據(jù)媒體報道，深圳大學(xué)擬吁請深圳市人大常委會制定《深圳大學(xué)條例》（以下簡稱條例），深圳大學(xué)有關(guān)專家已經(jīng)完成專家試擬稿工作。如果該項立法建議能夠為深圳市人大常委會所接受并最終表決通過，這將成為內(nèi)地第一部專項高校地方立法。

按照專家起草小組的設(shè)計，條例的主要宗旨在于爭取更大的辦學(xué)自主權(quán)。關(guān)鍵性的制度包括，擬將深大確定為“依法治校、高度自治、全面監(jiān)督、獨立運行”的法人機(jī)構(gòu)，以使其區(qū)別于政府、企業(yè)和傳統(tǒng)的事業(yè)單位。這樣的法人機(jī)構(gòu)將在“招生、學(xué)科設(shè)置、經(jīng)費預(yù)算和使用、人員聘用、薪酬制定，乃至工程建設(shè)、招投標(biāo)等方面獲得充分自主權(quán)，而無需像過去那樣，事事需要政府審批；學(xué)校的教職工亦不再享有終身制的身份定位，要祛除過去平均主義、大鍋飯以及只進(jìn)不退、只上不下的弊端，實現(xiàn)從‘身份管理’到‘契約管理’的轉(zhuǎn)變；在治理結(jié)構(gòu)上，要建立理事會、咨詢決策委員會以及教授委員會、教職工委員會等制度體系，并推進(jìn)學(xué)校的信息公開，學(xué)校每年要將工作報告呈交政府審議，向社會公開，向市人大提交財務(wù)審計報告……”

回溯大學(xué)演進(jìn)的過程，就可以看出，大學(xué)關(guān)乎人類最深層的精神活動和文明薪火的傳承，因此在管制與自治之間尋求良性平衡，制定明晰化的大學(xué)活動規(guī)則以保障學(xué)術(shù)自由，給予學(xué)術(shù)活動明朗預(yù)期等等，都是大學(xué)自治規(guī)律的基本表征。

用立法來表達(dá)社會對于大學(xué)的公開期待，屏蔽公權(quán)對大學(xué)的不當(dāng)干預(yù)，也是現(xiàn)代各國大學(xué)治理的基本方式。

在此意義上說，深圳市即將展開的大學(xué)立法嘗試，無疑代表了一種正確的方向。但是，任何立法都必須置身在地化的各種客觀考量，也不能孤懸于社會的各種條件羈絆，以此而論，深圳市的立法試錯也有諸多方面值得斟酌。

首先，地方立法的制度空間寬窄問題。作為一個單一制國家，中國在創(chuàng)建之初設(shè)計立法制度時，采行單一的立法體制?！拔逅膽椃ā眱H僅規(guī)定全國人民代表大會有法律制定權(quán)，全國人大常委會則是在“五四憲法”頒行幾年之后才有法令制定權(quán)。1979年之后，考慮改革開放之后立法的多元化需求，以及對過去那種太過單一的立法體制的反思，才通過修改地方組織法賦予地方一定層級的人大以地方立法權(quán)。但出于對法治統(tǒng)一的考量和對地方主義坐大的擔(dān)憂，嚴(yán)格限縮了地方立法的自主空間，要求地方立法不得同憲法、法律相抵觸。只是在全國性法律未及制定的和不屬于全國人大專屬立法事項的范圍，給予地方以有限的先行立法空間。

深圳除了享有作為較大市應(yīng)享有的地方立法權(quán)外，還另外享有作為經(jīng)濟(jì)改革特區(qū)而導(dǎo)致的特區(qū)立法權(quán)。特區(qū)立法權(quán)作為一種授權(quán)立法，被賦予給予全國性法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)予以變通的權(quán)力。不過，授權(quán)立法必須謹(jǐn)守被授權(quán)的畛域而不得隨意僭越，當(dāng)初全國人大關(guān)于特區(qū)立法的授權(quán)主要限于經(jīng)濟(jì)改革和對外開放事務(wù)，高校立法是否可以納入特區(qū)立法范圍，著實需要審慎考量。

另外，學(xué)術(shù)自由、基本教育制度比如招生制度、學(xué)位授予制度等均屬于法律保留事項，如果地方立法完全抄襲全國性立法，則純屬浪費立法資源。如果變通設(shè)計，是否可以變通全國性法律的基本原則和基本制度？變通的邊界其實不可以恣意擴(kuò)張，否則隨心所欲地移步換景，不僅會侵損法治統(tǒng)一秩序，而且還會因與國家和其他地方的教育制度不配套而窒礙難行。

變通立法的興衰與全國性法律的完善呈反相關(guān)關(guān)系。在官方宣布到2012年社會主義法律體系已經(jīng)建成的情況下，變通立法還有多少可欲可為的空間也值得思量。中國憲法和民族區(qū)域自治法均賦予民族自治地區(qū)制定自治條例的權(quán)力，但迄今為止未有一部民族區(qū)域自治條例正式出臺。若無真正的地方自治，任何地方求新求異的沖動也可能受到強(qiáng)大的中央意志的管制。深圳作為特區(qū)不特，與普通地方日趨同質(zhì)化的事實，暗喻了此次深圳大學(xué)條例的立法嘗試最終可能只是立法的浪漫。

與上述擔(dān)憂相關(guān)聯(lián)的是，除了所謂“第一部地方專項高校立法”的標(biāo)簽之外，作為該部立法靈魂的核心制度設(shè)計其實乏善可陳。比如說，專家試擬稿將深大定位為“依法治校、高度自治、全面監(jiān)督、獨立運行”的法人機(jī)構(gòu)，這與中共中央歷次關(guān)于高等教育改革的改革發(fā)展目標(biāo)以及國家高教法的規(guī)定幾無差異。

當(dāng)下的中國高校幾乎都有所謂尋求高度自治的沖動，惜乎在行政全面吸納社會的基本情勢下，高校從招生規(guī)模、學(xué)位授予、學(xué)科評價以及教師資質(zhì)到校長書記遴選、院系負(fù)責(zé)人任命、教職工基本待遇，無不受到行政力量的顯暗控制。就以條例專家試擬稿所謂的教職工待遇自定的制度創(chuàng)新來說，未必有多少揮灑空間。在一個主要依靠政府撥款的公立高校，如果教職工福利待遇與其他機(jī)關(guān)、組織的人員待遇差異得離譜，即便撥款方開恩核準(zhǔn)，那也可能被社會輿論的唾沫淹死。

中國有關(guān)高校的各種制度絕大多數(shù)掌控在中央行政主管單位手中，深圳市政府盡管是深圳大學(xué)主管機(jī)關(guān)，所能釋放的教改紅利空間有限。深圳市政府與深圳大學(xué)的核心關(guān)系其實是財政撥款和人事任免。財政撥款只需有科學(xué)民主的預(yù)算體制，公開透明的撥款程序，即可解決深圳大學(xué)的訴求。人事任免則關(guān)乎干部體制，條例只好無奈轉(zhuǎn)身，世故性地回避。剩下的那些皮毛性制度用大學(xué)章程即足以安放，又何需勞立法機(jī)關(guān)大駕。

自由地選擇大學(xué)校長和其他的學(xué)校高層管理者，雖非大學(xué)自治的全部，但是屬于大學(xué)自治制度的晶核。《深圳大學(xué)條例》專家試擬稿并未觸及這一問題。只觀此點，不及其余，我們就可以大膽地得出一個結(jié)論，所謂的自主自治有矯情之嫌。沒有教育改革的頂層設(shè)計，深圳的立法試驗不過是圍城里的一廂情愿。

作者為武漢大學(xué)教授