)研、論證、決策、出臺體現(xiàn)了行政決策的效能及其具體落實，只有確保行政決策的科學(xué)性，才能保障行政決策是符合民意的，是能夠得到遵照執(zhí)行的。然而，我國通常情況下形成行政決策的過程，是相同類的事件反復(fù)發(fā)生之后才形成新的決策，行政決策的形成過程也就是吸取經(jīng)驗教訓(xùn)的過程，具有嚴(yán)重的滯后性。在信息社會條件下，需強(qiáng)調(diào)政府快速反應(yīng)的能力，社會公眾期待相關(guān)事件發(fā)生之前就做好決策，以便更好地應(yīng)對各類事件。政府在決策的過程中存在較大偶然性，政府決策缺乏必要的機(jī)制體制保障，部分應(yīng)該進(jìn)入政府決策視野的事項缺乏進(jìn)入政府決策的渠道，而部分行政決策缺乏社會公眾的參與和充分有效的論證，導(dǎo)致該決策的沒有決策，已經(jīng)作出的決策卻流于形式，無實質(zhì)效果甚至產(chǎn)生反效果。此外，由于缺乏決策的民主性，部分行政決策淪為少數(shù)人謀取利益的工具，而部分對社會公眾有益的決策卻沒有得到相應(yīng)落實。

其二，行政行為的規(guī)范性有待加強(qiáng)。處于社會轉(zhuǎn)型時期的我國，部分行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)仍然存在落后的管理觀念，這些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為政府就是管理者，社會公眾就是被管理者，所以注重通過對社會公眾和市場的管制、控制實現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)，“官本位”的意識還占據(jù)部分行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的頭腦，政府包辦一切政治、經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的觀念還沒有得到根本的改變。目前，政府的角色意識還需要不斷轉(zhuǎn)變，政府對社會、經(jīng)濟(jì)事項管得過多、過死的現(xiàn)象仍然存在。不僅如此，部分行政機(jī)關(guān)直接參與市場競爭，對市場經(jīng)濟(jì)的公平性造成了負(fù)面影響，對市場經(jīng)濟(jì)中的市場規(guī)則產(chǎn)生了極大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)觀念中的人治思想在部分行政領(lǐng)導(dǎo)中依然占據(jù)主導(dǎo)地位，嚴(yán)重阻礙了依法行政、依法決策。即便按照法定程序作出的行政決策，也可能因為行政領(lǐng)導(dǎo)的更替而擱置，甚至可能被改變。此外，《政府信息公開條例》施行以來，“陽光政府”的打造取得顯著成效，但是政府信息不公開、公開不到位、透明度不夠等現(xiàn)象依然存在。政府壟斷了大量的信息數(shù)據(jù)，普通公民無法獲取對自身有用的信息，政府和個人之間信息嚴(yán)重不對稱，政府和人才之間實際上是不平等的關(guān)系，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及其行政領(lǐng)導(dǎo)從中容易進(jìn)行非法的權(quán)力尋租。

其三，行政工作的績效有待提高。目前，通過多年的努力，我國的市場經(jīng)濟(jì)地位已經(jīng)完全得到確立。但是，我國長期處于計劃經(jīng)濟(jì)體制之下，步入市場經(jīng)濟(jì)的時間還較短，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制給我們留下的許多弊病仍然影響著行政機(jī)關(guān)及其行政工作人員，官僚作風(fēng)、衙門作風(fēng)在部分地區(qū)、部分行政機(jī)關(guān)依然難以徹底根除，導(dǎo)致行政工作的績效偏低。政府機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、職權(quán)交叉混雜等現(xiàn)象仍然存在，導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生扯皮推諉的現(xiàn)象，行政工作人員的服務(wù)意識十分淡薄，對行政效能的提高產(chǎn)生極大障礙。部分行政領(lǐng)導(dǎo)的效能意識較為淡薄，對公益性服務(wù)項目和公共產(chǎn)品，極少數(shù)政府及其政府部門實行收費(fèi)或者提供有償服務(wù)，導(dǎo)致政府的職能轉(zhuǎn)變未到位。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)仍然存在選人用人方面的不正之風(fēng)，部分行政機(jī)關(guān)在選拔任用工作人員之時“憑關(guān)系、不憑實力”，導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)的隊伍總體素質(zhì)無法適應(yīng)服務(wù)民眾的現(xiàn)實需要。

責(zé)任政府視域下提升行政領(lǐng)導(dǎo)力的路徑探究

當(dāng)前，我國行政領(lǐng)導(dǎo)力的提升中之所以存在上述諸多問題，分析其原因主要包括如下方面：一是行政體制機(jī)制不健全、不完善。黨中央、國務(wù)院高度重視行政體制機(jī)制改革問題，興起多輪行政體制改革，從而在過去基礎(chǔ)上不斷健全和完善了行政體制機(jī)制，但是仍然存在黨政不分、職能交叉重疊混亂、機(jī)構(gòu)仍然臃腫等問題。二是缺乏有效的對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約的機(jī)制體制。行政機(jī)關(guān)實行行政首長負(fù)責(zé)制，部分行政機(jī)關(guān)首長以行政首長負(fù)責(zé)制為名，實行的是“一言堂”的專制管理。部分行政機(jī)關(guān)“一把手”貪污腐敗被懲處，就是由于缺乏對行政權(quán)力的有效監(jiān)督制約而導(dǎo)致的。三是“官本位”、“權(quán)力本位”的思想在部分行政官員中仍然大有市場。由于受到傳統(tǒng)因素的影響，“官本位”、“權(quán)利本位”的思想導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)的決策和其他行政權(quán)的行使中缺乏民主意識、法治意識，行政領(lǐng)導(dǎo)力難以真正有效提高。

針對上述當(dāng)前我國行政領(lǐng)導(dǎo)力提升中存在的問題及其原因，責(zé)任政府視域下提升行政領(lǐng)導(dǎo)力的路徑為：

一是切實更新行政領(lǐng)導(dǎo)的理念。當(dāng)前，行政領(lǐng)導(dǎo)理念的落后是造成行政領(lǐng)導(dǎo)力提升的巨大障礙。為此，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)理念的更新是提升行政領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵所在。我國于20世紀(jì)末加快了建設(shè)服務(wù)型政府的步伐，直接促進(jìn)行政領(lǐng)導(dǎo)力得到了較大程度的提升，使大部分政府能夠積極參與到全球化的競爭中，更好地牢固樹立了服務(wù)的理念，但是，當(dāng)前我國部分行政機(jī)關(guān)的服務(wù)意識仍然沒有根本樹立，嚴(yán)重制約了行政領(lǐng)導(dǎo)力的提升。在推進(jìn)我國各項經(jīng)濟(jì)、社會、政治的社會主義事業(yè)進(jìn)程中，行政機(jī)關(guān)要更好地牢固樹立服務(wù)的理念，將自己從“管理者”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”的角色，從“官本位”的意識轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊癖疚弧钡囊庾R，將自己作為“人民的公仆”，緊緊圍繞是否有利于廣大人民群眾的切身利益來開展一切行政工作。

二是切實構(gòu)建有利于提升行政領(lǐng)導(dǎo)力的體制機(jī)制。當(dāng)前，要繼續(xù)深入推進(jìn)政治體制機(jī)制改革，更大力度地提升政府領(lǐng)導(dǎo)力合法性。在全球化背景下、責(zé)任政府視域下，行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)要審時度勢以全球性的眼光分析我國處境，在不斷深化國情世情的基礎(chǔ)上作出有利于廣大人民群眾的行政決策，逐步實現(xiàn)公共政策決策和執(zhí)行的規(guī)范化、制度化、法治化。要繼續(xù)深入推進(jìn)行政體制機(jī)制改革，著力解決官僚主義、形式主義等嚴(yán)重問題，著力構(gòu)建實干、敢干、勇于負(fù)責(zé)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。繼續(xù)深化干部人事制度改革，構(gòu)建干部能上能下、能者上、庸者下的良好氛圍。

三是切實營造有利于提升行政領(lǐng)導(dǎo)力的文化氛圍。隨著改革開放的深入推進(jìn)，我國的行政文化中包含了傳統(tǒng)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)行政文化的成分，同時還不可避免地包含了封建遺毒和計劃經(jīng)濟(jì)體制影響下難以根除的弊病，還有西方國家行政文化對我國產(chǎn)生的影響，從而導(dǎo)致我國古代的、計劃經(jīng)濟(jì)體制的、市場經(jīng)濟(jì)體制的以及外來的各種行政文化之間交融碰撞。對此，我們決不能全盤否定或不加鑒別地兼收并蓄某一種行政文化，而是要按照“批判繼承”的原則，按照“去粗取精、去偽存真”的方法，吸收行政文化中先進(jìn)的、有益的部分，祛除落后的、無益的甚至是有害的部分，著力營造行政人員干事創(chuàng)業(yè)、善于開展調(diào)查研究、善于對行政行為擔(dān)負(fù)責(zé)任的良好行政文化氛圍。

四是切實推行行政責(zé)任追究制度。對不當(dāng)行政行為和非法行政行為造成的損害承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任，是建設(shè)責(zé)任政府的應(yīng)有之義。當(dāng)前，要通過健全完善法律法規(guī)體系，對行政機(jī)關(guān)及其行政人員的不當(dāng)行政行為、非法行政行為進(jìn)行責(zé)任追究。在責(zé)任追究方面，當(dāng)前我國部分地區(qū)的法院建立了錯案責(zé)任終身追究制度，也就是法官要終身對自己所承辦的錯案負(fù)責(zé)。對此，我們可以將司法審判機(jī)關(guān)的錯案終身追究制度推廣應(yīng)用到行政機(jī)關(guān)，對行政機(jī)關(guān)工作人員作出的非法行政行為必須終身追究，當(dāng)然，前提是必須科學(xué)合理地界定責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)、方法，包括非法行政行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等。

（作者為泰國博仁大學(xué)教育管理專業(yè)博士研究生、重慶科技學(xué)院講師）

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）endprint