歷經(jīng)人大常委會(huì)“四審”通過(guò)的新版《預(yù)算法》，因?yàn)橐恍╆P(guān)鍵性修改，爭(zhēng)辯已久的國(guó)庫(kù)管理權(quán)之爭(zhēng)看起來(lái)塵埃落定：“國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由央行經(jīng)理”，在立法層面，誰(shuí)有權(quán)掌控國(guó)家的“錢(qián)袋子”，就此畫(huà)上句號(hào)。

但仔細(xì)推敲預(yù)算法修正案的表述，未來(lái)?xiàng)l文修訂的可能性已經(jīng)埋下伏筆：在維持“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”這一關(guān)鍵表述的同時(shí)，也保留了“國(guó)庫(kù)的支配權(quán)屬于各級(jí)財(cái)政部門(mén)”這句話(huà)。

全國(guó)人大在修法過(guò)程中對(duì)國(guó)庫(kù)管理問(wèn)題上的“平衡”表述，彰顯央行與財(cái)政部門(mén)在國(guó)庫(kù)管理權(quán)上存在多年的“暗戰(zhàn)”。央行方面認(rèn)為，由其經(jīng)理國(guó)庫(kù)可以對(duì)財(cái)政部門(mén)的權(quán)力形成制衡，從而監(jiān)督財(cái)政資金的使用；財(cái)政部門(mén)則認(rèn)為，央行對(duì)國(guó)庫(kù)的決定權(quán)并不能形成有效監(jiān)督，反而容易造成資金使用低效率和低收益。雙方圍繞該問(wèn)題的認(rèn)識(shí)難達(dá)成一致，全國(guó)人大希望盡快通過(guò)預(yù)算法草案，維持國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)的現(xiàn)狀，也屬無(wú)奈之舉。

國(guó)庫(kù)管理權(quán)之爭(zhēng)由來(lái)已久。1994年出臺(tái)的預(yù)算法，歷經(jīng)四次審議，其中關(guān)于央行是“代理”還是“經(jīng)理”的表述幾經(jīng)波折，國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)歸屬也經(jīng)歷數(shù)次反轉(zhuǎn)。2012年6月的“二審”稿和2014年4月的“三審”稿，都刪除了“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的條款，并新增一款“國(guó)庫(kù)管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。這一修改意味著，央行在國(guó)庫(kù)管理體制中的地位弱化，后來(lái)由于學(xué)者專(zhuān)家對(duì)于央行與財(cái)政部在國(guó)庫(kù)管理中的角色和職能的激辯，“四審”又維持了1994年版預(yù)算法第四十八條第二款的表述，即“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”。

中國(guó)的國(guó)庫(kù)集中收付制度改革始于1998年，正式啟動(dòng)于2001年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政部和人民銀行共同上報(bào)的《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，開(kāi)始實(shí)施以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度，實(shí)行了與國(guó)際慣例接軌的委托國(guó)庫(kù)制。然而，在誰(shuí)來(lái)掌控“錢(qián)袋子”、央行“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)的含義是什么等諸多問(wèn)題方面，事關(guān)國(guó)家宏觀治理體系的國(guó)庫(kù)體制安排仍待探索。國(guó)庫(kù)管理之爭(zhēng)仍未寧息。

國(guó)庫(kù)爭(zhēng)議彌久

圍繞國(guó)庫(kù)的管理權(quán)，財(cái)政部和央行之間，有關(guān)“代理”與“經(jīng)理”的激辯歷經(jīng)30多年。

2011年12月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算法修正案草案進(jìn)行了一審，預(yù)算法修正案一審稿由全國(guó)人大組織起草，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的內(nèi)容沒(méi)有改動(dòng)。2012年6月，進(jìn)行第二次審議。二審稿改由國(guó)務(wù)院牽頭起草，財(cái)政部增加了一些內(nèi)容，并將央行的國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)改為代理權(quán)，財(cái)政部對(duì)國(guó)庫(kù)擁有主導(dǎo)權(quán)。知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，當(dāng)時(shí)全國(guó)人大相關(guān)部門(mén)將二審稿面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，一個(gè)月收到33萬(wàn)條意見(jiàn)，其中一部分就是針對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)的爭(zhēng)論。

2014年4月的預(yù)算法三審，顯然是一次匆忙的審議。按照全國(guó)人大內(nèi)部一個(gè)不成文的慣例，如果一部法律的修訂超過(guò)兩年沒(méi)有再行審議，往往成為“廢案”，意味著將另起爐灶進(jìn)行大改，因此，三審稿匆匆上會(huì)，有關(guān)國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)的條文，沿襲了二審稿。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，四審的時(shí)候，財(cái)政部和央行對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)問(wèn)題依然有爭(zhēng)執(zhí)，分組討論會(huì)上，與會(huì)人大委員也各執(zhí)一詞，爭(zhēng)論激烈。“沒(méi)有辦法，最后只能‘?dāng)匾坏丁?，不偏這個(gè)也不向那個(gè)，現(xiàn)有條文暫且保持不動(dòng)。”該負(fù)責(zé)人表示。

據(jù)財(cái)稅法學(xué)家、中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文回憶，預(yù)算法修正案三審曾刪除央行的國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)條文，有學(xué)者上書(shū)全國(guó)人大反映此問(wèn)題，認(rèn)為不應(yīng)該剝奪央行的經(jīng)理權(quán)。隨后，不少委員也提出了類(lèi)似看法。“全國(guó)人大內(nèi)部規(guī)定，如果接近10個(gè)委員針對(duì)同一問(wèn)題提出不同意見(jiàn)，相關(guān)意見(jiàn)就會(huì)匯報(bào)到全國(guó)人大委員長(zhǎng)那里。委員長(zhǎng)批復(fù)后，相關(guān)委員會(huì)需要再與財(cái)政部進(jìn)行溝通。”施正文說(shuō)，隨后相關(guān)委員會(huì)的負(fù)責(zé)人找到財(cái)政部問(wèn)詢(xún)，幾經(jīng)討論，認(rèn)為財(cái)政資金使用過(guò)程中出過(guò)不少問(wèn)題，應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督，因此由央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的條文得以保留。

回顧國(guó)庫(kù)管理體系的歷程，從新中國(guó)成立到1985年的30多年里，預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出撥付等國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，一直實(shí)行委托代理制，即由財(cái)政部委托中國(guó)人民銀行代理。1985年《中央金庫(kù)條例》修改為《國(guó)家金庫(kù)條例》時(shí)，將原規(guī)定中的“各級(jí)金庫(kù)均由中國(guó)人民銀行代理”修改為“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”。

當(dāng)時(shí)，為什么把“代理”改成“經(jīng)理”，其內(nèi)涵有什么不同？

在財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)劉尚?？磥?lái)，主要是當(dāng)時(shí)財(cái)政部沒(méi)有設(shè)立國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)，不僅把部分國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)委托給人民銀行，當(dāng)時(shí)還把基本建設(shè)撥款的業(yè)務(wù)委托給了當(dāng)時(shí)的“中國(guó)人民建設(shè)銀行”，“財(cái)政部顧不過(guò)來(lái)”。

另一個(gè)重要原因是，當(dāng)時(shí)人民銀行對(duì)“代理”國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)積極性不高，覺(jué)得是“分外”的事情，把“代理”改為“經(jīng)理”，是寄希望于通過(guò)變成“分內(nèi)”的事情，增強(qiáng)人民銀行的責(zé)任感。此后出臺(tái)的預(yù)算法和《中國(guó)人民銀行法》都沿用了這一表述。

劉尚希表示，雖然表述從“代理”變成了“經(jīng)理”，但人民銀行的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，依然是之前“代理”時(shí)期的“出納”角色。

央行方面人士并不這么認(rèn)為，1985年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家金庫(kù)條例》，將人民銀行由“代理”國(guó)庫(kù)改為“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)，央行的職能被加強(qiáng)。

中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)局人士表示，央行在收支決策執(zhí)行中實(shí)施適度的國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督，參與國(guó)庫(kù)管理制度的制定，對(duì)國(guó)家、對(duì)財(cái)政有百利而無(wú)一害。國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督權(quán)具體體現(xiàn)為“拒絕辦理”權(quán)，即對(duì)國(guó)庫(kù)收支決策中可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤，通過(guò)“拒絕辦理”或“暫緩辦理”以便修正錯(cuò)誤。

央行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)劉貴生日前接受《人民日?qǐng)?bào)》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，央行所謂“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)，主要就是辦理和拒絕辦理。按照法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)于不符合國(guó)家預(yù)算、不符合國(guó)家有關(guān)財(cái)經(jīng)制度的預(yù)算資金收支業(yè)務(wù)，各級(jí)國(guó)庫(kù)部門(mén)有權(quán)拒絕辦理，這種拒絕辦理，實(shí)質(zhì)上就是一種監(jiān)督和制衡。

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪(fǎng)時(shí)，央行有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)能起到一定的監(jiān)督作用。更有利于單一賬戶(hù)的集中管理。財(cái)政與央行相互制衡，有利于確保國(guó)庫(kù)資金收繳撥付準(zhǔn)確及時(shí)，以及國(guó)庫(kù)資金保值增值。

河南省焦作市財(cái)政局調(diào)研員申相臣在主導(dǎo)焦作地方公共財(cái)政改革，特別是在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革實(shí)踐中感悟較多，他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，國(guó)庫(kù)管理體制改革的根本目的，是確保國(guó)家財(cái)政資金全部“入籠”，進(jìn)入國(guó)家金庫(kù)，安全高效運(yùn)行，產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，通過(guò)有限的國(guó)庫(kù)資金優(yōu)化配置、高效運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化?！鞍凑者@樣的目的和定位，財(cái)政部經(jīng)理國(guó)庫(kù)責(zé)無(wú)旁貸，順至事理，合乎法理?！?/p>

申相臣認(rèn)為，許多人主張央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，其核心價(jià)值是分權(quán)制衡，但隨著政府職能轉(zhuǎn)變和預(yù)算公開(kāi)、依法理財(cái)、制度制約、陽(yáng)光操作和公眾監(jiān)督的進(jìn)行，財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)國(guó)庫(kù)遠(yuǎn)比部門(mén)糾葛和工作扯皮要好得多。

劉尚希接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，看管?chē)?guó)家的“錢(qián)袋子”只能是財(cái)政管理范疇，人民銀行只是受?chē)?guó)家財(cái)政委托代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。道理很簡(jiǎn)單，國(guó)庫(kù)管理屬于財(cái)政管理，如果以制衡監(jiān)督的名義，對(duì)國(guó)庫(kù)管理設(shè)置兩個(gè)責(zé)任主體，讓其他部門(mén)參與，其結(jié)果會(huì)是扯皮、低效，出了問(wèn)題也找不到責(zé)任人。

有制衡是必須的。劉尚希認(rèn)為，但目前這種制衡機(jī)制有待改進(jìn)，多幾道手續(xù)，多幾道門(mén)檻，并非就是制衡，有效的制衡應(yīng)該來(lái)自人大和審計(jì)部門(mén)。

前述央行負(fù)責(zé)人表示，人大和審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督實(shí)際上是間接監(jiān)督，而國(guó)庫(kù)賬戶(hù)每天都在變動(dòng)，人大和審計(jì)部門(mén)無(wú)法進(jìn)行動(dòng)態(tài)的、日常的監(jiān)管。

自1979年中國(guó)人民銀行與財(cái)政部分開(kāi)辦公后，管理權(quán)認(rèn)識(shí)的分歧就愈來(lái)愈顯現(xiàn)。一個(gè)機(jī)構(gòu)由兩個(gè)部門(mén)管轄，爭(zhēng)議自然不可避免。財(cái)政部的國(guó)庫(kù)司和央行的國(guó)庫(kù)局每年都為“經(jīng)理還是代理國(guó)庫(kù)”扯皮，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司專(zhuān)門(mén)設(shè)置一個(gè)處室與央行打交道。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，財(cái)政部和央行對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不下，問(wèn)題的規(guī)范還缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)。由于預(yù)算法修改已經(jīng)拖了快三年時(shí)間，大家都認(rèn)為不能再拖，而且包括國(guó)庫(kù)經(jīng)理等深層次的問(wèn)題，即使繼續(xù)拖下去短期內(nèi)還是解決不了。而今務(wù)實(shí)的做法只能是先完成修改，相關(guān)問(wèn)題繼續(xù)探討和研究，留待今后適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)再進(jìn)一步修改。

國(guó)庫(kù)是什么

國(guó)庫(kù)到底是什么？為什么財(cái)政部和央行為獲取其經(jīng)理權(quán)爭(zhēng)執(zhí)不休？

所謂國(guó)庫(kù)，是指政府將所有的財(cái)政性資金（在我國(guó)，包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金）集中在指定的代理銀行開(kāi)設(shè)的賬戶(hù)，進(jìn)行歸口管理，所有財(cái)政性資金的收支都通過(guò)這一賬戶(hù)進(jìn)行集中收繳、撥付和清算的運(yùn)作模式。它由國(guó)庫(kù)集中收入制度和國(guó)庫(kù)集中支付制度構(gòu)成，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的政府資金收付模式。

從國(guó)際貨幣基金組織（IMF）給出的定義來(lái)看，國(guó)庫(kù)不單是指國(guó)家金庫(kù)，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。國(guó)庫(kù)集中收付管理、國(guó)債管理和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的核心內(nèi)容。

國(guó)庫(kù)這個(gè)國(guó)家的“錢(qián)袋子”，究竟由誰(shuí)管理？目前國(guó)際上大約設(shè)立三種國(guó)庫(kù)制度模式：即委托國(guó)庫(kù)制、獨(dú)立國(guó)庫(kù)制和銀行存款制。在委托國(guó)庫(kù)制下，國(guó)家不單獨(dú)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)，而是委托相關(guān)機(jī)構(gòu)履行國(guó)庫(kù)職能。在獨(dú)立國(guó)庫(kù)制下，國(guó)家設(shè)置專(zhuān)門(mén)的國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)，獨(dú)立負(fù)責(zé)財(cái)政資金的收納、保管和撥付等工作。在銀行存款制下，國(guó)家將財(cái)政資金作為普通存款存放于商業(yè)銀行，商業(yè)銀行可以按商業(yè)化營(yíng)運(yùn)原則自由支配使用財(cái)政資金存款。目前，國(guó)外絕大多數(shù)國(guó)家實(shí)行委托國(guó)庫(kù)制，個(gè)別國(guó)家（如芬蘭）實(shí)行獨(dú)立國(guó)庫(kù)制，一些西方國(guó)家地方政府實(shí)行銀行存款制。

在實(shí)行委托國(guó)庫(kù)制的國(guó)家，一般都在法律中對(duì)委托機(jī)構(gòu)作出明確規(guī)定。如《美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》第15章規(guī)定，“聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行作為美國(guó)政府的存款銀行和財(cái)務(wù)代理機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照財(cái)政部長(zhǎng)的指令，履行美國(guó)政府的財(cái)政代理職能”；《澳大利亞儲(chǔ)備銀行法案1959》規(guī)定，“澳大利亞儲(chǔ)備銀行應(yīng)作為聯(lián)邦政府財(cái)政代理機(jī)構(gòu)”。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，央行在國(guó)庫(kù)管理中是作為政府的財(cái)政代理人，財(cái)政部門(mén)還是起主導(dǎo)作用，比如美國(guó)財(cái)政部下屬機(jī)構(gòu)國(guó)庫(kù)局負(fù)責(zé)管理財(cái)政資金，處理政府的所有現(xiàn)金收款和付款。再比如，意大利央行的國(guó)庫(kù)職能，在于執(zhí)行所有來(lái)自中央政府機(jī)構(gòu)的支付命令并收取政府收入。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心歐洲稅法與比較稅法研究室主任翁武耀表示，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)政部門(mén)擔(dān)負(fù)著管理財(cái)政資金的職責(zé)，而央行是作為政府的財(cái)政代理人而存在的。不過(guò)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)施央行代理制度，是建立在公共財(cái)政的基礎(chǔ)之上。公共財(cái)政以民主、法治和憲政為制度基礎(chǔ)，在于政府的財(cái)政權(quán)受到立法機(jī)關(guān)和預(yù)算審批的實(shí)質(zhì)限制，此外，作為納稅人的民眾甚至還可以通過(guò)司法程序?qū)φ疄E用財(cái)政支出權(quán)提起訴訟。

在這些國(guó)家，即使央行僅僅是代理人，政府的財(cái)政資金使用行為也已經(jīng)受到了實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。而對(duì)中國(guó)而言，以民主、法治和憲政為制度基礎(chǔ)的公共財(cái)政尚未實(shí)現(xiàn)的大前提下，央行經(jīng)理制或許比代理制更恰當(dāng)。

目前中國(guó)采取央行經(jīng)理制，國(guó)庫(kù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制都在央行，但國(guó)庫(kù)在業(yè)務(wù)性質(zhì)上卻有別于央行其他部門(mén)。國(guó)庫(kù)工作實(shí)質(zhì)上是整個(gè)國(guó)家預(yù)算執(zhí)行工作的一個(gè)組成部分。按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“三定”方案，財(cái)政部的一項(xiàng)重要職責(zé)就是對(duì)央行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

國(guó)庫(kù)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)性質(zhì)上的雙重歸屬，是導(dǎo)致“經(jīng)理”、“代理”國(guó)庫(kù)之爭(zhēng)的重要原因。誰(shuí)在經(jīng)理國(guó)庫(kù)，誰(shuí)就掌握了對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行管理的主動(dòng)權(quán)。

管理權(quán)收益虛實(shí)

對(duì)央行來(lái)說(shuō)，國(guó)庫(kù)管理權(quán)不僅意味著對(duì)國(guó)庫(kù)收支的制衡，還涉及實(shí)際收益。

劉貴生表示，“經(jīng)理”的主要內(nèi)涵不是經(jīng)營(yíng)管理，但也有經(jīng)營(yíng)管理之意，這主要體現(xiàn)在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理方面。國(guó)庫(kù)有收有支，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金會(huì)有余額，實(shí)踐中會(huì)拿出一部分現(xiàn)金余額以存入商業(yè)銀行等方式獲取一定收益。至于拿出多少，什么時(shí)間投放，投向什么地方，這些操作由財(cái)政部會(huì)同央行做出，其間也是既有合作又有制衡，并且全部收益進(jìn)入國(guó)庫(kù)、納入預(yù)算。

他談到的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，主要是確保國(guó)庫(kù)現(xiàn)金支付需要，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)閑置現(xiàn)金的最小化和投資收益最大化。

從成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法看，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理大都是在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)上保留一個(gè)基本穩(wěn)定的余額，比如美國(guó)為50億美元，英國(guó)為2億英鎊，以確保正常財(cái)政支付需要，超出部分進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，以便提高國(guó)庫(kù)資金效益。當(dāng)出現(xiàn)季節(jié)性財(cái)政資金缺口時(shí)，通過(guò)發(fā)行一年期以下的短期國(guó)債予以彌補(bǔ)，必要時(shí)，還可以通過(guò)發(fā)行期限為幾天的現(xiàn)金管理券，以彌補(bǔ)臨時(shí)性的資金缺口；當(dāng)出現(xiàn)長(zhǎng)期性財(cái)政資金盈余時(shí)，通過(guò)減少?lài)?guó)債發(fā)行或買(mǎi)回國(guó)債等方式降低國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額。

2005年2月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)由財(cái)政部會(huì)同央行開(kāi)展中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。2006年12月6日，央行采取單一價(jià)格招標(biāo)方式實(shí)施了第一期中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作，中國(guó)真正意義上的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理自此拉開(kāi)大幕。

具體收益有多少？上述央行負(fù)責(zé)人表示，很難說(shuō)有什么大的利益，國(guó)庫(kù)資金放在央行存管，央行進(jìn)行資金運(yùn)用也只是進(jìn)行再貸款，而再貸款的投放是國(guó)務(wù)院敲定，貸款本身也“很便宜”。在這方面央行當(dāng)然有合理的利差，但利差也都上繳了財(cái)政。

“其實(shí)，財(cái)政部按照法律把資金放在央行這里就好了，這里面沒(méi)有什么利益上的討價(jià)還價(jià)?！毖胄性撠?fù)責(zé)人說(shuō)。

針對(duì)國(guó)庫(kù)管理問(wèn)題，河北省財(cái)政廳原廳長(zhǎng)齊守印曾專(zhuān)門(mén)赴加拿大和美國(guó)進(jìn)行考察，他發(fā)現(xiàn)美國(guó)和加拿大都是財(cái)政部在經(jīng)理國(guó)庫(kù)，審計(jì)部門(mén)再進(jìn)行審計(jì)。

齊守印對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，財(cái)政部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)進(jìn)行管理，哪些機(jī)構(gòu)相對(duì)安全，利率又高就可以在哪里存款，對(duì)此央行則不同意，很多資金“趴”在賬上用不了，利息又很低，大量資金無(wú)法實(shí)現(xiàn)增值，而央行卻可以用來(lái)放給商業(yè)銀行獲取收益。

齊守印說(shuō)，原來(lái)財(cái)政資金只能進(jìn)行無(wú)償存款，人民銀行提供無(wú)償服務(wù)，現(xiàn)在都變?yōu)橛袃斝袨椋?cái)政部門(mén)按照底數(shù)給銀行支付手續(xù)費(fèi)，銀行按照活期利率提供利息，但是利率很低?，F(xiàn)在不只是國(guó)有商業(yè)銀行，民營(yíng)商業(yè)銀行也參與進(jìn)來(lái)，它們協(xié)調(diào)存款利率的余地更大，將來(lái)隨著存款利率的放開(kāi)，利率方面的余地會(huì)更大。他認(rèn)為，財(cái)政部門(mén)考慮財(cái)政資金的效率和效益問(wèn)題無(wú)可厚非。

新預(yù)算法維持現(xiàn)有規(guī)定，在齊守印看來(lái)是財(cái)政部門(mén)的妥協(xié)?！肮芾頇?quán)背后還是利益問(wèn)題，十多年前河北省邢臺(tái)市國(guó)庫(kù)資金被挪用，國(guó)庫(kù)預(yù)算科竟然沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，因此資金進(jìn)入國(guó)庫(kù)并不意味著絕對(duì)的安全?！彼f(shuō)。

據(jù)央行公布的不完全統(tǒng)計(jì)，2006年-2010年央行各級(jí)國(guó)庫(kù)堵住違規(guī)業(yè)務(wù)114萬(wàn)筆，涉及金額4441億元，僅2010年就拒絕辦理違規(guī)業(yè)務(wù)30萬(wàn)筆，金額達(dá)992億元。一年時(shí)間就拒絕辦理違規(guī)業(yè)務(wù)近千億元，這樣的規(guī)模不可謂不大。

對(duì)此監(jiān)督“成果”，齊守印也有不同解釋?zhuān)胄兴f(shuō)的違規(guī)，只是違反了央行自己所定的規(guī)矩，比如國(guó)家金庫(kù)管理?xiàng)l例，不按此條文辦理就是違規(guī)，然而其條例本身內(nèi)容就值得商榷，因此違反規(guī)定也不足為訓(xùn)。

前述央行負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，目前階段財(cái)政預(yù)算收入與實(shí)際收入相差較多，對(duì)于財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，能把收到的錢(qián)自己留著，和這些錢(qián)不能管也不能留，兩者之間的利益相差非常大。

他認(rèn)為最理想的狀態(tài)是真正科學(xué)地制定預(yù)算，執(zhí)行也要嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，收進(jìn)來(lái)的錢(qián)就很快支出去，這樣國(guó)庫(kù)里的錢(qián)也會(huì)少些。什么錢(qián)該干什么用，收支都應(yīng)該透明?！斑@樣一來(lái)央行和財(cái)政部無(wú)論誰(shuí)管?chē)?guó)庫(kù)都問(wèn)題不大?！毖胄性撠?fù)責(zé)人說(shuō)。

近日，央行國(guó)庫(kù)局召開(kāi)了以“學(xué)習(xí)貫徹新預(yù)算法提高經(jīng)理國(guó)庫(kù)水平”為主題的學(xué)術(shù)研討會(huì)，人民銀行副行長(zhǎng)潘功勝出席會(huì)議并指出，國(guó)庫(kù)體制安排是國(guó)家宏觀治理體系的重要組成部分，人民銀行國(guó)庫(kù)系統(tǒng)要按照新《預(yù)算法》的要求，進(jìn)一步建立健全國(guó)庫(kù)管理制度體系，強(qiáng)化制度執(zhí)行力；加強(qiáng)國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督，防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行中重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的調(diào)查研究，提高國(guó)庫(kù)系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)分析水平。

財(cái)政專(zhuān)戶(hù)去留

國(guó)庫(kù)問(wèn)題連著財(cái)政專(zhuān)戶(hù)問(wèn)題，顯然在財(cái)政單一賬戶(hù)問(wèn)題上，即對(duì)國(guó)庫(kù)資金應(yīng)集中管理，收入全進(jìn)國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)國(guó)庫(kù)進(jìn)行撥付的原則上，各方觀點(diǎn)較為一致。

2011年底初次審議預(yù)算法修正案草案，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)首次出現(xiàn)在預(yù)算法修正案草案規(guī)定，有預(yù)算收入上繳義務(wù)的部門(mén)和單位，應(yīng)將預(yù)算資金及時(shí)、足額上繳國(guó)家金庫(kù)，不得截留、占用或者拖欠；對(duì)特定資金可以設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系管理。

財(cái)政專(zhuān)戶(hù)是各級(jí)財(cái)政部門(mén)為核算具有專(zhuān)門(mén)用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的資金賬戶(hù)。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政性資金繳庫(kù)和撥付方式，是通過(guò)設(shè)立多重賬戶(hù)分散進(jìn)行。

對(duì)此，吳曉靈委員曾經(jīng)表示，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)是政府在人民銀行經(jīng)理的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)之外，在商業(yè)銀行開(kāi)立的賬戶(hù)，這些賬戶(hù)在給財(cái)政帶來(lái)利息收入的同時(shí)，也助長(zhǎng)了小金庫(kù)的泛濫，甚至為腐敗提供了可能，審計(jì)署多次在審計(jì)報(bào)告中提及這類(lèi)問(wèn)題。法律有規(guī)定的專(zhuān)戶(hù)是社會(huì)保險(xiǎn)賬戶(hù)，除此之外，沒(méi)有什么專(zhuān)用資金需要開(kāi)立專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)。政府基金、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付按照預(yù)算法都要統(tǒng)一到國(guó)庫(kù)里面來(lái)。

吳曉靈提到的社會(huì)保險(xiǎn)賬戶(hù)，多年前曾在上海、浙江等案發(fā)，涉及金額巨大，并牽扯多位官員落馬，引起社會(huì)各界對(duì)社保資金管理的關(guān)注。

對(duì)此，前述央行負(fù)責(zé)人說(shuō)，除了國(guó)庫(kù)賬戶(hù)以外，財(cái)政部門(mén)在地方商業(yè)銀行還設(shè)立了很多財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，各級(jí)政府都在商業(yè)銀行存了錢(qián)，這里面的管理不太規(guī)范，出了很多問(wèn)題。

“賬戶(hù)不管放在哪里，都要放，但是放在商業(yè)銀行和財(cái)政的關(guān)系就不一樣了?！鄙鲜鲅胄胸?fù)責(zé)人說(shuō)，商業(yè)銀行要拉財(cái)政存款，財(cái)政存款放在哪家銀行可以有很多說(shuō)法，其中還涉及到回扣。

目前財(cái)政存款一部分放在商業(yè)銀行，一部分放在央行，而且地方政府把存款放在地方的城商行。該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這種商業(yè)銀行的貸款政策都受地方政府影響，也容易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。正如劉貴生在接受《金融時(shí)報(bào)》采訪(fǎng)時(shí)所言，目前全國(guó)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)數(shù)量眾多，金額較大，成為事實(shí)上的“第二國(guó)庫(kù)”。又由于財(cái)政專(zhuān)戶(hù)開(kāi)設(shè)在商業(yè)銀行，國(guó)庫(kù)監(jiān)督鞭長(zhǎng)莫及，無(wú)能為力。

申相臣亦表示，現(xiàn)在各級(jí)政府財(cái)政除了國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系外，確實(shí)還有許多財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，特別是有些地方預(yù)算不透明，管理不規(guī)范，出現(xiàn)了一些腐敗現(xiàn)象。 劉尚希主張財(cái)政專(zhuān)戶(hù)越少越好，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)是我國(guó)公共收入管理和法制化水平尚在提高過(guò)程中的產(chǎn)物，有其存在的期限，最終是要消亡的，應(yīng)該逐步減少。

施正文建議，國(guó)庫(kù)改革最重要的就是設(shè)立單一賬戶(hù)，一級(jí)政府只能有一個(gè)賬戶(hù)，這個(gè)賬戶(hù)必須設(shè)在央行，所有收入直達(dá)這一賬戶(hù)，并從該賬戶(hù)支出。他認(rèn)為，新預(yù)算法規(guī)定只要國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)就可以設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)?！斑@個(gè)口子開(kāi)得太大，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)就變得形同虛設(shè)?！?/p>

在國(guó)庫(kù)管理方面，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉今年8月底曾表示，下一步將加大中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作力度，抓緊實(shí)施中央代地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作，并開(kāi)展地方存量財(cái)政專(zhuān)戶(hù)清理核準(zhǔn)工作，減少地方財(cái)政專(zhuān)戶(hù)數(shù)量，并把好地方財(cái)政專(zhuān)戶(hù)新開(kāi)戶(hù)核準(zhǔn)關(guān)。

央行究竟是代理還是經(jīng)理的爭(zhēng)論仍將持續(xù)，但沿著實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體制，完善國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革方向疾行，或許在未來(lái)“陽(yáng)光財(cái)政”來(lái)臨之際，國(guó)庫(kù)管理權(quán)之爭(zhēng)將會(huì)隨之淡去。

資料

關(guān)于國(guó)庫(kù)

傳統(tǒng)意義上的國(guó)庫(kù)，是指負(fù)責(zé)辦理財(cái)政收入收納、劃分、留解和庫(kù)款支撥的“國(guó)家金庫(kù)”。隨著經(jīng)濟(jì)與政府財(cái)政活動(dòng)的日益擴(kuò)展，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)職能逐漸拓展到公共財(cái)政管理的諸多方面。從國(guó)際貨幣基金組織（IMF）給出的定義可以看出，國(guó)庫(kù)不單是指國(guó)家金庫(kù)，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。國(guó)庫(kù)集中收付管理、國(guó)債管理和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的核心內(nèi)容，三者相互促進(jìn)，有機(jī)一體。

其中，國(guó)庫(kù)集中收付管理的主要內(nèi)容一般包括三個(gè)方面；一是完善的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，二是規(guī)范的財(cái)政資金收付程序和方式，三是對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)實(shí)行有效的監(jiān)控；國(guó)債管理是在控制國(guó)債規(guī)模和國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)的前提下，通過(guò)國(guó)債發(fā)行、兌付、交易等一系列管理活動(dòng)，長(zhǎng)期以最小的成本滿(mǎn)足財(cái)政籌資需要，同時(shí)促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)發(fā)展；國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是在確保國(guó)庫(kù)現(xiàn)金支付需要的前提下，以實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)閑置現(xiàn)金最小化和投資收益最大化為目標(biāo)的一系列財(cái)政管理活動(dòng)。

世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織推薦的國(guó)庫(kù)管理，強(qiáng)調(diào)并充分體現(xiàn)的原則要求包括，在整個(gè)預(yù)算管理的法律框架下，預(yù)算編制與執(zhí)行的職責(zé)清晰及預(yù)算數(shù)據(jù)和預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的完全集中化，從而能更大程度提升財(cái)政管理水平；建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度，改善現(xiàn)金計(jì)劃并緊密、及時(shí)地掌控政府現(xiàn)金頭寸；建立監(jiān)管與評(píng)價(jià)機(jī)制，提供足夠的各級(jí)預(yù)算的執(zhí)行情況管理報(bào)告；設(shè)立制度化的業(yè)務(wù)及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，改善預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量；增強(qiáng)財(cái)政透明度，為政府財(cái)務(wù)報(bào)表和其他有關(guān)預(yù)算、分析、財(cái)政控制及財(cái)政報(bào)告的編制工作提供便利。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，央行在國(guó)庫(kù)管理中是作為政府的財(cái)政代理人，財(cái)政部門(mén)還是起主導(dǎo)作用，比如美國(guó)財(cái)政部下屬機(jī)構(gòu)國(guó)庫(kù)局負(fù)責(zé)管理財(cái)政資金，處理政府的所有現(xiàn)金收款和付款。再比如，意大利央行的國(guó)庫(kù)職能在于執(zhí)行所有來(lái)自中央政府機(jī)構(gòu)的支付命令并收取政府收入。

據(jù)了解，為保障國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度運(yùn)行，意大利財(cái)政經(jīng)濟(jì)部與央行之間具有明確的分工協(xié)作關(guān)系。意大利中央和省級(jí)政府部門(mén)的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)開(kāi)設(shè)在中央銀行意大利銀行，地方政府和公共機(jī)構(gòu)的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)可以開(kāi)設(shè)在商業(yè)銀行。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系的有關(guān)政策管理，國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系的所有收支都必須嚴(yán)格按照財(cái)政部門(mén)的通知要求進(jìn)行處理。央行負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)的具體操作業(yè)務(wù)，包括收入劃轉(zhuǎn)和資金撥付。

在俄羅斯，財(cái)政部在中央銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，并為各部門(mén)開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)下的子賬戶(hù)，該子賬戶(hù)受財(cái)政部監(jiān)控。財(cái)政資金實(shí)行財(cái)政直接支付，即由財(cái)政部通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)將資金直接支付給商品或勞務(wù)的供應(yīng)商。具體支付程序是預(yù)算單位編制用款計(jì)劃按規(guī)定的程序報(bào)送并經(jīng)財(cái)政部門(mén)審批，根據(jù)用款計(jì)劃，預(yù)算單位向其上一級(jí)主管部門(mén)提出資金支付申請(qǐng)，報(bào)經(jīng)主管部門(mén)審核由主管部門(mén)送財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)審定予以支付。

而澳大利亞政府部門(mén)中參與國(guó)庫(kù)管理的主要有三個(gè)，一是財(cái)政與行政管理部即財(cái)政部，主要負(fù)責(zé)財(cái)政支出預(yù)算的編制，財(cái)政資金的撥付，維護(hù)政府賬戶(hù)，控制部門(mén)現(xiàn)金流量，對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金進(jìn)行合并并投資，負(fù)責(zé)向議會(huì)和政府提供比較詳細(xì)、準(zhǔn)確的財(cái)政資金支付使用信息以及政策建議等；二是國(guó)庫(kù)部，國(guó)庫(kù)部1976年從財(cái)政部分離出來(lái)，主要負(fù)責(zé)財(cái)政收入預(yù)算的編制，制定政府稅收政策，財(cái)政收入的征管，經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)分析等；三是聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行，該銀行是澳大利亞的中央銀行，在每個(gè)州及地方都設(shè)有分行，負(fù)責(zé)提供國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)余額信息，提供國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的投資、透支措施等。

在挪威，議會(huì)負(fù)責(zé)審批預(yù)算收支法案和審議重大國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)規(guī)程等活動(dòng)，對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)進(jìn)行民主管理；財(cái)政部是國(guó)庫(kù)管理部門(mén)，負(fù)責(zé)組織、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行以及向議會(huì)報(bào)告執(zhí)行情況；中央銀行通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)負(fù)責(zé)集中辦理預(yù)算執(zhí)行和政府債券融資相關(guān)的收支、清算和信息業(yè)務(wù)，同時(shí)有監(jiān)督代理銀行業(yè)務(wù)的責(zé)任。代理銀行按照委托代理協(xié)議參與國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。2004年，財(cái)政部在預(yù)算司設(shè)置了財(cái)務(wù)管理處，負(fù)責(zé)賬戶(hù)管理、資金收付和會(huì)計(jì)報(bào)告等預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)工作。

而在希臘，財(cái)政部在中央銀行設(shè)立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，在國(guó)庫(kù)核算總賬戶(hù)下為政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)設(shè)立分賬戶(hù)，每個(gè)單位的每筆支出都通過(guò)分賬戶(hù)反映和核算，央行每天向財(cái)政部報(bào)告部門(mén)支出情況。所有公共支出均通過(guò)公共財(cái)政服務(wù)辦公室從各部門(mén)賬戶(hù)支付，每天清晨國(guó)庫(kù)將支出準(zhǔn)備金撥付至服務(wù)辦公室，公共部門(mén)間交易通過(guò)服務(wù)辦公室內(nèi)部劃轉(zhuǎn)完成支付，其他支出通過(guò)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)代理銀行支付到供應(yīng)商，日終賬戶(hù)余額上劃國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度是以設(shè)立多重賬戶(hù)為基礎(chǔ)的分散收付制度，財(cái)政收入由征收部門(mén)通過(guò)設(shè)立過(guò)渡賬戶(hù)收繳，財(cái)政支出通過(guò)財(cái)政部門(mén)和用款單位分別開(kāi)設(shè)賬戶(hù)層層撥付。在這種制度體制下，財(cái)政資金運(yùn)行效率和使用效益較低，截留、擠占、挪用資金等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，并在不同程度上誘發(fā)了腐敗現(xiàn)象；財(cái)政資金運(yùn)行信息反饋遲緩，難以及時(shí)、準(zhǔn)確地為預(yù)算編制、執(zhí)行分析以及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供決策參數(shù)。

從2001年起，中國(guó)開(kāi)始推行以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。一是改革賬戶(hù)管理體系，二是改革資金收繳方式，三是改革資金支付方式。幾年來(lái)，中國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付改革取得較大進(jìn)展，2012年底基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，成為財(cái)政資金運(yùn)行管理的基本制度。

（本刊記者根據(jù)公開(kāi)資料整理）