鮑 磊 沈 毅

率先實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變提高政府基本公共服務(wù)能力

鮑 磊 沈 毅

在力爭“兩個率先”的背景之下，江蘇進(jìn)一步加快發(fā)展政府基本公共服務(wù)更加刻不容緩，這是率先實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、增強(qiáng)政府公信力及建設(shè)服務(wù)型政府的基石之所在。

一、政府在提升基本公共服務(wù)能力與改進(jìn)服務(wù)方式上取得一定的成效

政府以人為本、執(zhí)政為民的理念得到加強(qiáng)，把著力改善民生放到了更加突出的位置。目前，江蘇已初步形成終身教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)藥衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)“六大體系”，覆蓋民生各個方面。2012年，全省小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達(dá)100%，基本普及高中階段教育，高等教育毛入學(xué)率達(dá)47.1%。全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)131.9萬人左右，期末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.14%以內(nèi)，低于全國平均水平0.96個百分點(diǎn)。主要參保險(xiǎn)種參保率穩(wěn)定在95%以上，城鄉(xiāng)居保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參?；緦?shí)現(xiàn)全覆蓋，被征地農(nóng)民參加社會保障覆蓋率為99.8%。萬人擁有病床數(shù)超過42張。全省73個獨(dú)立保障的市、縣（區(qū)）廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房制度覆蓋率已達(dá)100%，住房保障制度已覆蓋至15%的城鎮(zhèn)家庭。2012年上半年，衛(wèi)生部、財(cái)政部聯(lián)合對各?。▍^(qū)、市）開展了2011年度國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目考核，江蘇省位居項(xiàng)目考核第一名。

政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉眯逻M(jìn)展，社會管理得到加強(qiáng)，更加注重基本公共服務(wù)。全省所有行政村全部配備了專人負(fù)責(zé)的人力資源社會保障服務(wù)平臺，在全國率先開通“江蘇就業(yè)e圖”，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、五級貫通、直達(dá)到村的“15分鐘公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)”，為城鄉(xiāng)勞動者提供了更加優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的就業(yè)服務(wù)。通過政府購買公益性崗位等方式充實(shí)基層平臺工作隊(duì)伍，2012年底全省基層平臺配備專職協(xié)理員2.32萬名，目前基層工作人員持證上崗率達(dá)70%。目前省級異地就醫(yī)平臺與13個省轄市市區(qū)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)結(jié)算，13個省轄市全部合并實(shí)施城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，全面推進(jìn)醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)市級統(tǒng)籌，13個省轄市初步實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)市級統(tǒng)籌和失業(yè)保險(xiǎn)市區(qū)統(tǒng)籌。

各級政府大力推進(jìn)政務(wù)公開，減少和規(guī)范行政審批，政府管理和服務(wù)方式不斷創(chuàng)新。省地稅、工商、建設(shè)、物價(jià)等部門在全省開通了“12366”地方征稅收入咨詢服務(wù)、“12315”工商管理服務(wù)、“12319”公共事業(yè)服務(wù)和“12358”價(jià)格舉報(bào)專線電話。省人事廳專門印發(fā)了《政務(wù)公開手冊》，涵蓋《國家公務(wù)員考試錄用》等77項(xiàng)政策規(guī)定，大大方便了百姓辦事。一些基層政府通過制度創(chuàng)新推動資源優(yōu)化配置，提高了公共服務(wù)和行政效能，如太倉市推行的“政社互動”模式，從基層組織和社會最基本單元做起，在理順政社權(quán)責(zé)關(guān)系、探索“政社互動”到“三社聯(lián)動”路徑等方面都作了制度安排，村民自治實(shí)現(xiàn)了替民作主到讓民作主的轉(zhuǎn)變；宿遷市政府重視通過網(wǎng)絡(luò)問政平臺，暢通了民意正常表達(dá)渠道，提高了群眾對政府工作的滿意度。

二、政府在提供基本公共服務(wù)的能力與方式上仍然存在不足

一些地方政府職能缺位，基本公共服務(wù)供給不足。在實(shí)際工作中，一些地方政府抱著“甩包袱”的心態(tài)，試圖通過全面市場化來解決公共服務(wù)問題，結(jié)果反而進(jìn)一步惡化了公共服務(wù)的公平性和可及性，加劇了上學(xué)難、看病難等社會問題。如宿遷地區(qū)于2002年左右開始的醫(yī)院、學(xué)校大規(guī)模民營化“改制”，造成了該地區(qū)基層醫(yī)療、教育等公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。這在某種程度上也是由于社會力量參與不足所造成，長期以來個別相對落后地區(qū)公共服務(wù)由政府包辦，提供主體和提供方式單一，政府公共財(cái)政不堪重負(fù)從而全面轉(zhuǎn)向“市場化”，可見全面的“政府包辦”與全面的“市場化”均不可取。即使在南京、無錫等公共服務(wù)較為完善的地區(qū)，一些基層公共服務(wù)也存在著供給不足的問題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的人員編制不足就制約了基層醫(yī)療事業(yè)發(fā)展。

基層公共服務(wù)發(fā)展仍舊相對滯后。在基層特別是基層鄉(xiāng)村，政府公共服務(wù)能力不足，方式不夠多樣。據(jù)調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)民對健康教育、農(nóng)業(yè)信息、文化娛樂、技術(shù)推廣、勞動力就業(yè)與培訓(xùn)等在內(nèi)的基本公共服務(wù)還不夠滿意。當(dāng)前，江蘇正處在從全面小康社會向基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過渡、從生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，尤其是基層的公共服務(wù)需求，在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、層次和特征方面必然會發(fā)生深刻的變化，并呈現(xiàn)出高速增長、多樣化和差異性的趨勢。

個別部門職能交叉，公共服務(wù)的資源重置、效率低下。不同部門之間表面上看是“各抓共管”，實(shí)際上卻經(jīng)常在工作中各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致公共服務(wù)效率的低下及公共服務(wù)資源的重置，造成有限資源的不必要浪費(fèi)。以大病保險(xiǎn)和大病救助管理體制為例，目前大多由衛(wèi)生部門和民政部門分別管理，實(shí)行兩套經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、兩套人馬、兩套信息管理系統(tǒng)，是公共資源重置的典型表現(xiàn)。由于部門間人為分割公共服務(wù)對象，“作坊式”的操作導(dǎo)致統(tǒng)籌范圍偏小、服務(wù)層級偏低，可能影響某些公共服務(wù)的可持續(xù)性。

現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理，地方政府促進(jìn)基本公共服務(wù)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。多年來的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對于增強(qiáng)宏觀控制、促進(jìn)區(qū)域均等化方面發(fā)揮了積極作用。但是，由于缺乏規(guī)范的設(shè)計(jì)程序和統(tǒng)一政策，導(dǎo)致分配過程不夠透明，助長了討價(jià)還價(jià)等不良風(fēng)氣；很多?？蠲鞔_需要地方提供配套資金，這就使財(cái)政困難地區(qū)很難爭取到專項(xiàng)撥款，背離了均等化目標(biāo)；由于專項(xiàng)資金規(guī)模偏大，相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制和項(xiàng)目考核指標(biāo)沒有建立，導(dǎo)致資金挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)難以達(dá)到。但從另一個層面看，針對區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也不合理，尤其是在人口流動的情況下，從蘇北地區(qū)流動出來的人口并未享受到針對該區(qū)域轉(zhuǎn)移支付而來的財(cái)政補(bǔ)助，而蘇南地區(qū)又不得不再次為他們提供必需的公共服務(wù)（尤其是義務(wù)教育）。主要原因在于財(cái)權(quán)與事權(quán)尚未很好匹配。如中央與省對無錫預(yù)算內(nèi)財(cái)力的集中力度達(dá)到60%以上，但從事權(quán)來看，無論住房保障、醫(yī)療、教育等公共事務(wù)支出，還是基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理等都要地方自行承擔(dān)，國家政策上對各地實(shí)際情況的差異和承受能力的不同考慮不足。

提供公共服務(wù)的社會組織發(fā)育不健全。國際經(jīng)驗(yàn)表明，社會組織在促進(jìn)就業(yè)、參與社會管理、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用。但有的地方和部門對社會組織發(fā)展的重要意義和發(fā)展趨勢認(rèn)識不夠，特別是個別地區(qū)仍將工作重點(diǎn)放在招商引資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，從而輕視甚至排斥社會組織發(fā)展，對于社會組織在稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持、人才隊(duì)伍、社會保險(xiǎn)、承接政府職能轉(zhuǎn)移等方面缺乏明確政策規(guī)定。此外，在全國范圍內(nèi)，社會組織管理相關(guān)法律體系相對滯后，社會組織監(jiān)管體制仍需進(jìn)一步完善。

三、改進(jìn)政府基本公共服務(wù)的基本思路與政策建議

江蘇改進(jìn)政府基本公共服務(wù)必須構(gòu)建良好的制度環(huán)境、高效的公共財(cái)政體制、完善的公共服務(wù)的市場機(jī)制等?？芍貜囊韵聨c(diǎn)入手：

明確政府提供基本公共服務(wù)的范圍。李克強(qiáng)總理在十二屆人大一次會議舉行的記者會上提出，新一輪改革方案核心是轉(zhuǎn)變政府職能，厘清和理順政府與市場、與社會之間的關(guān)系。政府通過職能轉(zhuǎn)變和政策引導(dǎo)，注重激發(fā)社會活力，充分挖掘政府自身資源的潛能，帶動社會資源共同參與，構(gòu)建多層次、多樣化的公共服務(wù)供給體系。但必須明確的是，政府作為基本公共服務(wù)提供主體和責(zé)任主體不可改變。浙江、廣東都曾出臺有關(guān)基本公共服務(wù)體系的規(guī)劃、意見或改革方案，從而確定了政府在公共服務(wù)方面的責(zé)任與范疇，因此，建議江蘇制定類似的發(fā)展規(guī)劃和具體標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前江蘇發(fā)展的重點(diǎn)仍將集中于社會保障、勞動就業(yè)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、公共住房等方面。江蘇應(yīng)從基本省情出發(fā)，根據(jù)公共需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，研究制定和完善基本公共服務(wù)領(lǐng)域的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、公共安全標(biāo)準(zhǔn)、公共教育標(biāo)準(zhǔn)、公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、公共住房標(biāo)準(zhǔn)等，以便公共服務(wù)主體按照標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)研究制定基本公共服務(wù)發(fā)展的專項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃（如2014年到2020年），并逐年推出年度行動計(jì)劃，從短期、中期、長期三個階段明確全省推進(jìn)基本公共服務(wù)發(fā)展的階段、進(jìn)度和目標(biāo)。

著重推進(jìn)基本公共服務(wù)向基層傾斜。加強(qiáng)基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，要從基層和面向居民出發(fā)，不搞上下一般粗的管理體制機(jī)制。針對基層政府改革的措施要多一些，人事制度要有突破，要進(jìn)一步調(diào)整和完善政府職能。要著力促進(jìn)公共資源向基層延伸，推動優(yōu)質(zhì)公共資源城鄉(xiāng)均衡分布。提高基層政府提供公共服務(wù)的能力，必須解決地方財(cái)力不足問題?？h市政府應(yīng)在這方面加大投入，確?；鶎尤藛T的工資和獎金能夠反映出他們的地位和價(jià)值。在當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的重點(diǎn)上，要對農(nóng)村的公共服務(wù)供給進(jìn)行全新的考慮和制度設(shè)計(jì)。一要建立新型的農(nóng)村公共服務(wù)供給體制。建立適合農(nóng)民的現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度、農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)制度、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系、農(nóng)民專業(yè)培訓(xùn)制度，等等。二要明確農(nóng)民公共服務(wù)的先后次序。農(nóng)民的公共服務(wù)需求集中于提高收入、提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、金融支持、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障需要、發(fā)展教育、垃圾處理等?？梢?，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供實(shí)用信息，避免強(qiáng)制征地、拆遷，提供金融支持，建立醫(yī)療、養(yǎng)老保障，提供優(yōu)質(zhì)教育是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)的重點(diǎn)。三要重點(diǎn)建設(shè)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生所是農(nóng)村重要的、不可缺少的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，是標(biāo)準(zhǔn)的公共物品，不能市場化，更不能私有化。建設(shè)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生所是政府的職責(zé)。四要重視農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)。江蘇在“三集中”的過程中形成了許多由征地拆遷而形成的既非標(biāo)準(zhǔn)意義上的城鎮(zhèn)也非原來鄉(xiāng)村的新式“社區(qū)”、“新村”，未來此類新型社區(qū)可能是農(nóng)村最具代表性的居住形式。應(yīng)當(dāng)對這類新型社區(qū)的建設(shè)、公共物品的提供、基層社會的管理進(jìn)行全新的制度設(shè)計(jì)。這類新型社區(qū)的公共服務(wù)做好了，將解決多數(shù)農(nóng)民的公共服務(wù)問題。

吸納社會力量參與公共服務(wù)。政府在提供基本公共服務(wù)中的主導(dǎo)地位，不等同于由政府完全包辦。政府應(yīng)在公共服務(wù)的部分環(huán)節(jié)和領(lǐng)域策略性退出，將主要職能集中在政策制定、服務(wù)購買和服務(wù)監(jiān)督上，切實(shí)提升財(cái)政資金的宏觀配置效率。應(yīng)注重通過創(chuàng)新機(jī)制，調(diào)動社會力量參與公共服務(wù)和社會管理的積極性，善于綜合運(yùn)用行政手段和市場工具，不斷釋放行政資源配置的“制度紅利”，最大限度地改善社會福利水平。對于公益性較強(qiáng)的非基礎(chǔ)性公共服務(wù)，除目前必須由政府直接投資舉辦外，可以通過向社會投資者公開招標(biāo)項(xiàng)目法人，通過財(cái)政補(bǔ)貼、PP模式（公私合營）、特許經(jīng)營、貸款貼息、優(yōu)惠政策等方式支持社會組織或其他社會力量舉辦。對于公益性較弱，以經(jīng)營性為主要特征的非基本公共服務(wù)，要在政府統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控下由社會組織、個人或其他社會力量舉辦，由市場調(diào)節(jié)供需關(guān)系，以滿足不同人群的多樣化需求。如在養(yǎng)老服務(wù)方式上，可考慮借鑒蘇州、無錫等地“虛擬養(yǎng)老院”之類的民辦非營利性組織并加以推廣，在推動家庭養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，還可以通過對部分困難群體的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)市場化與公益性的有效結(jié)合。

發(fā)揮社會中介組織的作用。以理順政府與社會中介組織的關(guān)系為重點(diǎn)，推進(jìn)社會中介組織管理制度改革，從制度上保證社會中介組織在公共服務(wù)方面的獨(dú)立性，以便社會中介組織能夠以自身的名義、根據(jù)法律規(guī)范承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，履行公共服務(wù)的職責(zé)。要重點(diǎn)培育和扶持行業(yè)協(xié)會、公益慈善組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會、社區(qū)社會組織。同時(shí)，加快社會中介組織的法制建設(shè)，盡快制訂與出臺地方性的中介組織法規(guī)或條例。規(guī)定中介活動、中介機(jī)構(gòu)和中介人在社會生活中的地位和作用；界定中介機(jī)構(gòu)與中介人的定義、性質(zhì)、活動范圍、注冊條件或資格條件、相應(yīng)程序、市場準(zhǔn)入以及違法后的懲罰與禁入制度等；確定經(jīng)濟(jì)、科技、法律、文化等各類中介機(jī)構(gòu)、中介人和中介活動的組織制度、行業(yè)規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

積極推進(jìn)事業(yè)單位改革。創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，降低基本公共服務(wù)成本，逐步變“以錢養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)”為“以錢養(yǎng)事”，采取政府購買服務(wù)、合同委托、服務(wù)承包等多種方式支持事業(yè)單位發(fā)展，建立現(xiàn)代事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，一些基層社會事業(yè)編制人員仍有待進(jìn)一步充實(shí)，這應(yīng)該是發(fā)展基層基本公共服務(wù)的重要人員保障。如公立幼兒園及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的人員編制都需要充實(shí)提高，特別是只有統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村衛(wèi)生所的人員編制及待遇，才能夠初步緩解基層醫(yī)療服務(wù)供給不足的當(dāng)下困境。當(dāng)然，這也需要有效地控制事業(yè)編制人員中后勤保障人員的比例，從而更大程度地提高公共財(cái)政支持基本公共服務(wù)的效率。

改革與完善公共財(cái)政支付體系。加快完善公共財(cái)政體制，合理劃分各級政府基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任，加強(qiáng)規(guī)劃、投入、監(jiān)測及政策支持，推動形成基本公共服務(wù)體系有效運(yùn)行的長效機(jī)制。在地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中，蘇北地區(qū)仍需要進(jìn)一步的省級財(cái)政支持，特別是基層醫(yī)療、教育等方面需要進(jìn)一步加大投入。在區(qū)域性轉(zhuǎn)移支付以外，公共財(cái)政扶持需進(jìn)一步加強(qiáng)對個人或家庭扶持，進(jìn)而減少各級中間機(jī)構(gòu)的行政性截留或挪用。如由于人口流動問題，可考慮在省內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)放義務(wù)教育階段的“教育券”，以減輕蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)人口流入地區(qū)的負(fù)擔(dān)。對于困難條件的家庭養(yǎng)老，可由各級地方財(cái)政給特定困難個人或家庭發(fā)放適當(dāng)?shù)摹梆B(yǎng)老券”，用以贊助購買一些由民辦非營利性組織提供的養(yǎng)老服務(wù)。在一些基本公共服務(wù)提供方式上，需要逐步實(shí)現(xiàn)由直接全面負(fù)責(zé)到間接支付購買的重要轉(zhuǎn)變。如在住房保障方面，把用于住房保障的財(cái)政資金用于通過收儲市場閑置房源籌集公租房的辦法，就是一條“多、快、好、省”的路子。

完善基本公共服務(wù)的績效評估機(jī)制。國際經(jīng)驗(yàn)表明，改進(jìn)公共服務(wù)績效的制度因素包括：分權(quán)和向下游政府轉(zhuǎn)移基本公共服務(wù)責(zé)任；合理的人力資源管理；教育、衛(wèi)生等部門擴(kuò)大運(yùn)作規(guī)?？梢蕴岣咝?。從技術(shù)上來說，不斷采集有關(guān)公共服務(wù)的財(cái)政支出效率信息也非常重要?？冃У脑O(shè)計(jì)是服務(wù)外包的核心，因?yàn)橹挥型ㄟ^績效才能對投入與產(chǎn)出的關(guān)系以及資金使用、規(guī)制管理等制定出明確的政策，來刺激基本公共服務(wù)的供給。一是績效評估中的公平性，這是居民是否滿意的核心?；竟卜?wù)績效評估的公平性和公正性表現(xiàn)在基本公共服務(wù)均等化程度上。二是要加強(qiáng)對公共服務(wù)供給效果的評估工作，進(jìn)一步建立和完善專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)合理可行的評估指標(biāo)，避免評估工作形式化和表面化，努力提高評估指標(biāo)的系統(tǒng)性和科學(xué)性。政府要組織專家對現(xiàn)有的社會組織進(jìn)行評估定級，按照相關(guān)規(guī)定，要求達(dá)到一定等級的社會組織才有資格承接政府的公共服務(wù)項(xiàng)目。

［本文系江蘇省社會科學(xué)基金2013年重點(diǎn)項(xiàng)目（13SHA001）的階段性成果］

（鮑磊：江蘇省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所助理研究員；沈毅：江蘇省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副研究員）

責(zé)任編輯：黃 杰