慶麗

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

我國地方治理中的政府角色定位研究

慶麗

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

地方治理理念興起于西方社會(huì)，于20世紀(jì)末傳入我國，有多種理論學(xué)說與治理模式。這一原本屬于政治學(xué)與管理學(xué)領(lǐng)域的概念從法學(xué)角度看，即地方政府角色的重新定位，具體表現(xiàn)為政府權(quán)力的分化與重組，政府不再是唯一的治理主體，需要在借鑒西方治理模式的基礎(chǔ)上厘清我國政府與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的分權(quán)協(xié)作關(guān)系，與社會(huì)組織、市場、公民的制約監(jiān)督關(guān)系，從而為構(gòu)建我國的地方治理體系提供基礎(chǔ)。

地方治理；政府模式；政府角色；現(xiàn)代轉(zhuǎn)換

一、政府角色之理論研討

（一）地方治理理念

20世紀(jì)80年代初，在西方世界掀起了一場名為地方治理運(yùn)動(dòng)的熱潮，這一場公共管理和政治學(xué)領(lǐng)域的運(yùn)動(dòng)也在上世紀(jì)末傳入中國，迅速成為熱議話題。目前我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，政治體制改革迫在眉睫，基于公民社會(huì)的地方治理理論成為改革的新動(dòng)力。

治理一詞最早在14世紀(jì)末葉，由英格蘭國王亨利四世首次使用，用以表明上帝之法授予國王對(duì)國家的統(tǒng)治之權(quán)[1]。不過到20世紀(jì)80年代，治理一詞的內(nèi)涵發(fā)生了較大的變化。各國學(xué)者也從不同的角度對(duì)治理進(jìn)行了定義和分析，如英國學(xué)者羅伯特·羅茲認(rèn)為，治理涉及一個(gè)全新的社會(huì)統(tǒng)治、控制方式轉(zhuǎn)型的過程，要形成一種社會(huì)自主、公民自我的管理模式。瑞士政治學(xué)家皮埃爾(J.Pierre)從環(huán)境變化和治理發(fā)展的角度展開思考,認(rèn)為治理是一個(gè)概念性或理論性的框架,它用以說明當(dāng)今協(xié)調(diào)、合作的社會(huì)體系,以及在治理過程中國家權(quán)力作用和秩序發(fā)生的變化。而美國治理研究的權(quán)威威庫伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特(M.Van Vliet)指出，治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的社會(huì)結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加，它之所以發(fā)揮作用，是要依靠多種互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。這種互動(dòng)是由參與者共同的目標(biāo)支撐的。對(duì)于治理理念的定義，不同學(xué)者對(duì)于治理界定的方式以及重點(diǎn)的把握皆有差異，但共同點(diǎn)在于：首先，政府已不是唯一的治理主體，社會(huì)已然參與其中；其次，權(quán)力運(yùn)行方式由統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)楹献?；最后，新的社?huì)管理模式趨于形成。

十八大三中全會(huì)首次在中央文件上提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的論點(diǎn)，治理一詞在我國開始備受重視。眾所周知，較之國家治理，地方治理面向的是“地方”，而所謂的“地方”其實(shí)是一個(gè)相對(duì)的概念。與國家對(duì)應(yīng)的，省市構(gòu)成地方，而相對(duì)于省市，區(qū)、縣乃至街道、村等又代表不同層級(jí)的地方，基本上非中央?yún)^(qū)域或單位皆為地方。因此，地方治理的含義基本可以表述為，在公民生活的多層次地理空間內(nèi)，以政府為主體、多種社會(huì)力量以及公民共同參與的，以更好為公民服務(wù)為目的的新型社會(huì)管理模式。而政府無疑是重中之重，因此從法學(xué)的角度看，地方治理的含義可以更多表現(xiàn)為一種政府對(duì)權(quán)力的“放手”，由各種社會(huì)力量共同完成為公民服務(wù)的任務(wù)。這種權(quán)力的分化與重組即是地方治理的最核心內(nèi)涵，也是地方政府角色轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵所在。

（二）法理基礎(chǔ)

1.社會(huì)制約權(quán)。根據(jù)地方治理的含義，地方政府對(duì)于權(quán)力的重新配置和運(yùn)用即體現(xiàn)為一種對(duì)權(quán)力的“分割”，或者“放手”。當(dāng)代憲政的基本內(nèi)容之一即是權(quán)力的制約，最初僅指權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約，三權(quán)分立即屬此列。而隨著社會(huì)民主化程度的不斷加強(qiáng)，非國家權(quán)力也即社會(huì)權(quán)利開始走入憲政的視野。19世紀(jì)法國自由主義思想家托克維爾首先提出了以社會(huì)制約權(quán)力的論點(diǎn)，并由20世紀(jì)著名的民主理論家羅伯特·達(dá)爾發(fā)揚(yáng)光大。該論點(diǎn)認(rèn)為，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約必須依靠社會(huì)的力量[2]。在達(dá)爾的另一重要理論——多元民主理論中也體現(xiàn)了這一思想，“國家不再是惟一的權(quán)力中心，應(yīng)該由各種利益集團(tuán)分享政治權(quán)力，使民主成為一種多元的政治結(jié)構(gòu)?！盵3](P90)國家與地方是相對(duì)的，因此，從地方層面看，即地方各種社會(huì)組織分享地方政府的權(quán)力。

2.協(xié)商民主理論。黨的十八大報(bào)告提出要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”。根據(jù)學(xué)者陳家剛的觀點(diǎn)，“協(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性?！盵4]通過協(xié)商程序，公民直接參與到政府決策中，無疑是對(duì)政府權(quán)力的一種制約，也是地方治理的另一種表現(xiàn)形式。當(dāng)然，政府與各種社會(huì)力量進(jìn)行合作治理的同時(shí)，也必須依靠特定的民主原則和法定程序，以確保治理之科學(xué)性。

二、政府角色發(fā)展分析

（一）國外政府角色

地方治理理論興起于國外，最早是由英國的政府改革演變而來。經(jīng)過多年的發(fā)展，其理論和實(shí)踐都不斷深化，在國外已形成多種代表模式。

1.協(xié)作型政府。協(xié)作型政府的理念來源于西方國家廣泛流行的協(xié)作性公共管理理論。根據(jù)該理論，協(xié)作型的管理包括縱向的上下級(jí)政府間、橫向的同級(jí)政府以及政府與多種社會(huì)組織間的協(xié)調(diào)與合作。[5](P4)西方國家將此理念引入政府管理中，即產(chǎn)生協(xié)作型政府模型。

2.市場式政府。相較于傳統(tǒng)官僚體制的壟斷，市場政府模式旨在通過市場的激勵(lì)作用，鼓勵(lì)私人組織或半私人組織來提供公共服務(wù)，充分分配社會(huì)資源，提高公務(wù)人員工作效率，實(shí)現(xiàn)市場式治理。采用這一模式的代表是英國，英國政府市場化改革的主要被稱為“簽約外包”或“市場檢驗(yàn)”。

3.企業(yè)化政府。其運(yùn)行理念來源于企業(yè)運(yùn)行體制的改革，20世紀(jì)80年代后，企業(yè)面向市場由以往以出售庫存商品為主的模式，變?yōu)橛唵文Ｊ剑允袌鲂枨鬄橹?，機(jī)動(dòng)而靈活的最大化利用資源。伴隨著這股經(jīng)濟(jì)上的改革熱潮，在公共管理領(lǐng)域也出現(xiàn)了企業(yè)化政府的口號(hào)。即以市場為導(dǎo)向，對(duì)市場由縱向控制到橫向合作轉(zhuǎn)變，對(duì)政府的管理靈活機(jī)變，精簡部門，提高效率并創(chuàng)造收入。

4.彈性化政府。所謂彈性具體是指在政府內(nèi)部，以可選擇性的機(jī)構(gòu)取代永久性組織機(jī)構(gòu)，以不斷撤銷現(xiàn)有組織來應(yīng)對(duì)固有機(jī)制的僵化問題，即根據(jù)客觀環(huán)境的各種需要來設(shè)置相關(guān)部門，事后再撤銷，以提高政府對(duì)各種社會(huì)現(xiàn)象和問題的反應(yīng)能力。

（二）我國政府發(fā)展方向

以上模式各有特色，但具體運(yùn)行過程多有重合，均注重社會(huì)的參與，最根本的共同點(diǎn)都是在不同程度上分化并重組了政府的權(quán)力，政府所扮演的角色不再是管制者，而是協(xié)調(diào)者與合作者。然而，以上模式也存在一定程度的弊端。

首先，在協(xié)作型政府模式中，由于協(xié)作強(qiáng)調(diào)一定的平等關(guān)系，但是各主體包括政府、社會(huì)組織及公民因擁有社會(huì)資源的不同，不可能形成較為平等的地位。因各主體的共同參與，責(zé)任如何分配也是難題。其次，在市場式政府模式中，強(qiáng)調(diào)以市場功能為基礎(chǔ)。無疑是對(duì)市場功能的過度神話，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，壟斷、公共產(chǎn)品、信息不對(duì)稱以及其他外部因素等均有可能導(dǎo)致市場失靈。把政府模式建立在對(duì)市場完全依賴的基礎(chǔ)上，具有一定風(fēng)險(xiǎn)。再次，在企業(yè)化政府模式中，企業(yè)在金融方面對(duì)政府有相當(dāng)大的影響力，如20世紀(jì)70年代中期，美國投資銀行拒絕紐約市政府拖欠債務(wù)，因此導(dǎo)致政府財(cái)政陷入困境，引發(fā)一系列問題。最后，彈性化政府，因?yàn)樵撃Ｊ街鲝垖?duì)政府機(jī)構(gòu)的不斷撤銷，對(duì)于政府結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性是一大挑戰(zhàn)。也在一定程度上使得員工對(duì)于組織的參與感、責(zé)任感降低，從而影響工作效率。

不可否認(rèn)，以上模式較之傳統(tǒng)管理方式，對(duì)于政府權(quán)力的下放，社會(huì)權(quán)利的發(fā)展以及現(xiàn)代化國家的民主進(jìn)程起著不容忽視的作用。對(duì)于我國地方政府角色的重塑也有著重要的借鑒意義。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代的到來，政府角色逐漸由管制型向合作型轉(zhuǎn)變。借鑒國外已有四種模式的特點(diǎn)，我國政府職能的重組，主要需要重視以下幾個(gè)方面：首先，注重政府與各種社會(huì)力量間的協(xié)調(diào)與合作，這種協(xié)調(diào)合作可以包括上下級(jí)政府、同級(jí)政府以及立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間。其次，充分利用市場的導(dǎo)向與激勵(lì)作用，減少官僚體制對(duì)于公共管理的壟斷，讓社會(huì)組織等承擔(dān)一定公共物品的供給、公共服務(wù)的提供責(zé)任。其次，對(duì)政府的整體管理上，借鑒企業(yè)化管理模式，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、管理人事，同時(shí)設(shè)置激勵(lì)與懲戒措施，注重效率。最后，政府組織內(nèi)部應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)現(xiàn)象及突發(fā)事件設(shè)置一些靈活性的、臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，以克服固有機(jī)制的僵化問題。

不難看出，地方治理中政府權(quán)力體系的分化與重組存在種種困境，只有越過此類困境，才能真正實(shí)現(xiàn)政府角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換。

三、地方治理中政府角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換

地方治理理念的興起，使得地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。政府在未來的發(fā)展中必須把握住自身角色定位問題，重點(diǎn)處理好與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的制約監(jiān)督關(guān)系，并協(xié)調(diào)好與社會(huì)組織、市場、公民間的分權(quán)協(xié)作關(guān)系，在與各方力量的博弈中轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)各方主體的依法行政。

（一）政府角色定位

1.政府與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系。眾所周知，政府作為行政機(jī)關(guān)其最基本的權(quán)力即行政權(quán)，行政權(quán)具有反應(yīng)敏捷、行動(dòng)迅速等優(yōu)點(diǎn)，因此賦予行政機(jī)關(guān)立法權(quán)是各國普遍的做法。根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，政府不僅自身享有立法權(quán)，甚至在一定程度上對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)產(chǎn)生影響，主要表現(xiàn)為：在立法準(zhǔn)備階段，政府具有立法提案權(quán)及草案擬定權(quán)。在法律解釋階段，政府有提請解釋權(quán)，關(guān)于法規(guī)的具體應(yīng)用，還具有解釋權(quán)。在地方治理體系中，政府扮演的角色應(yīng)當(dāng)是“依法行政"，而權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)被弱化以后，“依法行政”所依據(jù)的“法”則更多表現(xiàn)為政府制定的相關(guān)規(guī)章、條例等。易導(dǎo)致法律與規(guī)章之間的沖突，對(duì)于我國法制的統(tǒng)一極為不利。

因此，在地方治理體系中必須貫徹權(quán)力分化的原則，加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)之權(quán)力，弱化行政機(jī)關(guān)之干預(yù)。具體措施為：第一，對(duì)于政府的立法提案權(quán)和草案擬定權(quán)進(jìn)行程序性規(guī)制，并加入專門的審議提案、草案的部門，加強(qiáng)監(jiān)督作用，只有嚴(yán)格通過審議的提案或草案才能提上立法日程，將行政機(jī)關(guān)對(duì)立法的影響保持在可控范圍內(nèi)，同時(shí)規(guī)范政府的法規(guī)解釋權(quán)，在不違背原義的基礎(chǔ)上嚴(yán)格限制其解釋超出應(yīng)用范疇；第二，強(qiáng)化民主立法工作，拓寬公民參與立法的渠道。擴(kuò)大公民參與范圍并豐富形式，實(shí)行立法公開制度，廣泛征求民意。加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)立法權(quán)的同時(shí)保障公民立法權(quán)的行使，必然在一定程度上削弱政府對(duì)立法的干預(yù)作用，這種立法權(quán)與行政權(quán)的相互制約對(duì)地方治理中政府角色的重塑具有重要意義。

2.政府與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。政府的行政權(quán)與司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)同為主權(quán)國家的公權(quán)力，根本目的都是為了社會(huì)的秩序穩(wěn)定及保障人權(quán)。前者是執(zhí)行法律和行政管理的權(quán)力，后者為裁判爭議與犯罪行為的權(quán)力。二權(quán)各行其是，相互獨(dú)立。然而隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系趨向于復(fù)雜化，有重疊與沖突的趨勢。這種重疊與沖突對(duì)于行政權(quán)的“公定力”及司法權(quán)的“獨(dú)立性”均有影響，而司法獨(dú)立更是司法的生命力所在。在地方治理體系中，必須加強(qiáng)司法權(quán)的獨(dú)立性，避免與行政權(quán)的互相感染。第一，需要以立法的形式明確劃分行政權(quán)與司法權(quán)的界限，保障司法是公民維權(quán)的最后一道途徑與防線。第二，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的自由裁量權(quán)要予以尊重，對(duì)行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)一般不進(jìn)行審查，對(duì)行政權(quán)帶有專業(yè)性和技術(shù)性的活動(dòng)加以尊重。由于司法權(quán)的判斷性及行政機(jī)關(guān)自身的管理性特質(zhì)，法院在認(rèn)定具體行政行為顯失公正時(shí)，未必能作出更為恰當(dāng)?shù)木唧w行政行為。第三，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行政行為必須制定嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，充分發(fā)揮檢察系統(tǒng)的作用。完善檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟抗訴制度，保護(hù)相對(duì)人權(quán)益。

（二）政府權(quán)力制約

1.權(quán)力的分化。所謂權(quán)力的分化，實(shí)際是指把原本屬于政府的權(quán)力讓渡給社會(huì)與公民。具體表現(xiàn)為讓企業(yè)和社會(huì)組織等承擔(dān)提供部分公共服務(wù)的職能。

就企業(yè)和社會(huì)組織而言，第一，政府應(yīng)當(dāng)放松對(duì)企業(yè)的過多規(guī)制，確立企業(yè)在市場中的主體地位，取消某些行業(yè)性、準(zhǔn)入、退出和價(jià)格管制的規(guī)制；減少行政審批事項(xiàng)，改部分工商登記前置審批事項(xiàng)為后置審批，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，輔助中小企業(yè)發(fā)展；以社會(huì)組織等為中介，溝通政府與市場，間接調(diào)整微觀經(jīng)濟(jì)。第二，確定社會(huì)組織的權(quán)力。盡快以法律的形式規(guī)范并保障結(jié)社自由，取消雙重標(biāo)準(zhǔn)，放寬社會(huì)組織的設(shè)立條件，使得公民能夠更自由地組建社會(huì)組織、更有能力分擔(dān)政府權(quán)力、更積極的通過社會(huì)組織共同參與對(duì)公共事物的管理。最后，完善政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的政策。從理論上來說，只要社會(huì)組織或企業(yè)在某些公共事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)行使治理權(quán)能夠提供更好的公共服務(wù)，有利于民生的改善且不會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響，那么這部分權(quán)力就屬于其可承擔(dān)范圍。事前，政府應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)信息公開制度、招標(biāo)投標(biāo)制度以及聽證制度，保證社會(huì)各方力量的有序參與、公平競爭、合法維權(quán)。事后，應(yīng)扮演好公共服務(wù)監(jiān)控者的角色，對(duì)于服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。最后，在管理手段方面，以行政合同類的契約方式為主，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，類似方式還有政府對(duì)相關(guān)企業(yè)和社會(huì)組織的勸導(dǎo)、建議、鼓勵(lì)等。

就公民參與而言，首先需要拓寬社會(huì)力量參政議政的渠道，包括信息的獲取、參政程序的簡化等。信息的獲取重點(diǎn)在于完善信息公開制度，擴(kuò)大參政議政的空間，使公民對(duì)息息相關(guān)的社會(huì)事務(wù)真正具有知情參與權(quán)乃至決策權(quán)。其次，必須完善聽證制度。目前我國的聽證制度多見于法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中，效力有限，且停留在行政處罰、許可等層面，缺乏統(tǒng)一的立法予以規(guī)制。所以，必須盡快立法完善聽證程序，擴(kuò)大范圍并豐富形式。最后，建立參與保障監(jiān)督制度。只有對(duì)侵犯權(quán)利的行為予以打擊，社會(huì)力量才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的參與、決策權(quán)。在實(shí)踐中，公民對(duì)決策事項(xiàng)不滿意或者參與要求被拒絕的現(xiàn)象屢見不鮮。對(duì)此可以仿照日本《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的作法。政府對(duì)于公眾的意見必須要在法定期限內(nèi)予以研究和論證，必要時(shí)要組織有關(guān)專家進(jìn)行討論。有聽證要求的，視具體情況決定是否舉行，對(duì)于意見的處理結(jié)果則必須要予以公示。

2.權(quán)力的監(jiān)督。權(quán)力需要監(jiān)督，任何權(quán)力都不例外，政府同其他治理主體的權(quán)力也應(yīng)如此。在地方治理體系中，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在司法手段和程序上對(duì)地方政府及其他治理主體的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約。監(jiān)督主體主要包括檢察院和法院，監(jiān)督對(duì)象為政府及其他治理主體，客體主要為各主體實(shí)施的相關(guān)行政行為，當(dāng)然政府及其相關(guān)行為是監(jiān)督重點(diǎn)。

司法機(jī)關(guān)對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督與制約，相較于其他制約手段具有其特殊性和不可替代性。在地方治理體系中，保障各治理主體的合理合法行權(quán)最根本的目的即保障公民的權(quán)利。因此，首先，應(yīng)根據(jù)地方治理的理念，適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，細(xì)化關(guān)于原被告的規(guī)定。凡是行政活動(dòng)，只要侵犯了相對(duì)人的權(quán)利，損害其利益，都應(yīng)當(dāng)確保其能夠行使訴訟程序維權(quán)。維權(quán)程序盡量簡化，改善“民告官”困難重重的現(xiàn)象。其次，各治理主體在其各自的系統(tǒng)內(nèi)皆有一定程度的自治權(quán)，司法機(jī)關(guān)在對(duì)其進(jìn)行檢察、審判時(shí)，切忌矯枉過正，損害其對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理積極性。最后，對(duì)于行政主體拒不接受司法監(jiān)督或者不履行司法裁決等行為，制定嚴(yán)格的追究制度，切實(shí)保障司法監(jiān)督的權(quán)威性及強(qiáng)制性，進(jìn)一步達(dá)到權(quán)力制約、保障人權(quán)的目的。就檢察系統(tǒng)而言，需要強(qiáng)化其行政抗訴的權(quán)力，因?yàn)樵诰唧w的行政案件中，由于被告的治理主體地位，尤其是政府機(jī)關(guān)，其特殊地位決定了易出現(xiàn)裁判不公、裁判錯(cuò)誤的現(xiàn)象，雖然當(dāng)事人有申請?jiān)賹彽臋?quán)利，但是并不能替代檢察機(jī)關(guān)的抗訴監(jiān)督作用。所以必須從根本上完善檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟抗訴制度，健全相關(guān)法律規(guī)定。

（三）依法行政

在地方治理體系中，依法行政是治理目標(biāo)在執(zhí)行層面得以實(shí)現(xiàn)的保障。包括政府、社會(huì)組織等在內(nèi)的治理主體必須參照統(tǒng)一的程序規(guī)則，共同行使治理權(quán)。即利用法律程序的具體規(guī)定使得各方治理主體在一個(gè)合法、合理、有序、良性的環(huán)境內(nèi)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分化與重組這一動(dòng)態(tài)平衡的過程。由于我國目前沒有統(tǒng)一的行政程序法，具體的法律程序主要在相關(guān)實(shí)體法中體現(xiàn)，如信息公開程序在信息公開法中，聽證程序在相關(guān)具體法中等。然而，近年來，行政程序法的立法呼聲高漲，因此我國應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的行政程序法典，這對(duì)于發(fā)展民主政治、保護(hù)公民權(quán)利、遏制腐敗現(xiàn)象、克服官僚主義、提高行政效率、建立健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會(huì)主義法治國家都具有十分重要意義，特別對(duì)于推進(jìn)政府依法行政、建設(shè)法治政府具有重要意義。

各治理主體共同對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，除了政府行使公權(quán)力行為外，基層自治組織、社會(huì)組織及企業(yè)等大量非行政機(jī)關(guān)也在一定范疇內(nèi)行使相關(guān)公權(quán)力。政府行權(quán)無疑受到行政程序法的拘束，而此類行使社會(huì)公權(quán)力的行為也應(yīng)當(dāng)屬于程序法的規(guī)制范疇。目前的法律規(guī)定：屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織和行政機(jī)關(guān)委托的組織實(shí)施的行政行為與行政機(jī)關(guān)的行政行為適用同樣的行政程序，同樣對(duì)待。不過，基于對(duì)人權(quán)保障及現(xiàn)代法治的基本要求，社會(huì)組織、企業(yè)等等在實(shí)施上文所述的提供公共服務(wù)等公法行為時(shí)，除了要遵循其內(nèi)部的章程和規(guī)約外，同政府機(jī)關(guān)行使公權(quán)力一樣，也必須滿足正當(dāng)程序、告知、說明理由、聽證及救濟(jì)等行政程序法的具體規(guī)定。

因此，行政程序法不僅應(yīng)當(dāng)規(guī)制政府機(jī)關(guān)的行權(quán)行為，也必須把社會(huì)組織等社會(huì)力量行使公權(quán)力的行為納入規(guī)制范疇，這一方面是對(duì)其治理主體地位的確認(rèn)，另一方面也是為其正當(dāng)行使職權(quán)提供具體的程序依據(jù)。而最重要的一點(diǎn)，則在于為地方政府權(quán)力的分化、重組提供了程序性保障，對(duì)政府角色的重新定位具有重大意義。

四、結(jié)語

我國地方治理體系的構(gòu)建還有漫長的道路，準(zhǔn)確定位地方政府的角色至關(guān)重要，只有正確厘清政府與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的分權(quán)協(xié)作關(guān)系及與社會(huì)組織、市場及公民的制約監(jiān)督關(guān)系，才能真正保障地方治理主體的多元化，從而為最終體系的構(gòu)建提供合理的基石與平臺(tái)。

[1]Weller,P(2000).In Search of Governance.In David,A.,and M.Keating(Eds.)The Future of Governance.St.Leonards,NSW:Allen&Unwind.

[2]郭道暉.權(quán)力的多元化與社會(huì)化[J].法學(xué)研究,2001(1):5-6.

[3]羅伯特達(dá)爾.民主理論的前言[M].顧昕,譯.北京:東方出版社,2009:90.

[4]陳家剛.協(xié)商民主引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí),2004(3):28-30.

[5]羅伯特·阿格拉諾夫，邁克爾·麥圭爾.協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略[M].北京:北京大學(xué)出版社,2007.

（責(zé)任編輯：朱 斌）

Positioning Research of the Government's Role in Our Country's Local Governance System

QING Li
(Law school of Southeast University,Nanjing 211189,China)

Local governance idea arose in the western society,it was introduced into our country at the end of last century and there are many theories and governance models.This concept originally belonged to the field of politics and administration,but from the perspective of law,it is redefining the role of local government.Differentiation and reorganization of the government's power is its specific performance.The government is no longer the only governance subject,all kinds of social forces in a concerted effort to complete the task of serving the people.Our country must be improved on the basis of the existing practice of the western countries for reference of modern transformation of the government role.

local governance;government pattern;government role;modern conversion

DF28

A

123(2014)04-0062-05

2014-05-01

慶 麗（1989-），女，江蘇南京人，東南大學(xué)法學(xué)院，碩士。研究方向：憲法㈦行政法。