劉 燦，韓文龍

（西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都611130）

國企改革的困境及出路：基于動態(tài)關(guān)系治理的新視角

劉 燦，韓文龍

（西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都611130）

新一階段的國企改革仍然面臨著國企的性質(zhì)和定位、與政府的關(guān)系、效率、內(nèi)部治理和利益分配等困境，需要從動態(tài)關(guān)系治理的視角來分析國企改革中面臨的問題。國企的動態(tài)關(guān)系主要包括：政府、市場與國企的關(guān)系；市場中的競爭秩序關(guān)系；企業(yè)內(nèi)部治理關(guān)系；利益分配關(guān)系和社會公眾對國企的期望關(guān)系等。國企動態(tài)關(guān)系治理的實(shí)質(zhì)就是對這些秩序和利益關(guān)系的再調(diào)整。

國企改革；動態(tài)關(guān)系；治理；利益調(diào)整

從1978年代以來，我國國有企業(yè)的改革實(shí)踐已經(jīng)經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”、“兩權(quán)分離”和建立“現(xiàn)代企業(yè)制度”三個階段。在對國有企業(yè)改革的理論探討上，國內(nèi)外學(xué)者提出的不同的分析視角，如科爾奈的政府與國企的“父子關(guān)系”論和預(yù)算軟約束假說、西方的產(chǎn)權(quán)理論、公司治理理論、市場競爭理論等，這些理論都曾被用來分析中國的國有企業(yè)改革。甚至可以說，正是在這些理論的影響下，國企改革取得了很大的成績。然而，近幾年來從市場競爭、公司治理等方面進(jìn)行改革所釋放出來的生產(chǎn)力也呈現(xiàn)了邊際效率遞減的趨勢。現(xiàn)階段，面對國企改革實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新問題，原有的理論不能給予較好的理論解釋。為此，本文從動態(tài)關(guān)系治理的視角來剖析國有企業(yè)的動態(tài)關(guān)系，以圖找到國企改革的新思路。

一、國企改革的困境

1.國企性質(zhì)和定位的困境

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國有企業(yè)是計劃體制下的“社區(qū)單位”或者是生產(chǎn)車間；［1］同時國有企業(yè)也是國家實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的組織形式，要解決國有企業(yè)的問題就必須解決國有企業(yè)的各類政策性負(fù)擔(dān)。［2］國有企業(yè)也可以理解為國家與企業(yè)之間的特殊契約關(guān)系，如國有企業(yè)要保障員工和實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)等。［3］其實(shí)，國家行為對國有企業(yè)的目標(biāo)和行為具有較強(qiáng)的制約作用。［4］隨著市場化改革的不斷推進(jìn)，國有企業(yè)的性質(zhì)也在發(fā)生變化。有學(xué)者提出在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中國有企業(yè)是國家干預(yù)和參與經(jīng)濟(jì)的主要手段，［5］國有企業(yè)是區(qū)別于非國有企業(yè)的特殊企業(yè)，應(yīng)該接受雙重評價，即經(jīng)營效率評價和所有者利益評價。［6］

國有企業(yè)的性質(zhì)和定位到底應(yīng)該是怎樣的？從全世界來看，在同一時間段的不同國家和同一國家的不同時間段，各國國有企業(yè)的性質(zhì)和定位都是動態(tài)變化的。各個國家的國有企業(yè)主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共品供給和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域；其產(chǎn)權(quán)是多元化的，如國有獨(dú)資、國有控股、國有參股等；其經(jīng)營方式也是多種多樣的，如國有國營、國有民營和公司合營等。［7］就國內(nèi)而言，經(jīng)過“放權(quán)讓利”、“兩權(quán)分離”和建立“現(xiàn)代公司制度”三個階段的改革后，在新時期國有企業(yè)內(nèi)部也發(fā)生了分化，出現(xiàn)了“新型國有企業(yè)”和超大型集團(tuán)公司式國企。

其實(shí)，國有企業(yè)的性質(zhì)和定位是應(yīng)該動態(tài)調(diào)整的，調(diào)整的依據(jù)是國有企業(yè)的社會效益和經(jīng)濟(jì)效率的動態(tài)平衡。但是，這兩者之間的平衡本身就是一個難題。

2.政府和國企關(guān)系的困境

正如科爾內(nèi)所說，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府和國有企業(yè)之間關(guān)系是“父子關(guān)系”。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，這種“父子關(guān)系”的影子依然存在，只是這種“父子關(guān)系”不僅僅表現(xiàn)為國企的預(yù)算軟約束，而且表現(xiàn)為政府與國有企業(yè)的“雙向依賴”。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國有企業(yè)為國家承擔(dān)了過多的社會性和戰(zhàn)略性的政策負(fù)擔(dān)。［8］如果說國有企業(yè)承擔(dān)的社會性和戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)主要是指保持就業(yè)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)國家重工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，那么在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)中，國有要企業(yè)承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的責(zé)任，如提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共品、投資戰(zhàn)略性新型行業(yè)、支持國家國際競爭力的提升等。

在國企改革中，政府作為執(zhí)政者和國有企業(yè)所有者的雙重身份往往會產(chǎn)生角色沖突。作為執(zhí)政者，政府的目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會、增加就業(yè)、增加稅收等，而國有企業(yè)的目標(biāo)則是經(jīng)濟(jì)效率的提高。這兩者之間會發(fā)生沖突；有沖突就會有選擇。政府一方面利用國有企業(yè)加強(qiáng)對關(guān)鍵性領(lǐng)域的控制，另一方面又部分或全部放棄一些領(lǐng)域國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)。政府為什么會放棄國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)？有學(xué)者驗(yàn)證了影響政府放棄國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的五個假說：經(jīng)濟(jì)效率假說、市場化假說、軟預(yù)算約束假說、財政負(fù)擔(dān)假說、改制成本假說。［9］對國有企業(yè)改制的原因，學(xué)界仍然有很大的爭論?？v觀世界上各個國家的國有企業(yè)與政府的關(guān)系，都是在多重目標(biāo)中進(jìn)行選擇和動態(tài)調(diào)整的結(jié)果。這種選擇是多個利益主體共同博弈的結(jié)果。

3.國有企業(yè)的效率困境

國有企業(yè)的效率問題是目前爭論最多的問題之一，國有企業(yè)的效率問題涉及到宏觀效率和微觀效率兩個方面。

（1）國有企業(yè)宏觀效率的爭論。有學(xué)者提出實(shí)行趕超戰(zhàn)略的發(fā)展中國家，國有企業(yè)是彌補(bǔ)“市場失靈”和“政府失靈”的中間型制度安排；國有企業(yè)具有實(shí)現(xiàn)“技術(shù)模仿、技術(shù)擴(kuò)散和技術(shù)趕超”的作用；同時國有企業(yè)還是改革經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定者、社會福利和公共品的供給者，從這個層面來說國有企業(yè)具有宏觀效率。［10］但是，這一觀點(diǎn)遭到了一些學(xué)者的反對。有學(xué)者認(rèn)為：國有企業(yè)執(zhí)行社會目標(biāo)的作用是有限的；國家對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控應(yīng)該通過財稅政策和貨幣政策，而不是利用國有企業(yè)來實(shí)現(xiàn)；從全社會來看，技術(shù)模仿、研發(fā)和擴(kuò)散中心的主體一直是大中專院校和科研機(jī)構(gòu)，而不是國有企業(yè)；實(shí)證數(shù)據(jù)顯示國有企業(yè)為社會提供社會福利是缺乏效率的。［11］

（2）國有企業(yè)的微觀效率。一些實(shí)證研究表明，1980～1994年期間，被取樣的國有企業(yè)技術(shù)效率普遍較低。［12］劉瑞明（2011）從金融抑制和所有制歧視等角度考察了國有企業(yè)的效率問題，認(rèn)為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中龐大的國有企業(yè)群會因?yàn)樽陨淼男蕮p失而影響經(jīng)濟(jì)增長，也會由于金融抑制、所有制歧視以及效率錯配等拖累整個國民經(jīng)濟(jì)。［13］吳延兵則認(rèn)為，具有公有產(chǎn)權(quán)的國有企業(yè)不僅存在生產(chǎn)效率方面的損失，而且存在著創(chuàng)新效率損失。［14］值得注意的是，提高國有企業(yè)效率的途徑，大多數(shù)學(xué)者偏向了國有企業(yè)的改制，即產(chǎn)權(quán)多元化。［15］［16］但是，產(chǎn)權(quán)多元化就一定能提高國有企業(yè)的效率嗎？

4.國有企業(yè)（公司）治理困境

我的父母去世得早，從小就和哥哥一起生活，到了哥哥成家的時候，我還是跟著哥哥，時間長了，嫂子有些嫌棄我，總因?yàn)槲液透绺绯臣堋Ｎ壹庇跀[脫哥哥嫂子，和老伴認(rèn)識僅一個月便匆匆結(jié)婚，至于誰是啥脾氣，兩個人在一起是否合適等問題，我連想都沒想。當(dāng)年哥哥是不太認(rèn)同這門親事的他說：“你念書念得多，為人穩(wěn)重，對方就是個大老粗，以后過日子恐怕過不到一起去?！笨晌衣牪贿M(jìn)去，只想著讓哥哥嫂子別再因?yàn)槲页诚氯チ?，更何況對方對我還挺好。于是，我的婚姻就這樣開始了，沒有任何心理準(zhǔn)備。，，

在國有企業(yè)改革的第三階段，建立現(xiàn)代公司制度成為了改革的主要方向?，F(xiàn)代公司制有效運(yùn)行的核心是完善的公司治理結(jié)構(gòu)。

從內(nèi)部治理的角度看，公司治理主要涉及企業(yè)產(chǎn)權(quán)的配置，即剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置；委托代理問題，即解決委托人和代理人的激勵相容問題。正如張維迎所言，從公司治理的角度看，我國國有企業(yè)改革在解決代理人激勵問題上是相對成功的，但是經(jīng)營者選擇問題一直沒有解決好。［17］目前國有企業(yè)的內(nèi)部治理中仍然存在一些問題：經(jīng)理人的機(jī)會主義行為，如偷懶［18］、內(nèi)部人控制問題［19］、替代性選擇下的在職消費(fèi)［20］、壟斷行業(yè)中的群體性腐敗問題［21］、經(jīng)理層對董事會的俘獲（即擁有強(qiáng)大控制權(quán)的經(jīng)理人可以自行設(shè)計激勵契約）［22］等，這些問題導(dǎo)致了國有企業(yè)較高的代理成本。有學(xué)者研究認(rèn)為，國有企業(yè)的代理成本相當(dāng)于60%～70%的利潤潛力。［23］

從公司外部治理來看，以林毅夫?yàn)榇淼膶W(xué)者主張先剝離國有企業(yè)的社會性和戰(zhàn)略性的政策負(fù)擔(dān)，建立完善的外部市場競爭機(jī)制，如建立和完善要素市場、經(jīng)理人市場、資本市場、產(chǎn)品市場等。目前，國企的內(nèi)部治理問題仍然較多，而外部治理機(jī)制也沒有完善起來，國企的內(nèi)外部治理仍然處于困境中。

5.國有企業(yè)利益分配的困境

國有企業(yè)的利益分配涉及到微觀和宏觀兩個層次：就微觀方面而言，首先是等級科層制下國企內(nèi)部高管和一線員工多大的收入差距問題，其次是國企股利分紅與公司治理方面的問題；［24］從宏觀方面來看，國有企業(yè)利益分配的問題則是國有企業(yè)利潤在不同所有者之間分配的困境。目前，出現(xiàn)了國有企業(yè)，尤其是國內(nèi)上市公司存在著不分紅或者是少分紅，而國外上市的國有大型企業(yè)卻給國外投資者多分紅的怪現(xiàn)象。此外，國有企業(yè)給國家的分紅比例較小也是一個突出問題。［25］國有企業(yè)對投資者進(jìn)行國別歧視，以及分紅政策的不公平性是社會公眾對國企產(chǎn)生負(fù)面看法的主要原因之一。

二、國企改革的出路：動態(tài)關(guān)系治理

國有企業(yè)改革已經(jīng)走到了又一個十字路口。轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，國企其實(shí)承載了太多的目標(biāo)和責(zé)任。筆者認(rèn)為國企改革的實(shí)質(zhì)就是處理好國企的各種利益關(guān)系。那么，國企的關(guān)鍵性的關(guān)系有哪些呢？對此，本文提出動態(tài)關(guān)系治理的概念，下文將對其內(nèi)涵和治理問題做一個框架性的分析。

1.動態(tài)關(guān)系理論的提出

在闡述動態(tài)關(guān)系治理理論之前，需要提到與此相關(guān)的兩個理論：公司治理理論和利益相關(guān)者理論。公司治理，從內(nèi)部治理的角度講，主要是通過激勵機(jī)制的設(shè)計來解決委托代理問題；從外部治理角度講，主要是通過發(fā)展和完善資本市場、經(jīng)理人市場、產(chǎn)品市場以及中介評價組織等外部信號和約束機(jī)制來解決信息不對稱和經(jīng)營者選擇等問題。但是，在公司內(nèi)部治理和外部治理漏出的公共領(lǐng)域，如轉(zhuǎn)型國家中市場的競爭秩序、利益分配問題等卻不能得到有效解決。利益相關(guān)者理論指經(jīng)理人在經(jīng)營過程中應(yīng)該充分考慮與企業(yè)相關(guān)的各個利益主體的利益。這一理論提出后，引起了很多學(xué)者質(zhì)疑。一種質(zhì)疑是經(jīng)理人在選擇企業(yè)目標(biāo)時如果關(guān)注了太多的利益相關(guān)者的訴求，由于各方利益的平衡會過度分散有限的資源，降低經(jīng)營者的效率，損害股東的利益。與此相對應(yīng)，有學(xué)者提出了股東利益最大化模式。股東利益最大化模式強(qiáng)調(diào)經(jīng)理人應(yīng)該以股東利益最大化為目標(biāo)選擇的依據(jù)，最大限度的提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績效，維護(hù)股東的利益。因此，用“利益相關(guān)者”理論來指導(dǎo)國有企業(yè)的改革，仍然面臨著股東利益最大化與平衡其他利益相關(guān)者利益的沖突。

全球化背景下，國有企業(yè)的改革不宜采取東歐、前蘇聯(lián)式的偏激的私有化形式，而是注重國企自身能力的培養(yǎng)、市場競爭秩序的再造和維護(hù)、國有企業(yè)社會效益和經(jīng)濟(jì)效率的平衡。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，國有企業(yè)是一種過渡性的制度安排，具有改革的階段性特征。要進(jìn)一步解決國有企業(yè)的治理問題，需要一個既涉及企業(yè)微觀層面，又涉及到國企整體層面的動態(tài)關(guān)系治理理論。這些內(nèi)容的實(shí)質(zhì)是對國有企業(yè)的各種關(guān)系的再調(diào)整。這些關(guān)系的內(nèi)涵包括政府、市場與國企的關(guān)系、市場中的競爭秩序關(guān)系、企業(yè)內(nèi)部治理關(guān)系、利益分配關(guān)系以及公眾和社會對國企的期望關(guān)系。在動態(tài)關(guān)系治理視角下，國有企業(yè)的改革就應(yīng)該專注于國有企業(yè)動態(tài)效率的提高、利益的再分配、公平的市場競爭秩序的塑造、政府與國企關(guān)系的再定位等。

2.動態(tài)關(guān)系的內(nèi)涵

（1）政府、市場與國企關(guān)系。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)僅僅是國家“辛迪加”中的生產(chǎn)單位，政府與國企是“父子關(guān)系”。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，現(xiàn)代市場從政府與國有企業(yè)關(guān)系的縫隙中催生出來并逐漸發(fā)展壯大。如果說在封閉的計劃經(jīng)濟(jì)體制中僅僅分析政府與國有企業(yè)的關(guān)系是正確的，那么在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)中這種分析思維是有局限性的。因?yàn)檫€需要分析政府、市場和國有企業(yè)的關(guān)系。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中，國有企業(yè)由政府直接控制下的生產(chǎn)單位逐漸演變?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能和社會職能的過渡性制度安排。隨著政府宏觀經(jīng)濟(jì)和社會管理能力的不斷提高、非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場競爭秩序的完善，國有企業(yè)應(yīng)該逐漸退出競爭性領(lǐng)域，承擔(dān)起建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、供給公共品、發(fā)展戰(zhàn)略性新型行業(yè)等的重任。但是，國有企業(yè)會主動退出競爭性領(lǐng)域嗎？

在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，政府需要依靠國有企業(yè)來完成一些本應(yīng)該由政府完成的職能和任務(wù)，如政府依靠國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資和宏觀調(diào)控、維護(hù)社會穩(wěn)定以及提高本國企業(yè)的國際競爭力等。國有企業(yè)對政府也有天然的依賴性，如為了規(guī)避激烈的市場競爭，國有企業(yè)具有通過加強(qiáng)與各級政府的政治關(guān)聯(lián)性進(jìn)而獲得壟斷性收益的激勵。政府和國有企業(yè)之間的“雙向依賴”會形成非競爭性的壟斷，破壞市場競爭秩序。另外，政府與國有企業(yè)的目標(biāo)可能又是沖突的。國家的目標(biāo)可能是增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、增加就業(yè)、增加財政收入、維護(hù)市場秩序和提升國家競爭力等。在單一所有制中，政府需要完全國有企業(yè)來完成這些目標(biāo)，但是隨著非公有制經(jīng)濟(jì)和民間社團(tuán)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展壯大，政府的多重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可以借助于市場的力量，但是有些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然需要依賴于國有企業(yè)。這就需要在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)中，動態(tài)的處理好政府、市場和國有企業(yè)的關(guān)系。

在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，由于政府和國有企業(yè)之間具有“雙向依賴”的關(guān)系，國有企業(yè)憑借這種依賴關(guān)系在市場中形成行政性壟斷和競爭性壟斷。要處理好政府、市場與國企的關(guān)系，首先，仍然要逐步剝離國企的政策性負(fù)擔(dān)，使得國企成為具有自生能力的競爭性市場主體；其次，應(yīng)該逐步取消國有企業(yè)享受的一些政策性“待遇”，使其成為平等參與市場的主體；再次，應(yīng)該逐步提高國家的宏觀調(diào)控能力，由依賴國有企業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控逐漸轉(zhuǎn)向依賴財政、稅收和貨幣政策等來實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的；最后，需要剔除所有制歧視。國有企業(yè)應(yīng)該有序地退出競爭性領(lǐng)域，政府應(yīng)該相信市場競爭的力量，允許各類所有制企業(yè)公平地參與市場競爭。因此，政府、市場和國有企業(yè)關(guān)系治理的實(shí)質(zhì)仍然是對三者職能的定位以及利益關(guān)系的調(diào)整。對國有企業(yè)地位和定位的認(rèn)識，既取決于政府本身的利益考慮，又取決于公眾對國企作用的認(rèn)知。當(dāng)然，在開放集權(quán)式的轉(zhuǎn)型國家中，政府在調(diào)整這三者之間的關(guān)系中處于關(guān)鍵的地位。政府對國企作用的認(rèn)識、政府自身能力的提高、政府的目標(biāo)函數(shù)的改變以及政府對不同所有制關(guān)系企業(yè)作用的認(rèn)識等都會決定政府是不是采取立法措施來規(guī)制三者之間的關(guān)系。其實(shí)，對不同所有制企業(yè)好壞的判斷，應(yīng)該堅持效率原則，而不是所有制偏見。

（2）市場中的競爭關(guān)系。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，構(gòu)建公平和有序的市場競爭秩序是衡量轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)之一。在現(xiàn)實(shí)中，對競爭秩序的破壞除了來自非法交易外，最具影響力的就是壟斷，尤其是行政性壟斷和“制度性驅(qū)趕”造成的競爭性壟斷。壟斷最大的危害是破壞市場競爭秩序，造成效率損失。政府和國有企業(yè)之間“雙向依賴”的關(guān)系往往會產(chǎn)生各種各樣的壟斷，如行政性壟斷、競爭性壟斷和自然壟斷等。處于行政性壟斷地位的國有企業(yè)，往往既是行業(yè)規(guī)則的制定者，又是行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的競爭者，通過影響制度的制定，行政性壟斷的國有企業(yè)可以獲得超額的制度性租金。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)中，國有企業(yè)的競爭性壟斷也不同于成熟市場經(jīng)濟(jì)中的競爭性壟斷。因?yàn)樵谵D(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中，處于競爭性壟斷地位的國有企業(yè)不是依靠長期的市場競爭而形成的，而是在現(xiàn)代市場形成之初就依靠計劃經(jīng)濟(jì)時代積累的龐大規(guī)模直接成為了壟斷競爭者。以這種非對稱的地位參與市場競爭，同時憑借與政府的強(qiáng)政治關(guān)聯(lián)性，國有壟斷企業(yè)的壟斷程度會不斷加強(qiáng)。

在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，往往很難區(qū)分自然壟斷企業(yè)。國有企業(yè)一旦貼上自然壟斷的標(biāo)簽，就開始“大搖大擺”地獲取消費(fèi)者剩余。其實(shí)，隨著技術(shù)水平的提高，一些由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)等形成的自然壟斷也會逐漸不在具有自然壟斷的條件，如架設(shè)有線通訊光纖存在一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題，但是無線網(wǎng)絡(luò)時代，這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)的壁壘會逐漸降低，自然壟斷的條件也會逐漸地取消。市場競爭中，最大的壟斷其實(shí)來自于全產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷，即國有企業(yè)依據(jù)特殊的政治關(guān)聯(lián)性從壟斷資源所有權(quán)的政府手中低價拿到資源、在行業(yè)中人為地設(shè)置進(jìn)入壁壘、控制行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)、控制產(chǎn)品分銷渠道等以便實(shí)現(xiàn)排擠競爭者、獲取高額壟斷利潤的目的。轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中，國有企業(yè)的強(qiáng)政治關(guān)聯(lián)性、所有制歧視是破壞市場競爭秩序的主要因素。從這個角度來說，市場秩序維護(hù)的實(shí)質(zhì)就是規(guī)制和調(diào)整不同所有制企業(yè)間的競爭關(guān)系，使得不同所有制的企業(yè)處于公平、有序的競爭性地位。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段與國企相關(guān)的市場競爭秩序問題主要有兩個方面：一是國有企業(yè)如何從競爭性領(lǐng)域退出；二是規(guī)制自然壟斷和反行政壟斷。關(guān)于國有企業(yè)該不該從競爭性領(lǐng)域退出的問題，學(xué)界有兩種不同的意見。李平認(rèn)為，國有企業(yè)應(yīng)該從競爭性領(lǐng)域退出，同時對競爭性領(lǐng)域不關(guān)系國計民生的國有企業(yè)進(jìn)行民營化改造，從戰(zhàn)略布局上調(diào)整國有企業(yè)數(shù)量和結(jié)構(gòu)。［26］而王儀祥認(rèn)為，國有企業(yè)不應(yīng)該完全從競爭性領(lǐng)域退出，而應(yīng)該在政企分開、政資分開和分類管理的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)的改革。［27］其實(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，國有企業(yè)固然承擔(dān)了大量的社會性和戰(zhàn)略性的政策負(fù)擔(dān)，但是作為一種過渡性制度安排，國企應(yīng)該逐步退出競爭領(lǐng)域。對于國有企業(yè)的自然壟斷的問題，魏杰提出自然壟斷行業(yè)改革的關(guān)鍵不是誰所有，而是誰經(jīng)營以及經(jīng)營中是否堅持自主權(quán)和市場化原則，并且主張自然壟斷國有企業(yè)的可以實(shí)現(xiàn)國有民營等經(jīng)營形式。［28］行政性壟斷是轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中最突出的問題，其實(shí)質(zhì)是利益集團(tuán)通過人為地設(shè)置行政性障礙排擠其他競爭性主體，表現(xiàn)形式是政企合謀和壟斷平移。當(dāng)然，對其的治理既要靠反壟斷法，又要從體制上予以解決。［29］

3.動態(tài)關(guān)系的治理

（1）企業(yè)內(nèi)部治理。在我國國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度時采用的是美國式的公司治理模式。美國式公司治理模式是指在經(jīng)濟(jì)效率的原則下，為了實(shí)現(xiàn)股東利益的最大化，設(shè)計強(qiáng)激勵和約束機(jī)制來誘使經(jīng)理人努力工作。在兩權(quán)分離的前提下，實(shí)現(xiàn)剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)的對等是解決激勵問題的關(guān)鍵。這種公司治理模式在法治健全、信息機(jī)制和外部監(jiān)督約束機(jī)制完善的歐美發(fā)達(dá)國家的公司治理實(shí)踐中取得了較好的成績。但是在轉(zhuǎn)型國家中，一方面，由于制度不完善、外部的競爭性市場沒有形成等原因，內(nèi)部人控制、經(jīng)理人對董事會的俘獲以及管理層的集體腐敗等問題較嚴(yán)重；另一方面，美國式公司治理更多地關(guān)注股東和經(jīng)理人之間的關(guān)系，而弱化工人權(quán)益。因?yàn)槊绹焦局卫淼闹贫缺尘爸皇谴嬖趶?qiáng)大和獨(dú)立的行業(yè)工會。工人的工資待遇等問題是由工會和企業(yè)直接談判解決的。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，沒有形成具有強(qiáng)大功能的行業(yè)工會，在公司治理中員工往往處于弱勢地位。

轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，美國式的公司治理遇到的困境還包括以下兩個方面：第一，經(jīng)營者激勵問題解決了，但是經(jīng)營者選擇問題卻不能有效解決。因?yàn)?，一方面由于沒有形成有效的經(jīng)理人市場，不能通過經(jīng)理人市場選聘合適的企業(yè)家；另一方面政府為了政治和經(jīng)濟(jì)利益考慮，建立了聯(lián)通政治市場和國有經(jīng)濟(jì)的“政治企業(yè)家”內(nèi)部人才市場，即國有企業(yè)的企業(yè)家具有行政級別，其身份可以互相轉(zhuǎn)化，從商則為企業(yè)家，從政則為政府官員。這種沒有隔離制度的內(nèi)部人才市場雖然有利于在封閉的體制內(nèi)選拔相對“進(jìn)步”的政府官員，但是不利于選拔真正具有企業(yè)家才能的國企經(jīng)營者。第二，外部治理機(jī)制不健全，如扭曲的資本市場、不完善的經(jīng)理人市場、不健全的要素市場和壟斷的產(chǎn)品市場等都不能提供較好的信息顯示機(jī)制和市場競爭性約束。國有企業(yè)憑借強(qiáng)政治關(guān)聯(lián)性和市場壟斷地位對其他競爭主體進(jìn)行“制度性驅(qū)趕”，使得其他類型的企業(yè)，尤其是民營企業(yè)的發(fā)展空間受到了較大的壓縮。

在國有企業(yè)改革的第三階段，建立現(xiàn)代公司制度成為了改革的主要方向。在兩權(quán)分離的前提下，用現(xiàn)代公司治理理論來解決委托和代理問題取得了一些成效，但是也需要進(jìn)一步的突破。首先，股東利益的保護(hù)問題。在兩權(quán)分離的情況下，由于外部競爭性市場的不完善、小股東的“搭便車”行為以及多層委托代理問題，在公司治理中產(chǎn)生了管理層侵蝕股東利益的行為。保護(hù)股東的利益可以通過健全獨(dú)立董事制度、引入戰(zhàn)略投資者和公共機(jī)構(gòu)投資者等來實(shí)現(xiàn)；其次，規(guī)范和限制管理層的權(quán)力，規(guī)制在職消費(fèi)，打擊群體性消費(fèi)等。再次，內(nèi)部員工權(quán)益保護(hù)問題。美國式治理模式是以強(qiáng)大的行業(yè)工會存在為前提的。由計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型的過程中，由于沒有具有談判力量的行業(yè)工會，國有企業(yè)的一線員工由“主人”逐漸變?yōu)榱恕斑吘壢恕?。在現(xiàn)代公司制下，要解決一線員工的權(quán)益保護(hù)問題，需要建立健全工會制度，同時設(shè)計職工代表參與工人薪酬談判的機(jī)制。最后，進(jìn)一步完善外部市場機(jī)制。通過健全市場法規(guī)、改革要素市場、建立經(jīng)理人市場、完善資本市場和產(chǎn)品市場來形成有效的外部信號傳遞和約束機(jī)制。

（2）利益分配關(guān)系。與國有企業(yè)利益相關(guān)的利益分配問題涉及到隱性分配和顯性分配兩個方面：（1）隱性分配問題。如壟斷性國企通過壟斷低價向上游要素的供給者分割上游利潤，通過壟斷高價蠶食消費(fèi)者福利；國企經(jīng)理人的在職消費(fèi)以及其他非貨幣性收入；壟斷行業(yè)國企內(nèi)部職工的過度福利問題等；（2）顯性分配問題，這主要涉及到國有企業(yè)的分紅問題。首先是國有企業(yè)對股票股東和國家所有者的分紅比例問題。對股票股東的分紅問題主要是現(xiàn)金股利派發(fā)的公平性和合理性問題，而對國家所有者的分紅問題則是指國有企業(yè)向國家上繳多少紅利的問題；其次是國有企業(yè)對不同國別投資者的歧視問題。正如世界銀行的報告所指出的，為什么我國在美國等上市的國有企業(yè)對外國股民的分紅較多，對國際性的戰(zhàn)略投資者分紅較多，而對國內(nèi)股民和所有者的分紅比例卻很低？

與國有企業(yè)相關(guān)的利益分配關(guān)系主要涉及到隱形分配的利益和顯性分配的利益關(guān)系治理兩個方面：對隱形分配關(guān)系的治理，應(yīng)該通過加強(qiáng)公司內(nèi)部治理來規(guī)制經(jīng)理人的行為，通過相關(guān)法律和執(zhí)行機(jī)制的創(chuàng)新來保障不同利益主體平等的參與公司剩余的分配；對于顯性的分配問題，主要是國內(nèi)資本市場上股東的分紅以及對國家股東的分紅比例問題以及對不同國家股東分紅歧視問題，治理這些問題都需要創(chuàng)新相關(guān)制度來規(guī)制國有企業(yè)的外部利益分配關(guān)系。

（3）公眾和社會對國企的期望。國有企業(yè)和社會公眾之間的期望關(guān)系實(shí)質(zhì)是國有企業(yè)的定位和目標(biāo)選擇問題。一方面，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)國家利益和人民的利益，承擔(dān)了太多的社會性和戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)，使得國有企業(yè)沒有自生能力。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，國有企業(yè)改革的目標(biāo)就是成為真正的市場競爭性主體。經(jīng)過“放權(quán)讓利”、“兩權(quán)分離”和建立“現(xiàn)代公司制度”三個改革階段后，國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績效相對提高了。但是一些新問題又出現(xiàn)了，如壟斷，相比發(fā)達(dá)國家而言，一些國有壟斷企業(yè)為國內(nèi)消費(fèi)者提供了高價而質(zhì)低的產(chǎn)品和服務(wù)；壟斷行業(yè)內(nèi)部以及壟斷行業(yè)與其他行業(yè)過大的收入差距等；另一方面，國有企業(yè)的定位開始模糊化：是追求純經(jīng)濟(jì)效率還是要兼顧社會效益？國有企業(yè)的社會責(zé)任是什么？國有企業(yè)的真正所有者是人民，人民委托國家管理國有企業(yè)。但是作為真正的所有者卻要接受壟斷高價，也不能獲得合理的國企分紅。社會公眾和國有企業(yè)之間的矛盾沖突由此而生。

社會公眾對國有企業(yè)的期望是動態(tài)變化的，這種期望關(guān)系來源于人們對國企性質(zhì)和定位的動態(tài)性認(rèn)識。社會公眾對國企的期望的內(nèi)容包括破除壟斷、建立公平有序的市場競爭秩序、去除股利分紅的國別差異、承擔(dān)必要的社會責(zé)任等。對期望關(guān)系的治理，需要完善公司內(nèi)部治理和外部治理機(jī)制，需要完善相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)制市場競爭秩序，需要建立國企承擔(dān)社會責(zé)任的執(zhí)行機(jī)制，需要建立國企與民眾的溝通機(jī)制。

三、進(jìn)一步的討論：動態(tài)關(guān)系治理的實(shí)質(zhì)是秩序和利益關(guān)系的再調(diào)整

對國企各種關(guān)系治理的實(shí)質(zhì)是秩序和利益關(guān)系的再調(diào)整。國家、市場和國有企業(yè)之間關(guān)系的調(diào)整就是把國民創(chuàng)造的財富在國家、國企、非國企和居民之間進(jìn)行分配。這種分配應(yīng)該平衡好效率和公平的關(guān)系。市場競爭秩序的調(diào)整就是在堅持公平和效率原則的前提下加強(qiáng)市場權(quán)利體系建設(shè)，給予每一個市場主體公平和平等的市場機(jī)會。公司內(nèi)部關(guān)系的治理就是在解決委托代理問題的前提下，在股東、經(jīng)理人和員工等之間進(jìn)行合理的“剩余”分配。處理好與國有企業(yè)相關(guān)的利益關(guān)系，重點(diǎn)是調(diào)整好股東的分紅比例，尤其是要平等地對待國內(nèi)外的股東。社會公眾對國企期望關(guān)系的治理實(shí)質(zhì)是動態(tài)調(diào)整國有企業(yè)的定位，讓國有企業(yè)承擔(dān)必要的社會責(zé)任。動態(tài)關(guān)系治理的關(guān)鍵是利用不同的治理機(jī)制來激勵和約束不同利益主體的行為，協(xié)調(diào)好不同的利益關(guān)系。

在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中容易出現(xiàn)利益集團(tuán)，這是國有企業(yè)動態(tài)關(guān)系治理可能遇到的最大挑戰(zhàn)。這些利益集團(tuán)可能來自于處于壟斷地位的國有企業(yè)、體制內(nèi)的員工利益集團(tuán)、大型國企內(nèi)部的經(jīng)理人群體等。對待利益集團(tuán)，國家應(yīng)該發(fā)揮關(guān)鍵性的平衡作用。

概言之，新一階段的國有企業(yè)改革陷入了新的理論和現(xiàn)實(shí)困境，包括國企性質(zhì)和定位的困境、國企與政府關(guān)系的困境、國企的效率困境、國企內(nèi)部治理的困境以及國企利益分配的困境等。要解決好這些困境，需要進(jìn)一步的理論創(chuàng)新。為此，本文提出從動態(tài)關(guān)系治理的視角來分析國企改革的問題，認(rèn)為國企的動態(tài)關(guān)系主要有：政府、市場與國企的關(guān)系，市場中的競爭秩序關(guān)系，企業(yè)內(nèi)部治理關(guān)系，利益分配關(guān)系和社會公眾對國企的期望關(guān)系等。國企的動態(tài)關(guān)系治理需要基于不同利益主體，利用不同的治理機(jī)制來激勵和約束不同利益主體的行為?？傊?，國企動態(tài)關(guān)系治理的實(shí)質(zhì)就是對這些秩序和利益關(guān)系的再調(diào)整。

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責(zé)任編輯：黎貴才

F271.1

A

1005－2674（2014）02－033－07

2013－12－30

定稿日期：2014－1－10

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（10AJL002）；西南財經(jīng)大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目（JBK1307055）

劉燦（1951－），女，重慶萬州人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，主要從事政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究；韓文龍（1984－），男，甘肅張掖人，西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，主要從事政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究。