段青梅

[摘 要]2006年，《中華人民共和國公務(wù)員法》開始施行，這一法律的施行為我國公務(wù)員系統(tǒng)的健全提供了法律保障，因此備受贊譽，但是，通過中西方公務(wù)員構(gòu)成對比分析可以獲知：《公務(wù)員法》的施行并未完全解決我國公務(wù)員系統(tǒng)中一直存在的公務(wù)員隊伍構(gòu)成方面的某些問題。這一問題的存在引致了一系列負(fù)面影響，其成因主要源于體制、歷史及理念、法制三大方面，消除這些問題、優(yōu)化我國公務(wù)員隊伍構(gòu)成的途徑需要從體制、理念和法制三大方面入手探尋。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)員；隊伍；構(gòu)成

[中圖分類號]D630.3 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）06 — 0043 — 02

構(gòu)建高質(zhì)量的公務(wù)員隊伍是解決我國發(fā)展進程中面臨的諸多問題的前提之一，因此，有必要對我國的公務(wù)員隊伍構(gòu)成加以分析，探尋其中存在的問題及解決之道。

一、 公務(wù)員隊伍構(gòu)成的含義及影響

（一） 公務(wù)員隊伍構(gòu)成的含義

公務(wù)隊伍構(gòu)成主要是指國家公務(wù)員隊伍由哪些部門或類型的人員組成。公務(wù)員隊伍的構(gòu)成包括兩大方面：其一、公務(wù)員隊伍整體要素方面，即定義中國家公務(wù)員隊伍由哪些部門的人員組成，其中，“部門”涵蓋組織、部門和單位；其二、公務(wù)員個體要素方面，即定義中國家公務(wù)員隊伍由哪些類型的人員組成，其類型由公務(wù)員的年齡、專業(yè)、性別、民族和受教育程度等等加以劃分。

（二） 公務(wù)員隊伍構(gòu)成的影響

公務(wù)員隊伍構(gòu)成的影響可以從整體要素和個體要素兩方面進行分析，其影響主要如下（第一點是從個體要素加以分析，后三點則從整體要素進行分析）：

1.公務(wù)員隊伍構(gòu)成影響我國政治、經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。第一、從公務(wù)員的民族方面來看。國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《2009年中國人權(quán)事業(yè)的進展》白皮書顯示：截至2009年，我國共有290多萬少數(shù)民族干部，約占干部總數(shù)的7.4%。全國公務(wù)員隊伍中，少數(shù)民族公務(wù)員約占9.6%。2010年，“我國少數(shù)民族人口達1.13億人，占全國總?cè)丝诘?.49%?！薄?〕從這些數(shù)據(jù)的對比可以看出：我國少數(shù)民族公務(wù)員在公務(wù)員隊伍中的比例高于少數(shù)民族人口在全國總?cè)丝谥械谋壤＿@表明：我國政府采取了有效措施保證少數(shù)民族公務(wù)員在公務(wù)員隊伍占據(jù)一定比例。此舉有效地保證了全國（尤其是民族地區(qū)）的穩(wěn)定——由居住地的少數(shù)民族在當(dāng)?shù)負(fù)?dān)任公務(wù)員，能夠提升政府對少數(shù)民族地區(qū)情況的掌握程度，有助于為符合實際情況的政策的制定奠定基礎(chǔ)；少數(shù)民族地區(qū)公眾更傾向于服從同一個民族的公務(wù)員的命令。第二、從公務(wù)員的性別方面來看。各級政府均在公務(wù)員招考過程中注意出臺相關(guān)政策以保證女性在公務(wù)員隊伍中占據(jù)一定比例，此舉有效地為我國政治、經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定、快速發(fā)展創(chuàng)造了條件：任何一個國家均有男性和女性公民共同組成，女性是一國社會的重要組成部分，這一群體在一國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中的見解十分重要，必須有一定數(shù)量的公務(wù)員代表這一群體、采納這一群體的意見和建議并對這一群體進行有效領(lǐng)導(dǎo)。

2.公務(wù)員隊伍構(gòu)成對財政開支有直接影響。公務(wù)員范圍包括：“（1）中國共產(chǎn)黨機關(guān)的工作人員；（2）人大機關(guān)的工作人員；（3）行政機關(guān)的工作人員；（4）政協(xié)機關(guān)的工作人員；（5）審判機關(guān)的工作人員；（6）檢察機關(guān)的工作人員；（7）民主黨派（八個政黨） 機關(guān)的工作人員?！薄?〕這一范圍明顯大于西方發(fā)達國家相關(guān)法律中規(guī)定的公務(wù)員范圍，其的影響主要為：致使公務(wù)員隊伍龐大，加大了財政支出?？梢?，當(dāng)公務(wù)員范圍過大之時，財政支出隨之增加，反之則財政支出減少。

3.公務(wù)員隊伍構(gòu)成影響公眾擇業(yè)取向。當(dāng)公務(wù)員范圍過大之時，公眾會將進入公務(wù)員隊伍作為選擇之一，但公務(wù)員范圍較小之時，進入公務(wù)員隊伍的難度會上升，將進入公務(wù)員隊伍作為選擇之一的公眾數(shù)量會極大下降，職位的報名比例也會隨之下降。

4.公務(wù)員隊伍構(gòu)成影響政府系統(tǒng)運作效能及公眾滿意度。如果公務(wù)員范圍過大，公務(wù)員隊伍會極為龐大，文牘主義和官僚主義等會在政府內(nèi)部盛行，政府系統(tǒng)的運作效能會隨之下降，這將直接導(dǎo)致公眾對政府的滿意度下降，嚴(yán)重的情況下會引發(fā)政治、經(jīng)濟和社會不穩(wěn)定?？梢姡汗珓?wù)員隊伍構(gòu)成會對政府系統(tǒng)的運作效能產(chǎn)生直接影響，在此基礎(chǔ)上影響公眾對政府的滿意度。

二、我國公務(wù)員隊伍構(gòu)成面臨的問題及成因分析

（一） 我國公務(wù)員隊伍構(gòu)成面臨的問題

1.公務(wù)員隊伍構(gòu)成范圍過大，“官民比”很高。與西方發(fā)達國家相比，我國的公務(wù)員隊伍范圍明顯過大。如前文所述，截至2009年，我國共有290多萬少數(shù)民族干部，約占干部總數(shù)的7.4%。由這一數(shù)據(jù)可知：全國的干部總數(shù)為3918.92萬。2010年11月開始并于2011年4月結(jié)束的第六次人口普查顯示：我國的總?cè)丝跒?3.39億。這兩個數(shù)據(jù)的比值約為1：29，即我國的“官民比”。如加上普通公務(wù)員，這一比值將更大。這一“官民比”明顯大于西方發(fā)達國家當(dāng)前的“官民比”：“美國2003年的政府公務(wù)員人數(shù)為310萬，‘官民比'為1：94?！薄?〕公務(wù)員隊伍范圍過大對財政支出擴大有直接影響，財政支出擴大則對財政赤字有直接影響。此外，公務(wù)員隊伍范圍過大會進一步強化官本位思想，不利于推進政府轉(zhuǎn)型。

2.對年齡、專業(yè)、受教育程度等等的限定程度過高，引致一系列問題。我國公務(wù)員部分崗位對年齡、專業(yè)、受教育程度等等的限定程度過高，引致：報考人數(shù)較少甚至無人報考；某些真正有能力的報考者受限于某一方面而無法報考某些職位，因此無法進入公務(wù)員隊伍發(fā)揮其才能；某些不法官員通過設(shè)定各種限定條件而為自己的親屬“設(shè)定職位”，借助職務(wù)之便以權(quán)謀私，在社會上造成嚴(yán)重負(fù)面影響，也導(dǎo)致我國公務(wù)員隊伍的素質(zhì)受到影響。此外，公務(wù)員在升職過程中也會遇到很多與升職相關(guān)的年齡、專業(yè)和受教育程度等限定條件，這些限定也會導(dǎo)致上述的各種問題。

（二）我國公務(wù)員構(gòu)成面臨問題的成因分析

1.制度和理念因素。當(dāng)前的改革依然面臨一些問題：尚未完全消除行政審批制度，部分地方政府對這一制度進行了大量保留或變相保留；人大和司法系統(tǒng)的工作人員依然歸屬于公務(wù)員隊伍；部分公益部門的半官方性質(zhì)尚未改變；大量事業(yè)單位的工作人員依然參照公務(wù)員待遇。此外，我國的傳統(tǒng)理念對公務(wù)員隊伍的龐大有重要影響，致使公眾極為關(guān)注公務(wù)員的招考，大量公眾希望自己、親屬等進入公務(wù)員隊伍，這是部分官員在公務(wù)員招考過程中設(shè)定各種條件謀取私利的重要成因。

2.歷史因素。首先，“由于長期封建主義歷史的影響，在整個導(dǎo)向上，我們過于重視‘權(quán)力的歸屬'， 而輕視‘權(quán)力的運作'，從對行政過程的整體設(shè)計，到對各個具體工作環(huán)節(jié)、工作程序的安排，都缺乏足夠的科學(xué)性、規(guī)范性?！薄?〕這一情況對我國公務(wù)員隊伍范圍過大有直接影響。其次，我國歷經(jīng)兩千余年的封建社會，這一過程中形成的“官本位”觀念和“衙門作風(fēng)”等依然在影響部分公務(wù)員，這些公務(wù)員將自己視為統(tǒng)治者，一旦有機可乘就會謀取私利，根本未將自己視為向公眾供給服務(wù)的公眾雇員。

3.法制因素?！爱?dāng)前，我國有關(guān)政府組織機構(gòu)設(shè)置及其人員編制的法律、法規(guī)仍存在著明顯的缺陷，主要體現(xiàn)在：過于簡約和原則化，只強調(diào)了政府組織編制的基本原則和操作導(dǎo)向，而對于至關(guān)重要的編制確定的程序沒有做出具體規(guī)定，以致各機構(gòu)編制的確定彈性有余，剛性不足，政府規(guī)模擴張就有可能隨時發(fā)生。”〔5〕這一情況與前文所述我國公務(wù)員隊伍構(gòu)成面臨的兩個問題直接相關(guān)。

三、改進我國公務(wù)員隊伍構(gòu)成的對策分析

（一）制度層面的對策

1.將黨、人大、司法等部門工作人員劃出公務(wù)員隊伍。為了消除這些弊端、改進我國公務(wù)員隊伍構(gòu)成，有必要將黨、人大、司法等部門工作人員劃出公務(wù)員隊伍。這一舉措對我國的政治、經(jīng)濟和社會均會產(chǎn)生重要影響，因此不可小覷，在踐行這一舉措之前，必須展開充分論證，提出多套方案，形成決策之后再某些地方進行試點，試點成功之后再逐步推行，切不可急功近利及一刀切。

2.減少政府層級并將閑職公務(wù)員劃出公務(wù)員隊伍。近年，國內(nèi)眾多學(xué)者大力倡導(dǎo)組織扁平化，這一理念也逐漸開始影響我國的行政體系，部分學(xué)者開始對政府層級的減少展開研究，取得了一些有價值的成果。整體而言，減少政府層級并將部分閑職的公務(wù)員劃出公務(wù)員隊伍，能夠有效地縮小我國的“官民比”，為我國公務(wù)員隊伍效能的提升創(chuàng)造條件。

（二） 理念層面的對策

1.官本位思想的消除。為消除公務(wù)員招考及升職過程中存在的諸多問題，有必要消除公務(wù)員隊伍中依然殘留的官本位思想，通過培訓(xùn)及教育等方式促使公務(wù)員牢固地樹立為人民服務(wù)的理念，在具備服務(wù)型政府理念的基礎(chǔ)上真正把自己視為公眾的雇員——而非統(tǒng)治者。

2.社會地位觀的改變。公眾的社會地位觀不準(zhǔn)確是公務(wù)員招考及升職過程中存在諸多問題的重要成因，因此，有必要采取有效措施改變公眾的社會地位觀，如：加強宣傳教育，使公眾明白擔(dān)任公務(wù)員并非進入社會上層的體現(xiàn)；從事不同職業(yè)的公民人人平等。通過正確社會地位觀的樹立，能夠為消除公務(wù)員隊伍構(gòu)成面臨的問題創(chuàng)造條件。

（三）法制層面的對策

1.立法的保障。法律的設(shè)置能夠從法制層面為防止某些問題“死灰復(fù)燃”提供保障，為了消除我國公務(wù)員隊伍構(gòu)成面臨的問題，有必要通過立法對某些方面提供保障，如：“為了保持政府組織適度規(guī)模，應(yīng)設(shè)立《公務(wù)員編制法》。在我國法律體系中，《公務(wù)員編制法》應(yīng)屬于政府機關(guān)組織法的范疇，是其重要組成部分。應(yīng)根據(jù)我國現(xiàn)行公務(wù)員各機關(guān)編制存在的問題和我國政治體制改革和行政體制改革的實踐經(jīng)驗，完善國務(wù)院組織法以及地方各級政府組織法，明確規(guī)定政府組織機關(guān)的設(shè)置、編制、職權(quán)、職責(zé)、職數(shù)、人員配置等?！薄?〕

2.嚴(yán)格執(zhí)法。改革開放之后，鑒于文化大革命期間出現(xiàn)的某些問題，我國開始倡導(dǎo)“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”這一原則。為了消除我國公務(wù)員隊伍構(gòu)成面臨的問題，在制定相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，我國的司法部門對在執(zhí)行這些法律法規(guī)的過程中認(rèn)真踐行“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”原則，從法制角度消除政府隨意改變公務(wù)員隊伍構(gòu)成的行為。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕教育部人文社會科學(xué)基金項目 全國少數(shù)民族人口發(fā)展?fàn)顩r量化分析——第六次人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)成果介紹〔J〕.中央民族大學(xué)學(xué)報，2013，（11）.

〔2〕寧善威.對我國公務(wù)員范圍界定的反思〔J〕.經(jīng)濟與社會發(fā)展，2007，（02）：23.

〔3〕 1∶198：解讀“官民比”六個疑問〔N〕.人民日報，2005-05-30：001.

〔4〕〔5〕〔6〕 仵云銳.淺論我國公務(wù)員構(gòu)成問題〔J〕.才智，2010，（03）：205.

〔責(zé)任編輯：張 港〕