劉艷勤

[摘 要]監(jiān)察官員管理制度是政治制度的重要組成部分，它對(duì)維護(hù)封建統(tǒng)治，防治腐敗產(chǎn)生了積極效應(yīng)。清代的監(jiān)察官員管理制度形成了一套較為完整的人事管理體制，對(duì)監(jiān)察官員的錄用、考核、回避等方面做了具體的創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定。本文就以上四方面內(nèi)容進(jìn)行分析，并進(jìn)一步探究得出清代監(jiān)察管理制度有效運(yùn)行的保障性因素。

[關(guān)鍵詞]清代；監(jiān)察；監(jiān)察官

[中圖分類號(hào)]K249 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）06 — 0098 — 02

古代監(jiān)察官的素質(zhì)水平直接影響到監(jiān)察職能的發(fā)揮。因此，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察官員的管理，建立相應(yīng)的制度規(guī)范顯得尤為重要。清代是我國(guó)封建王朝的終結(jié)者，建立了我國(guó)古代以來(lái)最為細(xì)密與完備的監(jiān)察體制和有效的監(jiān)察官員管理制度，在維護(hù)封建政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用，為后世監(jiān)察制度的發(fā)展提供了許多值得參考和借鑒的經(jīng)驗(yàn)。本文旨在分析清代監(jiān)察官管理制度具體措施，并試圖找出該制度有效運(yùn)行的保障性因素。

一、清代監(jiān)察官的錄用制度

科學(xué)合理的監(jiān)察人員錄用制度是保證人員素質(zhì)與質(zhì)量首要環(huán)節(jié)。建設(shè)高素質(zhì)的監(jiān)察隊(duì)伍，提高監(jiān)察效能，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察官的入口管理是非常重要的。

（一）嚴(yán)格的資格條件

康熙二十六年（1687）諭：“國(guó)家設(shè)立都御史、科道官，以建白為專責(zé)，所以達(dá)下情而去壅弊，職位至重?！薄?〕在人選方面，“必學(xué)識(shí)優(yōu)長(zhǎng)，練達(dá)政務(wù)，乃克勝任”。由此可看出，監(jiān)察官員所承擔(dān)的重任要求他們應(yīng)該具備一定的素質(zhì)和能力。因此，清代統(tǒng)治者注重對(duì)監(jiān)察人員的政治、知識(shí)、身心三方面素質(zhì)的考察。

1.政治素質(zhì)

由于監(jiān)察官員特殊的政治身份，清代皇帝都非常重視官員的政治素質(zhì)，并視其為是否合格的首要素質(zhì)。政治素質(zhì)的高低直接影響對(duì)監(jiān)察效能的實(shí)現(xiàn)程度及政治的穩(wěn)定性。因此，“清廉耿直”、“剛正不阿”、“盡忠職守”、“秉公執(zhí)法”，“上之則匡過(guò)陳善，下之則激濁楊清，務(wù)求知而不言，言無(wú)不盡”，這些都是監(jiān)察官員必備的政治素質(zhì)。其中忠于皇上，忠于職守，這是最基本的素質(zhì)要求。比如，康熙認(rèn)為，科道官乃治官之要，要想正人，必先正己，并且特別強(qiáng)調(diào)：“朕觀人必先心術(shù)，次才學(xué)。心術(shù)不正，縱有才學(xué)何用。”〔2〕

2 .知識(shí)素質(zhì)

監(jiān)察官必須具備良好的文化素養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。合理優(yōu)化的知識(shí)結(jié)構(gòu)，是監(jiān)察官員必備的基本條件。清時(shí)明確規(guī)定，通古今，通經(jīng)儒士，才守兼優(yōu) ，善文章，且只有進(jìn)士出身才具有監(jiān)察官的錄用資格，這是對(duì)于監(jiān)察官員基本知識(shí)的要求。王德昭先生有一個(gè)統(tǒng)計(jì)，清代曾任左都御史者共430 人，進(jìn)士出身者221人，不包括滿、蒙在內(nèi)，這個(gè)比例也達(dá)一半以上。除此之外，監(jiān)察官員還應(yīng)具有一定的專業(yè)知識(shí)，如明通內(nèi)外政治，通古今，明于禮法。

3 .身心素質(zhì)

良好的身心素質(zhì)是政治素質(zhì)與知識(shí)素質(zhì)發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。因此，清代對(duì)監(jiān)察官員身心素質(zhì)提出了一定的要求。中老年人是清代理想的監(jiān)察官員人選。另外，清代明文規(guī)定，只有出任知縣經(jīng)三年考滿才可作監(jiān)官。在地方（基層）有任職經(jīng)驗(yàn)者，經(jīng)歷過(guò)各種風(fēng)浪的考驗(yàn)，思想成熟，勤敏練達(dá)，具有開(kāi)放的心態(tài)，在面對(duì)問(wèn)題時(shí)能夠不失時(shí)機(jī)地，勇敢果斷地處置。

（二）規(guī)范的錄用程序

明確而科學(xué)的錄用程序是保證人才選拔的公平性與人員素質(zhì)的重要環(huán)節(jié)。清代制定了相當(dāng)嚴(yán)密的科道官錄用程序。首先，清代的錄用程序是候選官員經(jīng)過(guò)推薦，由主管部門考選，最終由皇帝批準(zhǔn)。人員推介到最終確定不是由一個(gè)部門或個(gè)人意志所主導(dǎo)，有效防止了暗箱操作的現(xiàn)象，相互庇護(hù)，既保證了官員錄用的科學(xué)性，又體現(xiàn)了民主性。其次，錄用方式。為保證被錄用的監(jiān)察官員素質(zhì)，清代采取試俸和考試方式?！胺脖O(jiān)察御史歷事一年，考核實(shí)授”，并且考試采用筆試和面試相結(jié)合的辦法。

二、清代監(jiān)察官的考核制度

監(jiān)察官作為其他官吏的監(jiān)察者，應(yīng)該受到嚴(yán)格的考核，從而對(duì)權(quán)利的運(yùn)行有著監(jiān)督和約束作用。清代一直很重視對(duì)官員的考核立法，并建立了系統(tǒng)而詳盡的考核制度，如《欽定臺(tái)規(guī)》和《都察院則例》對(duì)監(jiān)察考課機(jī)關(guān)的職掌權(quán)限、官員的條件及責(zé)任義務(wù)都作了詳細(xì)的規(guī)定。首先，考核方式，主要包括一般考核與特殊考核兩種。一般考核是指監(jiān)察官員和其他官員一樣，每三年接受一次“京察”，績(jī)效高者加級(jí)、記名等獎(jiǎng)譽(yù)，不稱職者將被處罰。除此之外，監(jiān)察官員還得接受其它考核。監(jiān)察官員升遷時(shí)，需將“該科道有無(wú)條奏，其所奏事件，部議或準(zhǔn)或駁，并奉特旨允準(zhǔn)，或當(dāng)經(jīng)飾之處，于各科道名下開(kāi)列，以便于鑒別比較”〔3〕。為廣開(kāi)言路，雍正元年還對(duì)其監(jiān)察數(shù)量進(jìn)行考核：“今后各科道官，每日一人上一密折，輪流具奏，或二、三人同日具奏一折，一折止言一事，無(wú)論大小事務(wù)，皆詳據(jù)實(shí)陳之，即或無(wú)事可言，折內(nèi)亦必申明無(wú)可言之故。”〔4〕其次，考核內(nèi)容。清代對(duì)監(jiān)察官員的四格即強(qiáng)調(diào)才干、清廉、勤奮和年輕化進(jìn)行全面的考核。同時(shí)，清代針對(duì)不同層級(jí)的監(jiān)察官設(shè)定了不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)在京監(jiān)察官員及督撫的考核主要以三式、三等、四格及六法為標(biāo)準(zhǔn)。最后，考核重點(diǎn)明晰。清代統(tǒng)治者在制定考核制度時(shí)針對(duì)性強(qiáng)，重點(diǎn)突出。如對(duì)在京總督和巡撫的考課分明體現(xiàn)了這點(diǎn)。順治帝曾說(shuō)到“總督管轄數(shù)省，巡撫專任一方，得其人則事治民安，非其人則叢奸滋弊，民受其害。如不行考核，賢否無(wú)辯，何以示勸懲”。清代這種多層次、系統(tǒng)的考核制度，保證了對(duì)監(jiān)察官員監(jiān)察績(jī)效的實(shí)時(shí)監(jiān)控，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察目標(biāo)。

三、清代監(jiān)察官員的回避制度

建立監(jiān)察官員回避制度對(duì)維護(hù)政府的良好形象和監(jiān)察隊(duì)伍的廉政建設(shè)具有重要意義。它為監(jiān)察官員創(chuàng)造一個(gè)健康純潔的工作環(huán)境，保證了監(jiān)察官員正常發(fā)揮監(jiān)察職能，免受各種社會(huì)關(guān)系的干擾。清代針對(duì)監(jiān)察官員在任職和執(zhí)行工作等方面做出了限制性規(guī)定的制度。具體可分為以下三種：

（一）職務(wù)回避

即指與高級(jí)官員有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系等親屬關(guān)系人不能擔(dān)任監(jiān)察官員。清代對(duì)職務(wù)回避很重視，因?yàn)橛H屬關(guān)系更可能妨礙監(jiān)察職能的發(fā)揮，容易產(chǎn)生腐敗。早在順治十三年即題準(zhǔn)：“現(xiàn)任三品以上堂官，其子弟不得考選科道。若父兄赴部候補(bǔ)而子弟現(xiàn)任科道者，查照資俸，調(diào)吏部主事?！薄?〕康熙時(shí)，便將回避范圍擴(kuò)大到外省督撫，康熙二十年覆準(zhǔn)：“京官三品以上及總督、巡撫子弟，俱不準(zhǔn)考選科道?！笨滴跞赀M(jìn)一步將范圍擴(kuò)大，“凡父兄現(xiàn)任三品京堂、外省督、撫子弟，不準(zhǔn)考選科道；其父兄在籍起文照補(bǔ)及后雖升任者，有子弟現(xiàn)任科道，皆令回避，該補(bǔ)各道郎中”?！?〕這保證了監(jiān)察官員不因近親關(guān)系對(duì)監(jiān)察工作產(chǎn)生不良的影響。

（二）公務(wù)回避

即指監(jiān)察官員任職的專一性，不得在其他機(jī)構(gòu)擔(dān)任職務(wù)。如，乾隆三十三年上諭：“向來(lái)各部司員補(bǔ)授御史，該堂官等有奏請(qǐng)仍兼本部行走者.雖為熟諳部務(wù)起見(jiàn)，但御史有稽察各部之責(zé)，若令兼司辦事，不無(wú)意存瞻顧，究于政體未協(xié)。嗣后司員改任御史奏請(qǐng)留部之處，著永行停止。其現(xiàn)在御史中兼部行走者，并著撤回?！薄?〕嘉慶時(shí)又議準(zhǔn)：“嗣后在軍機(jī)處人員遇有補(bǔ)放御史者，即回本衙門任事，不必在軍機(jī)處行走?！惫珓?wù)回避為保證了監(jiān)察工作的獨(dú)立性。

（三）地域回避

即指監(jiān)察官員不得是本籍人。監(jiān)察官員的親朋好友，人際關(guān)系網(wǎng)基本都在本籍。地域回避可以避免這些關(guān)系給工作帶來(lái)的影響，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察本身的職能。乾隆十三年規(guī)定除了監(jiān)察官員的職能范圍在本省之外，不能在本省任職。一旦任職監(jiān)察官員職位空缺，候選人員同樣不能是本省的。光緒時(shí)，將同避范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，比如滿洲科道官員的父子、伯叔、胞兄弟等如果升任三品以上京堂、并督撫的，一律按照漢族科道員回避制度實(shí)施。各衙門保送宗室滿洲、蒙古御史人員時(shí)同樣應(yīng)參照漢族監(jiān)察員回避制度?？傊乇苤贫鹊氖┬?，對(duì)監(jiān)察官員有效執(zhí)行監(jiān)察職能具有積極的意義。

四、清代監(jiān)察官員管理制度有效運(yùn)行的保障性因素

監(jiān)察官員管理制度對(duì)維護(hù)政治統(tǒng)治和社會(huì)的發(fā)展提供了保障。但是，任何制度作用的發(fā)揮是與一系列的內(nèi)外部因素是分不開(kāi)的。

（一）政治環(huán)境

監(jiān)察制度的運(yùn)行離不開(kāi)清代良好的政治環(huán)境的支持。首先，清代總結(jié)了歷代的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，繼承了優(yōu)秀統(tǒng)治管理思想，并建立維護(hù)封建統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和法律，為監(jiān)察制度的實(shí)施提供了很好的條件。其次，文化環(huán)境。維護(hù)皇權(quán)是封建政府的政治思想核心、管理核心。因此，任何有利于維護(hù)皇權(quán)的舉措、思想就能得到統(tǒng)治者的支持，如康熙曾下詔：“使言官果能奉法秉公，實(shí)心盡職，則閶閻疾苦，咸得上聞，官吏邪貪，皆可厘剔。故廣開(kāi)言路，為圖治第一要?jiǎng)?wù)?！辈⒂谌拍?，立“臺(tái)省箴碑”于都察院廳事之西；又于二十二年作《諫臣論》等，為監(jiān)察制度的開(kāi)展排除了障礙，保證了監(jiān)察目的的實(shí)現(xiàn)。

（二）完善的法律保障

清代自建立后，一方面沿用明代的一些法律，另一方面積極參漢酌金，開(kāi)展了系列立法活動(dòng)，建立了完備的監(jiān)察法律體系，為監(jiān)察官員管理制度的提供了法律保障?！稓J定臺(tái)規(guī)》是清代監(jiān)察的根本性大法。它以法律的形式確立了監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員的特殊地位、職責(zé)及監(jiān)察范圍，并規(guī)定了監(jiān)察有效實(shí)施的各種法律手段，為監(jiān)察管理制度提供了法律規(guī)范。另外，其他配套的法律法規(guī)，如《欽定大清律例》、《大清會(huì)典》、《大清會(huì)典事例》、《六部現(xiàn)行則例》為監(jiān)察提供了制度框架?？傊?，任何一項(xiàng)制度的貫徹和實(shí)施不是孤立存在的，還需要其他相關(guān)的法律和制度的配合和支持。

（三）嚴(yán)密的監(jiān)察機(jī)構(gòu)

監(jiān)察機(jī)構(gòu)是監(jiān)察管理的載體。設(shè)置合理、精干高效的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)監(jiān)察管理目標(biāo)的達(dá)成具有決定性作用。清代形成了“科道合一，網(wǎng)絡(luò)密集”的監(jiān)察體制。首先，科道合并。清代把六科即“吏、戶、禮、兵、刑、工”合并于都察院，提高了檢察機(jī)關(guān)的職能和辦事效率，使維護(hù)國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的職責(zé)也歸入了監(jiān)察系統(tǒng)。其次，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。為保證監(jiān)察職能能夠得到應(yīng)有的發(fā)揮，清代在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面規(guī)定了都察院相對(duì)獨(dú)立性，即都察院與六部、大理寺等行政、司法機(jī)構(gòu)并立，直轄于皇帝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其權(quán)利不受外來(lái)機(jī)構(gòu)及人員意志的影響。最后，自上而下的監(jiān)察機(jī)構(gòu)體系。為周密的監(jiān)控從中央到地方的各級(jí)機(jī)構(gòu)及大小官吏，清代建立了遍及全國(guó)的監(jiān)察網(wǎng)：中央監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要由都察院、六科、各道、五城察院、稽查內(nèi)務(wù)府御史處等組成，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要由各省總督衙門、各省巡撫衙門、各省按察使司、各省道員衙門所組成。從上到下，監(jiān)察崗位劃分細(xì)致，職能分工明確，嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)為監(jiān)察管理制度的提供了組織條件和載體。

總之，清代監(jiān)察官員管理制度是在吸收、總結(jié)前代的經(jīng)驗(yàn)前提下，“因地因時(shí)制宜”制定的。它反映了清朝統(tǒng)治者的智慧與務(wù)實(shí)，是值得我們對(duì)此進(jìn)行深入的研究和學(xué)習(xí)的。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 大清會(huì)典事例〔Z〕.臺(tái)北：新文豐出版社，1976.

〔2〕 〔清〕章梫.康熙政要〔Z〕.北京：中共中央黨校出版社，1994.

〔3〕 光緒大清會(huì)典事例〔M〕.臺(tái)北：文海出版社有限公司，1992.

〔4〕 光緒欽定臺(tái)規(guī)：卷十.憲綱二〔M〕.

〔5〕 光緒欽定臺(tái)規(guī)：卷三十九.通例一〔M〕.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕