楊青

（臨清市人民檢察院，山東臨清252600）

制度異化與涉農(nóng)信訪

楊青

（臨清市人民檢察院，山東臨清252600）

村民自治制度、行政行為制度以及涉農(nóng)訴訟制度的異化是涉農(nóng)信訪產(chǎn)生的主要原因。制度異化的根源在于制約機(jī)制虛化。重塑村民自治組織、行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)等主體的利益關(guān)系是制度回歸的前提，也是化解涉農(nóng)信訪問(wèn)題的根本所在。

制度異化；涉農(nóng)信訪；制約虛化；利益重塑；村民自治

三農(nóng)問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中躲不開(kāi)、繞不過(guò)的難題。隨著農(nóng)業(yè)稅取消、集體土地使用權(quán)物權(quán)化、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)加速等一系列政策、法律的調(diào)整，三農(nóng)問(wèn)題呈現(xiàn)出新的矛盾特征，涉農(nóng)信訪的內(nèi)容、形式、類型也隨之發(fā)生變動(dòng)。本文擬從制度異化的角度分析涉農(nóng)信訪的成因，并以利益重塑、完善制約機(jī)制為基礎(chǔ)探析化解涉農(nóng)信訪問(wèn)題的基本路徑。

一、制度異化是涉農(nóng)信訪的主要原因

（一）村民自治制度的異化

1.宗族、賄選、黑社會(huì)勢(shì)力扭曲了村民自治制度

宗族是基于血緣關(guān)系維系的社會(huì)結(jié)構(gòu)，曾是我國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)[1]。村民自治制度實(shí)施前，隨著我國(guó)社會(huì)治理模式的變遷，宗族在農(nóng)村社會(huì)的地位日趨式微。近年來(lái)，隨著村民自治制度的發(fā)展，宗族在村民自治特別是村民委員會(huì)選舉過(guò)程中的影響逐步顯現(xiàn)[2]，包括選舉宗族的候選人、為宗族的候選人拉票賄選等等。同時(shí)，這種關(guān)系不僅存在于同姓宗族，還擴(kuò)展至存在婚姻關(guān)系的不同宗族之間，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的選舉關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。一旦有的宗族在選舉過(guò)程中落敗，就可能對(duì)選舉結(jié)果不服，甚至造成上訪。賄選是農(nóng)村基層選舉的常見(jiàn)問(wèn)題，并有愈演愈烈之勢(shì)，且往往與黑社會(huì)勢(shì)力干預(yù)選舉相勾連[3]，使村民難以依據(jù)自身意愿參加選舉。

2.重要事項(xiàng)的決定程序異化

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案、宅基地的使用方案、本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案等涉及村民利益的事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。但在農(nóng)村實(shí)踐中，村民委員會(huì)常常不經(jīng)過(guò)村民會(huì)議，在村民不知情的情況下，僅經(jīng)村民委員會(huì)討論就決定上述涉及村民利益的事項(xiàng)。因訴求表達(dá)不暢，村民很容易對(duì)村民自治機(jī)構(gòu)的決定產(chǎn)生懷疑和不滿，極易引發(fā)群體性信訪。

（二）行政行為制度的異化

農(nóng)村社會(huì)的治理離不開(kāi)行政行為，行政行為一旦異化就會(huì)侵害到行政對(duì)象的利益。行政行為制度的異化，突出體現(xiàn)在土地征收領(lǐng)域?，F(xiàn)階段土地征收行為的亂象使得土地問(wèn)題成為涉農(nóng)信訪的一個(gè)焦點(diǎn)、難點(diǎn)。土地征收行為的異化具體包括征收目的不符合公共利益、被征收土地的主體參與不足、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、征收補(bǔ)償費(fèi)被截留私分四個(gè)方面。土地征收行為的異化，使得土地征收成為剝奪農(nóng)民權(quán)益的工具[4]，成為農(nóng)村社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索。更甚者，地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的沖動(dòng)，也是行政行為異化的關(guān)鍵場(chǎng)域。在解決部分農(nóng)村青年就業(yè)問(wèn)題的同時(shí)，也給農(nóng)村帶來(lái)了巨大的資源環(huán)境壓力。特別是因環(huán)境污染導(dǎo)致的慢性疾病經(jīng)過(guò)時(shí)間積累后，一旦爆發(fā)，就會(huì)成為群體性涉農(nóng)信訪的源頭。

（三）涉農(nóng)訴訟制度的異化

這里的訴訟制度主要指涉農(nóng)民事行政訴訟，特別是行政訴訟。《物權(quán)法》規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷”。但是，由于農(nóng)民法律知識(shí)的欠缺以及黑社會(huì)勢(shì)力的干預(yù)，很多受侵害的集體成員不知道或者不敢請(qǐng)求人民法院予以撤銷。由于機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體的集體無(wú)意識(shí)或者說(shuō)缺位，導(dǎo)致《民事訴訟法》第15條規(guī)定的支持起訴制度在這一問(wèn)題上形同虛設(shè)。而涉農(nóng)行政訴訟案件的異化更為嚴(yán)重，通常表現(xiàn)為立案難、執(zhí)行難。在有爭(zhēng)議卻無(wú)法通過(guò)訴訟解決的情況下，農(nóng)民要么選擇放棄要么選擇信訪。如果說(shuō)立案難限縮了農(nóng)民通過(guò)訴訟維權(quán)的路徑，那么針對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行亂象更是幾乎堵塞了農(nóng)民訴訟維權(quán)的渠道。審判機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)通常不愿執(zhí)行或者說(shuō)難以執(zhí)行的情況無(wú)能為力[5]，進(jìn)一步摧毀了農(nóng)民對(duì)訴訟維權(quán)的信心，從而轉(zhuǎn)向信訪。

二、制約機(jī)制虛化導(dǎo)致制度異化

（一）村民自治內(nèi)部制約機(jī)制虛化

1.村民自治機(jī)構(gòu)相互制約的虛化

為督促村民委員會(huì)依法履職，新修訂的《村民委員會(huì)組織法》設(shè)置了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以此形成對(duì)村民委員會(huì)的制約。但是從各地暴露出的信訪問(wèn)題來(lái)看，很多村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)村民委員會(huì)的制約乏力，村主任與村會(huì)計(jì)合謀私分、挪用集體財(cái)產(chǎn)的案件層出不窮[]。

2.村民對(duì)村民自治機(jī)構(gòu)的制約虛化

村民對(duì)村民自治機(jī)構(gòu)的制約主要來(lái)自定期換屆選舉給自治機(jī)構(gòu)成員的壓力，但是前述種種影響基層農(nóng)村選舉的因素使得這一制度設(shè)計(jì)在很多地方難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，造成民怨積累。同時(shí)，村民對(duì)村民自治機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約需要以村務(wù)公開(kāi)為基礎(chǔ)[7]，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的信息公開(kāi)制度在農(nóng)村社會(huì)治理中往往流于形式，村務(wù)信息發(fā)布的空乏與滯后，使得村民失去了參與監(jiān)督的可能性，村民無(wú)從監(jiān)督，并且對(duì)這一無(wú)從監(jiān)督的困境沒(méi)有有效的救濟(jì)渠道。

（二）行政行為內(nèi)部制約機(jī)制虛化

1.具體行政行為主體相互制約的虛化

我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)使得部門之間形成了制約關(guān)系，但是在涉及三農(nóng)事項(xiàng)時(shí)，在上一級(jí)地方政府的協(xié)調(diào)或者因行賄受賄、人情關(guān)系等因素的作用下各部門的制約機(jī)制就會(huì)虛化[8]。突出表現(xiàn)在招商引資的環(huán)境評(píng)價(jià)、安全監(jiān)管等環(huán)節(jié)。為了使項(xiàng)目早落地，上一級(jí)地方政府可能會(huì)出面協(xié)調(diào)各部門，使得高耗能、高污染甚至是違規(guī)的項(xiàng)目通過(guò)各個(gè)環(huán)節(jié)的評(píng)審。有時(shí)在行賄受賄或人情關(guān)系等因素的作用下，各部門的制約機(jī)制也會(huì)失效。

2.行政復(fù)議制約機(jī)制的虛化

行政復(fù)議制度是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約的重要載體。目前，行政復(fù)議權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力制約職能未能充分發(fā)揮，公眾對(duì)行政復(fù)議的認(rèn)同感日益下降。行政復(fù)議制約虛化體現(xiàn)在行政復(fù)議的案件數(shù)量下滑、公正性遭貶損、效力優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮[9]，這些使得行政復(fù)議權(quán)力制約機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，并進(jìn)一步消減了政府公信力。

（三）行政行為外部制約機(jī)制虛化

1.村民對(duì)行政行為的制約虛化

對(duì)于事關(guān)自身利益的土地征收、環(huán)境測(cè)評(píng)等行政行為，村民沒(méi)有參與渠道，難以通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證等形式形成對(duì)行政行為的制約[10]。村民處于被動(dòng)地位，只能被動(dòng)等待結(jié)果，甚至結(jié)果也未向村民告知。堵塞制度化的訴求表達(dá)渠道、失去行政相對(duì)人制約的結(jié)果就是行政權(quán)力、行政行為更容易濫權(quán)、亂為。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，是亙古不變的真理。

2.審判機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的制約虛化

相對(duì)于行政復(fù)議這種內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制，審判機(jī)關(guān)則處于外部監(jiān)督的地位，但是審判機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的制約同樣面臨虛化的問(wèn)題。一方面是大量的行政爭(zhēng)議進(jìn)入不了訴訟程序[11]；另一方面則是進(jìn)入訴訟程序的案件難以得到公正的裁判與執(zhí)行，兩相疊加，造成涉農(nóng)涉訴信訪總量的居高不下，異化了行政訴訟制度設(shè)立的初衷。這種處理行政訴訟案件的兩難困境進(jìn)一步折射了審判機(jī)關(guān)對(duì)行政行為制約的虛化。

（四）對(duì)審判機(jī)關(guān)涉農(nóng)行政訴訟的制約虛化

審判機(jī)關(guān)處理涉農(nóng)行政訴訟案件的困境成因，既有地方權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的背景，也有審判機(jī)關(guān)以及審判人員的自身考量[12]?；谏孓r(nóng)行政案件的敏感性，審判機(jī)關(guān)、審判人員為了緩解辦理涉農(nóng)案件可能帶來(lái)的涉訴信訪壓力，往往選擇不立案、拖延立案等方式，希望以此消減農(nóng)民行政訴訟的積極性，繼而將爭(zhēng)議排解在審判機(jī)關(guān)之外。[13]對(duì)于審判機(jī)關(guān)的類似違法行為，之前當(dāng)事人只能通過(guò)信訪方式向上級(jí)人民法院、黨委信訪部門、人大信訪部門申訴，難以形成對(duì)地方法院具體案件的監(jiān)督制約。2011年，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》賦予了檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議形式對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。但應(yīng)當(dāng)注意的是，作為和地方人民法院平級(jí)的地方人民檢察院，其自身權(quán)力也嵌于地方權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的背景中[14]，地方人民檢察院對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督也可能因此而虛化。

三、重塑利益關(guān)系與制度回歸

（一）村民自治中的利益重塑

1.村民自治機(jī)構(gòu)內(nèi)部的利益隔離機(jī)制

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員，這是村民自治機(jī)構(gòu)內(nèi)部利益隔離機(jī)制的基本要求。然而，農(nóng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性遠(yuǎn)非成員及其近親屬可以概括，這使得這一規(guī)定成為具文，難以發(fā)揮實(shí)效。借鑒人大代表的選舉規(guī)則并參考公司法人治理結(jié)構(gòu)[15]，應(yīng)當(dāng)保證村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組成具有代表性及獨(dú)立性。結(jié)合大學(xué)生村官等政策的推動(dòng)，可以以大學(xué)生村官為主體建立外部監(jiān)督機(jī)制，并保證大學(xué)生村官的流動(dòng)性，以防止與村民委員會(huì)形成利益同盟。

2.作為利益共同體的村民自治

結(jié)合《村民委員會(huì)組織法》的立法目的，通過(guò)村民自治制度，村民可以藉由民主選舉、訴求表達(dá)、民主決策的路徑形成利益共同體。村民委員會(huì)應(yīng)成為村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)于不依法履職的村民自治組織成員應(yīng)有完善的罷免程序，避免出現(xiàn)村民自治組織成員自身或者與政府工作人員合謀背離村民共同利益的情形。

（二）行政機(jī)關(guān)涉農(nóng)利益的重塑

1.尊重農(nóng)民的法定權(quán)益

我國(guó)提出了法治政府的目標(biāo)，建設(shè)法治政府，離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)民法定權(quán)益的尊重[16]。當(dāng)前，很多地方政府鉆農(nóng)民不知曉法定權(quán)益、不知曉維權(quán)路徑的空子，違法行政，剝奪農(nóng)民的法定權(quán)益。特別是對(duì)于短期內(nèi)危害結(jié)果不明顯的項(xiàng)目，地方政府更是放任其存在甚至為其保駕護(hù)航。尊重農(nóng)民的法定權(quán)益，需要地方政府?dāng)[脫唯GDP、唯財(cái)政收入的思維慣性，依靠法定職責(zé)的落實(shí)，重塑行政機(jī)關(guān)涉農(nóng)利益，將行政權(quán)力配置轉(zhuǎn)向三農(nóng)公共服務(wù)。例如，將行政權(quán)力轉(zhuǎn)向?qū)谏鐣?huì)勢(shì)力扭曲村民自治運(yùn)行的打擊，為作為利益共同體的村民自治建設(shè)提供外部條件。

2.行政部門之間制衡機(jī)制的運(yùn)行

行政機(jī)關(guān)涉農(nóng)利益的重塑，不僅要依靠地方政府的自覺(jué)，也要依靠包括行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在內(nèi)不同行政部門之間的制衡[17]。法律通過(guò)配置各部門的職責(zé)搭建了行政部門之間的制衡機(jī)制，但是對(duì)違法履職的查辦、懲處不力卻導(dǎo)致了制衡機(jī)制的虛化。所謂正義，就是各盡所能、各得其所，增強(qiáng)對(duì)違法履職的查辦、懲處力度，可以保證行政部門各盡所能，各種利益關(guān)系各得其所，這也就保證了行政部門之間制衡機(jī)制的運(yùn)行[18]，減少了違法行政行為對(duì)農(nóng)民利益的侵害，從源頭上減少了涉農(nóng)信訪的發(fā)生。

（三）審判機(jī)關(guān)涉農(nóng)行政訴訟的利益重塑

相對(duì)而言，審判機(jī)關(guān)涉農(nóng)行政訴訟的利益重塑是最為復(fù)雜的課題，它牽涉到審判機(jī)關(guān)的人員管理、案件質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)保障等多個(gè)方面。審判機(jī)關(guān)涉農(nóng)行政訴訟利益重塑的方向是堅(jiān)持憲法定位，強(qiáng)化對(duì)行政行為的制約。當(dāng)然，這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要進(jìn)行多種考量[19]。在這一漸進(jìn)的過(guò)程中，離不開(kāi)檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)于法律、司法解釋明確規(guī)定的應(yīng)當(dāng)立案的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督其依法立案、公正裁判。如果不這樣，審判機(jī)關(guān)則可能基于趨利避害的利益考量，對(duì)本可以立案、本可以公正裁判的涉農(nóng)行政案件采取不立案、拖延執(zhí)行等方式，避免發(fā)生涉訴信訪或者與地方政府產(chǎn)生矛盾。對(duì)于綜合考慮案件效果應(yīng)當(dāng)監(jiān)督而難以監(jiān)督的行政案件，地方人民檢察院應(yīng)當(dāng)依據(jù)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制，將案件上報(bào)給上級(jí)人民檢察院，從而克服地方權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的背景缺陷[19]，共同完成對(duì)審判機(jī)關(guān)涉農(nóng)行政訴訟的監(jiān)督制約，強(qiáng)化審判機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的制約功能。

四、結(jié)語(yǔ)

涉農(nóng)信訪的化解牽涉到村民自治組織、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的利益調(diào)整，重塑各方利益才能將制度落到實(shí)處、避免異化，進(jìn)而緩解涉農(nóng)信訪高發(fā)頻發(fā)的困境。實(shí)踐中不是沒(méi)有制度，缺少的是對(duì)制度的完整執(zhí)行。前已論述，不論是行政機(jī)關(guān)違法履職的查辦還是審判機(jī)關(guān)辦理涉農(nóng)行政訴訟案件的利益重塑，抑或?qū)?quán)益被侵害農(nóng)民的起訴支持都離不開(kāi)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在緩解涉農(nóng)信訪工作中應(yīng)當(dāng)將角色定位前置，唯有如此，才符合農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村社會(huì)矛盾的發(fā)展規(guī)律。

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2014-06-05 責(zé)任編校：江流