胡飛

“重點(diǎn)規(guī)劃的大城市，特別是中心城市的周邊地區(qū)很有發(fā)展必要，可以縣改區(qū)。如果中心城市發(fā)展并不好，就沒有必要縣改區(qū)?！?/p>

“縣改區(qū)要嚴(yán)控，值得改的地方可以改?！眹倚姓W(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、城鎮(zhèn)化研究中心主任張占斌，就行政區(qū)域調(diào)整下的縣域、市域發(fā)展問題，表達(dá)了自己的看法。

他認(rèn)為，不論“省直管縣”，還是“縣改區(qū)”，都是國家在市場經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展中，必要的行政區(qū)劃調(diào)整。

如何看待本輪縣改區(qū)浪潮？縣改區(qū)和省管縣兩種模式分別在何種情況下最適合開展？在區(qū)域發(fā)展中，兩者下一步將會(huì)呈現(xiàn)出怎樣的態(tài)勢？ 2月28日，張占斌就上述問題接受了《民生周刊》記者的采訪。

民生周刊：浙江是最早實(shí)施財(cái)政上省直管縣的省份，浙江模式曾被媒體廣泛報(bào)道，但據(jù)我們采訪發(fā)現(xiàn)，目前浙江在做大中心城市的背景下，縣改區(qū)的情況明顯增多，您如何看待這一現(xiàn)象？

張占斌：浙江很早就實(shí)行了省直管縣改革，也可以說是我國省直管縣改革的示范地區(qū)，主要體現(xiàn)在財(cái)政上的“省直管”。市縣均衡發(fā)展，這是浙江的特色。浙江經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的原因，有兩個(gè)方面要重視，一個(gè)是草根經(jīng)濟(jì)，另一個(gè)是省直管縣。但浙江的專家自己也講，浙江沒有像江蘇那樣培育出大城市。除杭州和寧波外，其他城市規(guī)模都不大。

浙江省直管縣時(shí)間長，城鄉(xiāng)之間差距比較小，要素沒有過分地向特大城市集聚，資源均衡利用，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，這是件了不起的事情。讓城鄉(xiāng)人民共享改革的成果，讓改革紅利被公平分享，在這樣一個(gè)起點(diǎn)上發(fā)展中心城市，市縣的地位會(huì)更加平等，市場機(jī)制起的作用會(huì)更大些。

然而，任何改革政策都不可能照顧到方方面面，由于浙江推進(jìn)均衡發(fā)展，增長極快的城市相對少一些，這是浙江的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)在注意中心城市發(fā)展，也需要適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃，適當(dāng)整合資源。

民生周刊：2013年以來，浙江、廣東等多地出現(xiàn)縣改區(qū)潮，這基于什么背景？

張占斌：國家“十二五”規(guī)劃明確提出加快城市群發(fā)展，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、今年中央農(nóng)村工作會(huì)議都對城市群發(fā)展出臺(tái)了相關(guān)政策。城市群的發(fā)展需要核心城市，這就是多地縣改區(qū)的背景。其實(shí)，國家在城鎮(zhèn)化政策走向上，從“十二五”就開始推動(dòng)大城市、中心城市發(fā)展，因此發(fā)達(dá)地區(qū)縣改區(qū)的比例更高。

過去，縣改區(qū)主要在大城市，尤其是省會(huì)城市，因?yàn)橐堰@些核心增長極做大做強(qiáng)。其實(shí)，有些城市不需要擴(kuò)展得太大，如果采用省直管縣的方式來發(fā)展十年，能夠成為很好的中等城市，這樣對于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)的發(fā)展，會(huì)有很大的作用。

我認(rèn)為，可以將區(qū)位條件比較好、發(fā)展基礎(chǔ)比較好和有影響力的縣，實(shí)行省直管縣，提高其管理層級，讓縣擁有更大的權(quán)力和更多的發(fā)展資源，這有利于國家整體上的均衡發(fā)展。

從長遠(yuǎn)來看，中小型城市是今后城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。我們有很多基礎(chǔ)很好的縣城，可以發(fā)展成為中等城市。如果縣都合并到市，市擴(kuò)大了地盤，縣發(fā)展的積極性就會(huì)被壓制。從這個(gè)意義上講，應(yīng)培育更多的中小型城市，減少大城市的壓力。我建議，省直管縣的力度可以再大一點(diǎn)，有些地方的改革可以更徹底一點(diǎn)。

民生周刊：十八屆三中全會(huì)提出，有條件的地方繼續(xù)推行省直管縣改革。能否請您詳細(xì)解讀一下，什么樣的地區(qū)是“有條件的地區(qū)”？

張占斌：首先，需要縣本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)，有影響力。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，迫切需要改革，需要擴(kuò)權(quán)。比如西藏有些小縣，只有幾千人口，就沒有必要。西部地區(qū)基本不具備這樣的條件，但在中部地區(qū)和東部地區(qū)可以。

其次，從戰(zhàn)略上講，種糧大縣、棉花大縣、蔬菜大縣或者養(yǎng)殖大縣，國家希望通過它來帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，或者保障糧食和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全，也可以賦予這種大縣一定的權(quán)力，進(jìn)行省直管縣。

最后，從培育更多的中小城市來講，如果縣可以向中小城市發(fā)展，基本公共服務(wù)和城市建設(shè)很好，人們可以找到工作，就不需要往大城市跑；但是，由于管理層級多，管的人多，一些縣的公共服務(wù)就跟不上。所以，要培育更多的中小城市，就需要拿出一些縣進(jìn)行改革。一個(gè)省拿出兩三個(gè)大縣或再多幾個(gè)由省直管，是完全可以的。

民生周刊：您如何看待省直管縣和縣改區(qū)之間的關(guān)系？對于一個(gè)縣級城市來說，縣改區(qū)或省直管縣，取決于什么條件？

張占斌：省直管縣和縣改區(qū)的著眼點(diǎn)不一樣?，F(xiàn)在縣改區(qū)是因?yàn)橛行┐蟪鞘幸l(fā)展，整個(gè)結(jié)構(gòu)上沒有空間，于是把相鄰的縣變成區(qū)。實(shí)際上，有些縣是不愿意這樣的，因?yàn)檫@樣一來，縣的自主權(quán)就降低了，不如原來具有完整性，所以改革后很多地方會(huì)有矛盾。比如浙江的湖州和長興之間，就有這種微妙關(guān)系。

各地情況不太一樣，從不同角度看有不同的道理。很多地方在縣改區(qū)后，對于區(qū)或者縣本身不一定好，但也不一定有什么大的損失。然而，全市的架構(gòu)改善了，如產(chǎn)業(yè)布局和人口布局，可以在全市范圍內(nèi)調(diào)整，資源配置可以在更大范圍內(nèi)調(diào)整，這對全市來講是有好處的。

有的地方則不愿意施行省直管縣。比如廣州周邊的縣（市）很愿意讓廣州管，不愿意省直管，這是因?yàn)閺V州的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量高。廣州是廣東第一名，所以縣的福利也是向第一名靠齊的。然而，這種情況比較特殊，不具普遍性。

重點(diǎn)規(guī)劃的大城市，特別是中心城市的周邊地區(qū)很有發(fā)展必要，可以縣改區(qū)。如果中心城市發(fā)展并不好，就沒有必要縣改區(qū)。城市的水平帶動(dòng)不了，就要讓縣自己去發(fā)展。另外，是縣改區(qū)還是省直管縣，需要省區(qū)縣都有共識(shí)。如果共識(shí)差距非常大，就需要放一放。

民生周刊：從全國來看，您認(rèn)為省直管縣下一步的走向是什么，將會(huì)以什么樣的方式呈現(xiàn)？

張占斌：河南現(xiàn)在拿出10個(gè)縣進(jìn)行改革，從政府、黨委、人大、政協(xié)到法院，這10個(gè)縣與市沒有關(guān)系，全都與省建立聯(lián)系，這個(gè)力度是很大的。浙江財(cái)政體制一直都是省管縣，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，可以拿出幾個(gè)區(qū)位條件好、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的縣，實(shí)行完全省直管縣。經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展，這些縣很可能發(fā)展成中心城市、大城市。

總體上要推進(jìn)省直管縣，但并不是所有地方都要省直管縣，要選取具備條件的縣?？h改區(qū)要嚴(yán)控，值得改的地方可以改。除省會(huì)外，一個(gè)省大約還有三四個(gè)大的中心城市就可以了。