鄭毅

[摘 要]“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)有其深刻的社會原因，包括制度根源和經(jīng)濟(jì)原因。但鑒于其危害性較大，對其進(jìn)行全面治理已刻不容緩，應(yīng)通過對其產(chǎn)生原因和危害進(jìn)行分析，為相關(guān)治理措施的出臺提供參考。

[關(guān)鍵詞]小產(chǎn)權(quán)房；產(chǎn)生原因；危害

[中圖分類號]D912.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）05 — 0029 — 02

2014年是國土資源部試點清理“小產(chǎn)權(quán)房”的第二年，但根據(jù)國土資源部部長姜大明在今年兩會期間接受采訪時所說，“小產(chǎn)權(quán)房目前出現(xiàn)了反彈亂象”〔1〕，這表明“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)有其深刻的社會原因，因此，有必要對其產(chǎn)生原因進(jìn)行深入剖析，明確其繼續(xù)存在和發(fā)展的危害，為相關(guān)治理措施的出臺提供參考。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生原因

一般而言，“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的，由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外的單位或城市居民購買的房屋，依據(jù)法律法規(guī)，居住人和購買人無法獲得該房屋的完整產(chǎn)權(quán)，因此被稱為“小產(chǎn)權(quán)房 ”。其出現(xiàn)的原因，主要包括以下幾個方面：

（一）制度根源

1.“小產(chǎn)權(quán)房”買賣目前尚處于法律的灰色地帶〔2〕

我國的土地所有權(quán)分為國家所有和集體所有兩種，與之相對應(yīng)的是兩種不同的管理方法，主要體現(xiàn)在我國《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)中。對于農(nóng)民集體所有的土地，依照《土地管理法》規(guī)定，其“使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”而依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》，對于“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)方可有償出讓”。與此同時，我國對農(nóng)村集體土地用于房地產(chǎn)開發(fā)也有嚴(yán)格規(guī)定，〔國辦發(fā)〕1999年39號《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中明確規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得向違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”從農(nóng)民對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)來看，所有權(quán)實際應(yīng)該包含完整的使用權(quán)、開發(fā)權(quán)和處分權(quán)，但上述規(guī)定實際上將這些權(quán)利予以部分的剝奪。它等于限定了農(nóng)村集體土地的使用范圍，即自用住宅建設(shè)，為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所用，根據(jù)政府的要求建設(shè)公共設(shè)施或用于公益事業(yè)，凡用于上述范圍以外目的的建設(shè)開發(fā)，一律不被允許。但需要注意的是，農(nóng)民在自己宅基地上蓋了樓房后，若將空余房屋賣給城市居民，被買賣的房屋具備何種產(chǎn)權(quán)屬性法律并無明文規(guī)定。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方政府在利益驅(qū)動下就為該類房屋頒發(fā)國家雖不認(rèn)可但地方政府認(rèn)可的產(chǎn)權(quán)證。由此可見，與“小產(chǎn)權(quán)房”買賣相關(guān)的法律還處于灰色地帶，它為“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展提供了便利。

2.現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理制度不完善，使“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生和發(fā)展有了現(xiàn)實需求

首先，現(xiàn)行法律明確了國有土地所有者和管理者所承擔(dān)的法律責(zé)任，而未明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地管理以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的管理過度擴(kuò)大化、絕對化所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。缺乏一套行之有效的集體土地管理制度，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村土地承包經(jīng)營者擅自與開發(fā)商簽訂用地協(xié)議、改變土地用途、圈占土地等不規(guī)范行為有機(jī)可乘。

其次，隨著國家對土地資源保護(hù)的加強(qiáng)，我國建設(shè)用地供需矛盾還將進(jìn)一步加大，許多地區(qū)下達(dá)的用地指標(biāo)遠(yuǎn)不能滿足發(fā)展需求，這就促使許多房地產(chǎn)開發(fā)商在農(nóng)村集體建設(shè)用地上修建“小產(chǎn)權(quán)房”。一方面規(guī)避了由于供不應(yīng)求導(dǎo)致的國有建設(shè)用地的高地價，另一方面在農(nóng)村集體建設(shè)用地上修建住房手續(xù)簡單，不用繳納土地出讓金，使得其建筑成本大大降低。

再次，征地補(bǔ)償安置辦法與市場經(jīng)濟(jì)脫節(jié)，是“小產(chǎn)權(quán)房”得以產(chǎn)生的重要因素。近年來農(nóng)村集體土地征收暴露出了諸多問題，其主要問題之一就是缺乏一套有效政策和法律保障機(jī)制來保證對農(nóng)村集體土地的征收符合公共利益的需求，保證給予被征地的農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理公正的補(bǔ)償。目前的征地過程一般都是先由地方政府以公共利益或發(fā)展公共事業(yè)為由低價征收農(nóng)村集體土地，然后再將土地進(jìn)行市場化運(yùn)作，高價出讓給開發(fā)商，并從中賺取高額的利潤。農(nóng)民失去土地后，其基本利益得不到應(yīng)有保障，有限的補(bǔ)償款根本無法滿足農(nóng)村長期生存發(fā)展的需要；另一方面，由于近年來土地出讓金連年增長，地方政府為了獲取更高額的利潤，將廉價征來的土地擱置，待價而沽，這導(dǎo)致大量的已征土地被撂荒，極大地浪費了原本就很有限的耕地資源。土地交易雙方繞過政府直接進(jìn)行買賣，它在一定程度上有助于限制地方政府違法征地和瓜分利潤的行為〔3〕。但由于征地補(bǔ)償安置辦法的不完善，使得農(nóng)村居民、村社集體寧愿將土地賣給開發(fā)商或與開發(fā)商共同開發(fā)，也不愿征給國家，這也是部分“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的重要因素。

3.農(nóng)村困難群體保障性住房體系尚未建立，客觀上促進(jìn)了“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生

城鎮(zhèn)居民的住房保障體系相對完善，包括商品房、廉租房、公租房及經(jīng)濟(jì)適用房等，而農(nóng)村住房保障體系尚未建立，農(nóng)村居民因病因殘、家境困難等，無經(jīng)濟(jì)來源進(jìn)行危舊房改造或新建房屋，但是關(guān)心農(nóng)村困難群體是各級政府和村社集體組織的責(zé)任。因此，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社集體經(jīng)濟(jì)組織以此為名，引進(jìn)開發(fā)商進(jìn)行“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)，除安置困難群體外，多余房屋對外銷售，部分收益彌補(bǔ)建設(shè)資金的不足。

（二）經(jīng)濟(jì)原因

1.農(nóng)村集體土地在使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中增值的利益驅(qū)動

農(nóng)村集體土地?zé)o法自由進(jìn)入市場，通過征用進(jìn)入市場后，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村居民卻無法享受市場化收益，驅(qū)使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村居民自行開發(fā)、建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，獲取土地增值收益。國有土地目前有著比較完善的使用權(quán)拍賣市場，其價格完全市場化，也就是說，土地使用權(quán)人可以通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”（簡稱“招、拍、掛”）等方式取得國有土地的使用權(quán)。而對于農(nóng)村集體土地卻無法直接通過“招、拍、掛”的方式，直接計入一級土地市場，進(jìn)行商品房的開發(fā)、銷售。經(jīng)過法定程序，農(nóng)民從此失去對土地的全部權(quán)利（占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)）。也就是說，在農(nóng)村集體土地被征用轉(zhuǎn)化為國有土地的過程中，政府依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和政策僅按照土地原用途進(jìn)行征地補(bǔ)償，該補(bǔ)償不包含土地使用權(quán)重新安排后預(yù)期收益的市場價格，其價值在真正進(jìn)入市場后，往往能實現(xiàn)幾十倍甚至上百倍的增值，但是返還給農(nóng)民的增值收益卻微乎其微，這就驅(qū)使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村居民繞過政府，自行開發(fā)、建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”。

2.商品房價格不斷上揚(yáng)是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生和發(fā)展的催化劑

目前我國住房需求還在剛性上漲，但城市的建設(shè)用地越來越少，土地出讓價格也越來越高，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場供需矛盾日益尖銳，房價不斷攀升。近幾年來，隨著商品房價格不斷走高，價格低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”吸引了更多投資者的目光。海南、深圳等城市紛紛出現(xiàn)炒房團(tuán)專門購買“小產(chǎn)權(quán)房”，以期政府在法不治眾的情況下使“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，以獲取高額的投資回報。這是“小產(chǎn)權(quán)房”投資即使高風(fēng)險也吸引眾多投資者的緣故，同時也使房地產(chǎn)開發(fā)商更加熱衷于開發(fā)和建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”的危害性分析

（一）影響國家土地宏觀政策的實施，擾亂了正常的房地產(chǎn)市場秩序

“小產(chǎn)權(quán)房”大量存在，對國家宏觀調(diào)控政策造成一定的影響，因其未進(jìn)入國家土地及房地產(chǎn)相關(guān)正常統(tǒng)計數(shù)據(jù)，影響國家對當(dāng)前房地產(chǎn)市場的正常判斷及政策制定，擾亂了正常的房地產(chǎn)市場秩序，沖擊了房地產(chǎn)市場，破壞了規(guī)劃及正常的開發(fā)建設(shè)秩序，損害了國家土地管理法律法規(guī)的權(quán)威性。

（二）影響城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地使用規(guī)劃的實施，增加了社會管理成本

因無相關(guān)審批手續(xù)，使得項目建成后無法通過正常驗收、難以完善相關(guān)手續(xù)，造成救災(zāi)安置戶、被占地及拆遷戶無法辦理合法產(chǎn)權(quán)手續(xù)。“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地使用規(guī)劃的實施，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要征收集體土地及房屋時，給土地征收工作帶來極大的困難，加大征地成本，影響征地拆遷工作的正常進(jìn)行。因“小產(chǎn)權(quán)房”無合法的產(chǎn)權(quán)，今后遇到國家征地拆遷及重大項目征占地時，如何補(bǔ)償和處置也成為一大難題。

（三）購房者利益無法律保障，影響社會穩(wěn)定

由于現(xiàn)行法律法規(guī)不允許“小產(chǎn)權(quán)房”銷售，“小產(chǎn)權(quán)房”購買者的權(quán)利得不到法律保護(hù)，一旦出現(xiàn)買賣糾紛，法律上不能有效保護(hù)購買者的權(quán)利。同時，因不能辦理產(chǎn)權(quán)相關(guān)手續(xù)，極易引發(fā)落戶、入學(xué)、參保、繼承、抵押、拆遷補(bǔ)償?shù)纫幌盗信c“小產(chǎn)權(quán)房”權(quán)利有關(guān)的連鎖問題，當(dāng)“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)模達(dá)到一定程度時，上述相關(guān)問題的產(chǎn)生甚至可能會影響社會穩(wěn)定。

（四）耕地遭到破壞，影響國家糧食安全

“小產(chǎn)權(quán)房”的大量出現(xiàn)占用了農(nóng)業(yè)用地，沖擊了最嚴(yán)格保護(hù)耕地的紅線。因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，放任“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展，就等于放任對耕地的濫用濫占，最終將威脅國家糧食安全和耕地紅線。

（五）失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生活將失去保障

“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)所占用的土地，由于未依法辦理征收手續(xù)，大量本應(yīng)由國家和群眾獲取的收益被少數(shù)開發(fā)商或名義上的集體經(jīng)濟(jì)組織代表截取，失地農(nóng)民除一次性獲得較少的補(bǔ)償費用外，無法參加征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社會養(yǎng)老保險，潛藏著巨大的社會不穩(wěn)定因素。

三、對“小產(chǎn)權(quán)房”的處置建議

目前，我國已有28個省市制定了“小產(chǎn)權(quán)房”處置方案，但由于目前全國各地“小產(chǎn)權(quán)房”數(shù)量眾多，既有在建、待建，也有完工、已入住，因此，不易采用“一刀切”的方式進(jìn)行治理，而應(yīng)堅持分類分步處理的辦法。即對于待建的堅決禁止；部分在建的予以拆除以示懲戒；完工的可考慮因循新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大趨勢，將其納入保障房體系予以統(tǒng)一規(guī)劃的管理；已入住的采取合理程序辦理征地手續(xù)，對土地所有者進(jìn)行合理補(bǔ)償后將土地收歸國有，再依據(jù)“商品房”管理辦法辦法產(chǎn)權(quán)證等等。

總之，“小產(chǎn)權(quán)房”曾蓬勃發(fā)展，對其治理又反彈，其根源在于不甚健全合理的農(nóng)地征用補(bǔ)償制度。因此，下一步要嚴(yán)格遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，維護(hù)好“買賣公平”相對穩(wěn)定的征地拆遷市場秩序，對被拆遷人給予公正合理的補(bǔ)償。政府征地要按照“公平市價”給予“公正補(bǔ)償”，一方面能最大限度的利用土地資源；另一方面土地征給國家，也對“小產(chǎn)權(quán)房”的遏制起到一定作用。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 網(wǎng)易.國土部出臺小產(chǎn)權(quán)房處置方案〔EB/OL〕. http：//sh.house.163.com/14/0312/20/9N5NG2R100073SDJ.html.

〔2〕 王玉臻.“小產(chǎn)權(quán)房”問題淺析〔J〕.西部大開發(fā)（中旬刊），2010，（02）：210.

〔3〕 成都小產(chǎn)權(quán)市場分析[EB/OL〕.http：//wenku.baidu.com/view/7cbff1a0b0717fd5360cdc46.html.

〔責(zé)任編輯：張 港〕