■ 夏云嬌/馬天翼

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

論礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全的法律規(guī)制

■ 夏云嬌/馬天翼

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全的法律規(guī)制有利于實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置、維護(hù)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全。礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全法律規(guī)制的不足：礦業(yè)權(quán)保護(hù)法律體系不完整；礦產(chǎn)資源分級(jí)分類管理制度不明晰；礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中的政府職能定位不科學(xué)；礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證的協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢；礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易不規(guī)范；礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)不完善。完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全法律規(guī)制的建議：修訂《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)；進(jìn)一步明確政府在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中的職能定位；協(xié)調(diào)礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證機(jī)制；規(guī)范礦業(yè)權(quán)一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)交易；加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)建設(shè)。

礦業(yè)權(quán)；市場(chǎng)安全；法律規(guī)制

礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全是一個(gè)全新的概念。一般而言，礦業(yè)權(quán)是探礦權(quán)和采礦權(quán)的合稱；市場(chǎng)是指商品交換中發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和；安全則指不受威脅，沒(méi)有危險(xiǎn)、危害、損失。我們認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全應(yīng)指在當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府通過(guò)一套完整的法律法規(guī)體系對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理及公共服務(wù)，保證礦業(yè)權(quán)交易秩序良好，行為規(guī)范，運(yùn)行高效，綜合效益最大化。目前，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全已經(jīng)成為國(guó)家資源安全、經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分，對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)管理的好壞直接關(guān)系到礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用、優(yōu)化配置，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及國(guó)家安全、社會(huì)和諧。因此，研究礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全的法律規(guī)制無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全法律規(guī)制的正當(dāng)性

1.1 有利于實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置

市場(chǎng)是一種開放性的平行結(jié)構(gòu)，不存在上下級(jí)之間服從與被服從、強(qiáng)制與被強(qiáng)制的關(guān)系[1]。公平有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序是市場(chǎng)機(jī)制的核心要素，這就要求做到：各市場(chǎng)

主體在地位上一律平等；通過(guò)價(jià)格機(jī)制反映市場(chǎng)供求關(guān)系；通過(guò)有序競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，使那些管理水平差、生產(chǎn)效率低、技術(shù)水平落后的經(jīng)營(yíng)者最終退出市場(chǎng)。這無(wú)疑有助于落實(shí)國(guó)家科教興國(guó)戰(zhàn)略，促使企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、改善管理，改革內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到最大程度的發(fā)揮。就礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)而言，隨著礦產(chǎn)資源有償使用制度的深入推進(jìn)，我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)日趨活躍，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全是充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用的前提。以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓礦業(yè)權(quán)以及日漸頻繁的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，迫切需要規(guī)范、有序、安全的市場(chǎng)。然而，當(dāng)前我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)仍顯滯后，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，例如礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓行為不夠規(guī)范，權(quán)屬糾紛時(shí)有發(fā)生；一些地方已建的礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)存在體制不順、規(guī)則不一、監(jiān)管不嚴(yán)等問(wèn)題。因此，保障礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全有利于人們?cè)谔綔y(cè)、開采、轉(zhuǎn)讓交易等社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的優(yōu)化配置。

1.2 有利于維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益

我國(guó)憲法明確規(guī)定，礦藏資源屬于國(guó)家所有，即全民所有。因此，國(guó)家參與礦產(chǎn)資源的收益分配是合理合法的，但事實(shí)上，到底由誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家參與該收益分配的問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有找到妥善的解決方案。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)霸占著大部分礦產(chǎn)資源，非公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和國(guó)家政策的不可預(yù)測(cè)性，導(dǎo)致許多個(gè)體投資者缺乏信心，利益得不到保障，這不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資金投資礦產(chǎn)資源的勘查開采，進(jìn)而影響到國(guó)家資源保障能力的增強(qiáng)。另外，在礦產(chǎn)資源管理方面，仍然觀念陳舊、方式落后，某些政府管理機(jī)關(guān)往往從維護(hù)本部門利益出發(fā)，很少通盤考慮利益平衡；在管理手段上，仍然沿襲行政手段，而很少運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，造成很多環(huán)節(jié)上國(guó)家和地方利益、個(gè)人利益沖突，而且由于國(guó)家及其政府的優(yōu)勢(shì)地位，往往會(huì)發(fā)生損害個(gè)體利益的情況，處于弱勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)地位的個(gè)體很難尋求一條有效的救濟(jì)途徑去維護(hù)自己的利益。穩(wěn)健安全的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)體系有利于合理分配參與者的利益，也有利于礦業(yè)權(quán)屬糾紛的解決與權(quán)利的救濟(jì)。

1.3 有利于保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全

資源是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略資源，是社會(huì)生產(chǎn)力的核心和動(dòng)力源泉。作為資源的來(lái)源地，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的安全與否直接關(guān)系著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全。礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響主要包括以下兩方面的含義：首先是經(jīng)濟(jì)安全性，指一國(guó)擁有主權(quán)或?qū)嶋H可控制、可獲得的能源資源，從數(shù)量上和質(zhì)量上能夠保障該國(guó)在一定時(shí)間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)需要、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)需要和可持續(xù)發(fā)展需要[2]。礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的安全有序直接關(guān)系著我國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈主要領(lǐng)域的整體實(shí)力，對(duì)我國(guó)深化改革開放、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和提高綜合國(guó)力都是有著密切關(guān)聯(lián)的。其次是使用的安全性，即能源的消費(fèi)和使用不會(huì)對(duì)人類自身的生存與發(fā)展環(huán)境構(gòu)成威脅。各種資源的供給保障是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的，但是相對(duì)一定的時(shí)間段而言資源的開發(fā)利用是受一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平限制的，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)如果有一套高效運(yùn)作機(jī)制，就會(huì)大大降低運(yùn)作成本，更加便捷地應(yīng)用新技術(shù)，通過(guò)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的優(yōu)化配置，同時(shí)也會(huì)緩解對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力，從而更好地貫徹科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)人與自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

2 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全法律規(guī)制的發(fā)展歷程及不足

2.1 發(fā)展歷程

礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)是時(shí)代的產(chǎn)物，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家主要通過(guò)指令性計(jì)劃，往往以行政命令的方式干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)，礦產(chǎn)資源不是由市場(chǎng)進(jìn)行配置，而是由國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行計(jì)劃分配，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)；改革開放初期，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)這一概念開始萌芽，隨著改革開放逐步向深水區(qū)推進(jìn)，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)法律規(guī)范不斷完善。早在1986年，國(guó)家就頒布了《礦產(chǎn)資源法》，探礦權(quán)、采礦權(quán)等名稱術(shù)語(yǔ)第一次出現(xiàn)在《礦產(chǎn)資源法》之中，這也標(biāo)志著我國(guó)邁出了用法律手段規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的第一步?！兜V產(chǎn)資源法》是在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)不夠充分的前提下出臺(tái)的，因此遺留了一些問(wèn)題，如《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定礦業(yè)權(quán)只能通過(guò)申請(qǐng)審批的方式取得，禁止礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。直到中共十四屆三中全會(huì)提出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)總體目標(biāo)后，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度在實(shí)踐中不斷發(fā)展，1986年的《礦產(chǎn)資源法》已經(jīng)滯后于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，鑒于此，1996年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修訂，不僅確立了礦業(yè)權(quán)有償取得制度，而且規(guī)定了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)條件。由此，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)正式從學(xué)者們的書齋走到法律的舞臺(tái)上。隨后，諸如礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記、礦產(chǎn)資源開采登記、探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理這些具有約束力的規(guī)范性文件相繼制定并不斷完善，使得立法的規(guī)范作用在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中得到充分發(fā)揮。2000年前后，圍繞礦業(yè)權(quán)法律規(guī)范性文件制定后出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，中央有關(guān)部委先后頒發(fā)了《關(guān)于涉外非法人企業(yè)申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)有關(guān)問(wèn)題的通知》、《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)減免辦法》、《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件。值得一提的是，中央六部委（局）聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)外商投資勘查開采非油氣礦產(chǎn)資源的若干意見》為我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)邁向國(guó)際化奠定了法制基礎(chǔ)，指明了發(fā)展方向，提供了制度保障[3]。盡管礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全的法律體系基本框架和主體內(nèi)容業(yè)已構(gòu)成，但礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全法律規(guī)制仍存在一些缺陷與不足。

2.2 不足

2.2.1 礦業(yè)權(quán)保護(hù)法律體系不完整

不管是在《物權(quán)法》還是《礦產(chǎn)資源法》中，所涉及到的礦業(yè)權(quán)相關(guān)法律問(wèn)題都缺乏明確具體的規(guī)定，除此之外，其它的法律規(guī)范也鮮有對(duì)礦業(yè)權(quán)法律制度做出具有可操作性的規(guī)定。換句話說(shuō)，現(xiàn)階段還沒(méi)有形成科學(xué)全面的礦業(yè)權(quán)法律體系，現(xiàn)有的礦業(yè)權(quán)相關(guān)保護(hù)法律規(guī)范之間也存在著諸多沖突，因此急需對(duì)此進(jìn)行規(guī)范化、科學(xué)化，從而真正做到在發(fā)生礦業(yè)權(quán)糾紛時(shí)，較好地“定紛止?fàn)帯薄?/p>

2.2.2 礦產(chǎn)資源分級(jí)分類管理制度不明晰

分級(jí)管理和分類管理是我國(guó)最主要的兩種礦產(chǎn)資源管理制度，在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，這兩種制度所暴露的弊端日趨明顯。分級(jí)管理制度中只劃分了中央和省級(jí)政府礦產(chǎn)主管部門的權(quán)限和職責(zé)，對(duì)省級(jí)以下地質(zhì)礦產(chǎn)部門的地位和作用規(guī)定有待進(jìn)一步明確；礦產(chǎn)資源分類管理上也存在弊端，其管理方法和管理手段不是依據(jù)不同礦產(chǎn)資源的特點(diǎn)而量身定做。值得一提的是，現(xiàn)有的有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)的行政監(jiān)管制度亟待完善，盡管《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了包括開發(fā)前的勘查規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)普查、行政審批以及保護(hù)性開采和環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)具體措施，但現(xiàn)實(shí)中依然存在著多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)不明、方式落后等情況。

2.2.3 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中的政府職能定位不科學(xué)

現(xiàn)行的《物權(quán)法》將礦業(yè)權(quán)視為用益物權(quán)，視作民事權(quán)利予以保護(hù)。事實(shí)上礦業(yè)權(quán)具有公權(quán)和私權(quán)兼?zhèn)涞男再|(zhì)，其涉及到的經(jīng)濟(jì)關(guān)系包羅萬(wàn)象，既包括平等主體之間的民事關(guān)系，也包括管理與服從這種不對(duì)稱的公法關(guān)系。政府在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中扮演著不同的角色，既要代表國(guó)家行使所有者的權(quán)益，又作為社會(huì)秩序的維護(hù)者，行使著監(jiān)管者的職責(zé)，有時(shí)還作為投資者承擔(dān)著一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中，正是由于政府的三重角色，導(dǎo)致市場(chǎng)主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系與政府監(jiān)管市場(chǎng)主體的管理關(guān)系相互交錯(cuò)，造成政府管理職能弱化的傾向，這是制約礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)健康發(fā)展的又一壁壘。加之，某些地方政府越權(quán)招商引資，干預(yù)礦業(yè)權(quán)的設(shè)置；還有的地方政府參與礦業(yè)權(quán)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)重侵犯其它礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，政府的這種既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的角色必須重新科學(xué)定位。更有甚者，有的地方政府對(duì)已出讓探礦權(quán)的礦產(chǎn)地，在完成勘查工作后，要求以“招拍掛”方式重新出讓采礦權(quán)[4]。

2.2.4 礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證的協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢

目前土地利用總體規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)審批管理制度之間還存在著不協(xié)調(diào)、不一致的情形。占用農(nóng)用地、征地的審批權(quán)歸國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府，而采礦權(quán)的審批管理為國(guó)務(wù)院相關(guān)部門（國(guó)土資源部）和省級(jí)政府主管部門（國(guó)土資源廳），雖然都是兩級(jí)管理，但主體不一致。并且現(xiàn)行法律規(guī)定采礦權(quán)的取得不以取得土地使用權(quán)為前提，這就為存在土地權(quán)和采礦權(quán)脫節(jié)現(xiàn)象埋下了隱患。通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式有償取得礦業(yè)權(quán)的采礦權(quán)人，仍需經(jīng)過(guò)辦理土地使用權(quán)的程序。實(shí)踐中，即使國(guó)土資源部門通過(guò)市場(chǎng)方式公開出讓礦業(yè)權(quán)后，仍需要林業(yè)、環(huán)保、安監(jiān)等多部門出具意見，方能辦理礦業(yè)權(quán)登記手續(xù)。部門之間的多頭管理、繁瑣的行政審批手續(xù)和環(huán)節(jié)無(wú)疑在一定程度上影響了相關(guān)礦產(chǎn)資源探礦許可證、開采許可證的辦理進(jìn)程。

2.2.5 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易不規(guī)范

在礦業(yè)權(quán)交易過(guò)程中，某些地方政府違背自然規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律，強(qiáng)行一律通過(guò)招拍掛方式出讓礦業(yè)權(quán)，忽視高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)勘查問(wèn)題；有的在礦業(yè)權(quán)交易上人為設(shè)置障礙，如不根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地質(zhì)成礦規(guī)律設(shè)置礦業(yè)權(quán)，而通過(guò)行政權(quán)力劃定、審批和設(shè)置礦業(yè)權(quán)，甚至直接投資從事礦業(yè)權(quán)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，形成事實(shí)上的壟斷，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)主體的地位不平等。還有由于出讓制度和措施不健全、信息公告不夠、文件制作不規(guī)范，個(gè)別地方還存在圈而不探、圈而不采或炒賣礦業(yè)權(quán)的現(xiàn)象[5]。某些經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)不住市場(chǎng)超額利潤(rùn)的誘惑，一旦看到礦產(chǎn)品價(jià)格暴漲，不惜通過(guò)各種手段取得礦業(yè)權(quán)后，便通過(guò)“炒礦”這種投機(jī)行為獲得高額利潤(rùn)。對(duì)于那些具有戰(zhàn)略性意義、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的礦產(chǎn)資源不愿長(zhǎng)期投資經(jīng)營(yíng)。如果對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)存在的這些弊端不加重視和矯正，礦產(chǎn)資源無(wú)序開發(fā)和浪費(fèi)的現(xiàn)象將會(huì)日趨嚴(yán)重。

2.2.6 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)不完善

礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)指的是礦業(yè)權(quán)評(píng)估、代理、咨詢和經(jīng)紀(jì)這幾類機(jī)構(gòu)[5]。目前我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)主要是礦業(yè)權(quán)評(píng)估和礦業(yè)權(quán)代理這兩類機(jī)構(gòu)，其它的中介機(jī)構(gòu)尚處于萌芽狀態(tài)。當(dāng)前這類中介機(jī)構(gòu)存在的突出問(wèn)題表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是資格資質(zhì)管理混亂；二是行業(yè)自律水平和服務(wù)意識(shí)有待提升；三是信用制度缺失，部分中介機(jī)構(gòu)嚴(yán)重違背誠(chéng)實(shí)信用原則，編制虛假報(bào)告、發(fā)布虛假信息。礦業(yè)權(quán)中介機(jī)構(gòu)存在的諸多問(wèn)題在一定程度上影響了市場(chǎng)的公信力，對(duì)資本投機(jī)炒作礦業(yè)權(quán)起到了推波助瀾的作用，造成“大礦小賣”、“小礦大賣”現(xiàn)象屢屢發(fā)生[5]。

3 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全法律規(guī)制的完善

3.1 加快修訂《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)

加快修訂《礦產(chǎn)資源法》及其配套制度，明確礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化配置的具體內(nèi)容，進(jìn)一步提升礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化配置的法律地位。在現(xiàn)階段，要正確地把握法與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，法要體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)而言，就是要按照有償使用和有償取得的基本原則，對(duì)不適應(yīng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展的法律規(guī)范進(jìn)行清理。為此，相關(guān)部門應(yīng)該結(jié)合市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，梳理整合現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源法律規(guī)范，即進(jìn)行相關(guān)的廢、改、立活動(dòng)，盡快出臺(tái)促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)育的法律規(guī)范。立法的重點(diǎn)應(yīng)該在繼續(xù)鼓勵(lì)礦業(yè)權(quán)依法流轉(zhuǎn)的同時(shí)，更加側(cè)重于針對(duì)買斷、入股、上市、企業(yè)重組等情況制定具體的可操作性的規(guī)范。建議：第一，繼續(xù)完善《礦產(chǎn)資源法》，力求做到礦業(yè)權(quán)定性準(zhǔn)確，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度合理；第二，要把保護(hù)礦業(yè)權(quán)和保護(hù)環(huán)境結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行通盤考慮，將礦區(qū)環(huán)境保護(hù)的要求貫徹到礦業(yè)許可制度之中，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入制度相匹配，做到環(huán)境保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源兩不誤、兩促進(jìn)；第三，建立以《礦產(chǎn)資源法》為核心，相關(guān)法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充的體例科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、層次分明、內(nèi)部和諧的礦產(chǎn)資源法律體系，健全礦業(yè)權(quán)有償使用制度，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

3.2 進(jìn)一步明確政府在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中的職能定位

盡快建立配套完善的礦業(yè)開發(fā)管理制度和礦業(yè)權(quán)管理制度，科學(xué)劃分各級(jí)政府及其職能部門的權(quán)限，合理界定其職責(zé)，創(chuàng)新礦產(chǎn)資源管理方式方法，這是解決當(dāng)前礦產(chǎn)資源開發(fā)利用及其收益分配中所存問(wèn)題的根本途徑。政府及其職能部門的管理活動(dòng)要充分體現(xiàn)國(guó)家作為所有者的權(quán)利，要把規(guī)范礦業(yè)開發(fā)行為和促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)健康發(fā)展作為其工作的重點(diǎn)和突破口來(lái)抓好抓實(shí)。為此，必須從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：第一，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源有償取得和使用意識(shí)，花大力氣解決由于歷史原因而形成的礦業(yè)權(quán)無(wú)償取得問(wèn)題；第二，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，進(jìn)一步強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)主體的平等地位，依法保護(hù)其合法權(quán)益；第三，理清政府職責(zé)，改進(jìn)管理手段，按照?qǐng)?zhí)法為民的要求，不斷提高服務(wù)意識(shí)[5]。

3.3 協(xié)調(diào)礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證機(jī)制

進(jìn)一步健全以國(guó)土資源管理部門和其它具有相關(guān)礦產(chǎn)資源監(jiān)管職責(zé)的部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保礦產(chǎn)資源出讓制度體現(xiàn)公正與效率，以及出讓工作的公開、公平、公正，保證礦業(yè)權(quán)出讓項(xiàng)目的順利實(shí)施。一方面要完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，進(jìn)一步完善勘查和開采準(zhǔn)入條件，完善勘查開采資質(zhì)管理制度，加強(qiáng)市場(chǎng)主體的資質(zhì)管理。另一方面要健全和完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)管理制度，進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度，建立健全礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化配置的配套制度，并與土地、煤炭、森林、草原、水利、環(huán)保、安監(jiān)等相關(guān)法律法規(guī)充分銜接，不斷提高市場(chǎng)交易的可操作性和有效性。具體的礦業(yè)權(quán)出讓管理，要遵循市場(chǎng)規(guī)律和地質(zhì)規(guī)律，進(jìn)一步完善分類管理制度。也就是說(shuō)，對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)依據(jù)礦產(chǎn)資源的風(fēng)險(xiǎn)程度而定，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)類的礦產(chǎn)資源，按照先申請(qǐng)后審批登記的方式進(jìn)行管理；對(duì)于低級(jí)別的礦產(chǎn)資源、開采無(wú)需勘查的礦產(chǎn)資源以及由國(guó)家出資勘查形成礦產(chǎn)地的礦產(chǎn)資源，均可采取招標(biāo)、拍賣、掛牌的形式出讓采礦權(quán)；對(duì)于那些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和因礦產(chǎn)資源地理存儲(chǔ)狀況須作統(tǒng)一勘查開采的項(xiàng)目，可采取協(xié)議出讓的方式實(shí)現(xiàn)探礦權(quán)和采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，礦業(yè)權(quán)出讓切忌搞“一刀切”，全部實(shí)行招拍掛。

3.4 規(guī)范礦業(yè)權(quán)一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)

礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)可分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)兩種。所謂一級(jí)市場(chǎng)，又稱為出讓市場(chǎng)，指的是相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)以批準(zhǔn)申請(qǐng)或招拍掛的方式向申請(qǐng)人授予礦業(yè)權(quán)的行為。一級(jí)市場(chǎng)主要由國(guó)家掌控。如前所述，礦業(yè)權(quán)“申請(qǐng)”加“行政審批”的出讓方式主要是針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下的歷史問(wèn)題而言的。礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)的培育和完善，必須著手解決礦業(yè)權(quán)人的性質(zhì)及其權(quán)利問(wèn)題和完善礦業(yè)權(quán)有償使用制度，使得各市場(chǎng)主體在競(jìng)爭(zhēng)面前一律地位平等。國(guó)家為了激活礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)，帶動(dòng)礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展，在立法層面上作出了重大努力，首先是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)現(xiàn)有的《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修改，明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償使用制度；其次是國(guó)務(wù)院頒布了三個(gè)配套行政法規(guī)；再次是國(guó)土資源主管部門根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》和國(guó)務(wù)院這三個(gè)配套行政法規(guī)的規(guī)定，出臺(tái)了探礦權(quán)、采礦權(quán)招拍掛出讓方式的規(guī)范性文件，礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)由此邁上了一個(gè)新臺(tái)階。不過(guò)由于缺少礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)理論基礎(chǔ)作支撐而導(dǎo)致其交易混亂的現(xiàn)象依然十分突出。礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)理論盲點(diǎn)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款的定性存在很大的分歧，有的認(rèn)為是體現(xiàn)投資者收益，有的認(rèn)為是體現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)者收益，因認(rèn)識(shí)上的分歧而影響礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估方法和評(píng)估結(jié)果。第二，礦業(yè)權(quán)價(jià)值來(lái)源理論的差異而深刻影響礦業(yè)權(quán)價(jià)值。目前比較流行的理論有勞動(dòng)價(jià)值論、地租論以及市場(chǎng)需求論。第三，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)及其價(jià)款收取依據(jù)在理論上存在很大分歧。第四，礦業(yè)權(quán)價(jià)格與價(jià)值之間關(guān)系、采礦權(quán)、探礦權(quán)各自評(píng)估方法及其適用范圍與條件，評(píng)估參數(shù)的合理確定等方面尚有待加強(qiáng)研究[6]。當(dāng)前尤為重要的是，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制的完善。針對(duì)當(dāng)前礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓超額利潤(rùn)主要來(lái)自于“炒礦”行為的做法，應(yīng)當(dāng)著力解決礦業(yè)權(quán)出讓底價(jià)不準(zhǔn)確的問(wèn)題，健全和完善評(píng)估規(guī)則，減少人為因素的干擾是完善礦業(yè)權(quán)價(jià)格機(jī)制的關(guān)鍵所在。

二級(jí)市場(chǎng)，又稱之為“轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)”，它指的是礦業(yè)權(quán)的民事主體將依法取得的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)移給另一平等的民事主體的行為，依照法律，轉(zhuǎn)讓行為主要有出售、作價(jià)出資、合作、重組改制等方式。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中轉(zhuǎn)讓方和受讓方民事主體地位平等，因此應(yīng)當(dāng)按照公平、自愿、誠(chéng)實(shí)信用的原則進(jìn)行交易。建立統(tǒng)一有形的礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，搭建礦業(yè)權(quán)交易平臺(tái)，其目標(biāo)是建立健全高效、快捷的交易信息體系，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的礦業(yè)資源信息共享。依托全國(guó)各地的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)或交易中心，健全全國(guó)性的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易信息網(wǎng)[7]，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)作用，并依法加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管。制定和規(guī)范交易信息的傳遞途徑與格式，通過(guò)交易信息網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)確及時(shí)發(fā)布各種交易信息，使政府及時(shí)掌握二級(jí)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)。

3.5 加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)建設(shè)

通過(guò)礦業(yè)權(quán)一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)公開交易，一方面有利于在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)之上，可以利用交易市場(chǎng)改善資源管理秩序，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與生態(tài)價(jià)值，提高資源的綜合利用效率；另一方面，可以通過(guò)探礦權(quán)、采礦權(quán)交易，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，淘汰落后的生產(chǎn)工藝，減少資源浪費(fèi)、環(huán)境污染和生態(tài)破壞，最終實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。但是礦業(yè)投資專業(yè)性很強(qiáng)，礦業(yè)權(quán)交易涉及的問(wèn)題比較復(fù)雜，為此，需要借助專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的有效服務(wù)，才能順利進(jìn)行交易。政府應(yīng)當(dāng)積極培育礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)各類中介機(jī)構(gòu)，健全諸如法律、經(jīng)濟(jì)服務(wù)類中介機(jī)構(gòu)。一是培育礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)需要的各個(gè)專業(yè)中介組織。這類組織在政府主導(dǎo)下，能服務(wù)于礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。二是整合現(xiàn)有專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量，成立綜合性的礦業(yè)權(quán)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)；或者是專業(yè)性的中介機(jī)構(gòu)，服務(wù)于其中的一個(gè)或幾個(gè)環(huán)節(jié)。不論是綜合性的還是專業(yè)性的中介機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)有自己的名稱、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，有相關(guān)的注冊(cè)資本，能獨(dú)立地承擔(dān)相關(guān)的民事責(zé)任。三是引入市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，使礦業(yè)權(quán)國(guó)內(nèi)評(píng)估與國(guó)際慣例接軌。加強(qiáng)諸如礦業(yè)權(quán)評(píng)估、信息服務(wù)、代理、法律咨詢、經(jīng)紀(jì)等單一或綜合性的中介機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，合理設(shè)置門檻準(zhǔn)入制度，使其不受外界干擾，從而獨(dú)立公正地開展服務(wù)，使其中介服務(wù)觸及礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的各個(gè)角落。四是加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)中介結(jié)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立一支專業(yè)知識(shí)性強(qiáng)、服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平高、年齡結(jié)構(gòu)層次合理的評(píng)估師隊(duì)伍至關(guān)重要。礦業(yè)權(quán)評(píng)估師的知識(shí)包括方方面面，它涉及到法律、財(cái)會(huì)、經(jīng)濟(jì)、特別是地質(zhì)礦產(chǎn)等各方面的知識(shí)。因此，作為評(píng)估師，應(yīng)具備廣闊的知識(shí)背景方可步入該門檻。同時(shí)還要積極探索評(píng)估師的培養(yǎng)和再教育途徑，在提高其專業(yè)知識(shí)的同時(shí)不斷提升自己的職業(yè)道德水準(zhǔn)[8]。

[1]王春秀,戴惠新,李英龍,等.礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)研究[J].中國(guó)礦業(yè),2003(5):18-20.

[2]呂致文.我國(guó)能源安全問(wèn)題的結(jié)構(gòu)性分析[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2005(9):33-34.

[3]張應(yīng)紅.我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)現(xiàn)狀與發(fā)展建議[C]//中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)2001年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集.北京:中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì),2001.

[4]屈紅剛,王史堂,李景朝.當(dāng)前礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化配置存在的主要問(wèn)題及完善建議[J].資源與產(chǎn)業(yè),2011(1):154-157.

[5]尚宇,卜小平.對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)若干問(wèn)題的思考[J].中國(guó)礦業(yè),2009(4):19-21.

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[8]劉育民.我國(guó)礦業(yè)權(quán)交易中專業(yè)性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展[J].資源與產(chǎn)業(yè),2010(1):163-166.

Discussion on Legal Regulations with Regard to the Security of Mining Right Market

XIA Yunjiao, MA Tianyi

(School of Public Administration, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

Strengthening legal regulations with regard to the security of mining right market is beneficial to achieve the optimal allocation of mineral resources, safeguard the legitimate rights and interests of mineral resource property owners, and ensure the safe operation of national economy. This paper points out the shortage of legal regulations with regard to the security of mining right market, these include: legal system for mining right protection is incomplete; there is no clear system of classified management of mineral resources; government function positioning in mining right market is unscientific; coordination mechanism of the examination and approval and certification of mining right is not smooth; mining right market transactions is lack of standardization; as well intermediary service in mining right market is poor. In response to this, this paper suggests that the Law of Mineral Resources and other regulations should be revised; the function orientation of the government in mining right market must be further defined clearly. Meanwhile, the release mechanism for examination and approval of mining right must be coordinated; and the primary and secondary market trading should be standardized. But not only that, we must strengthen the construction of intermediary organizations in the mining right market.

mining rights; market security; legal regulations

F407.1;F062.1

C

1672-6995(2014)01-0034-05

2013-07-26；

2013-09-25

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院重點(diǎn)科研項(xiàng)目培育基金（Z F201103）；“礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)安全法律保障機(jī)制研究”（ZF2011003）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（CUGW100223）；“澳大利亞礦業(yè)法律制度研究”（CUGW100223）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（2013179084）；“礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究”（12144588641）

夏云嬌（1973-），女，湖北省仙桃市人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)人權(quán)法研究所副所長(zhǎng)，2010年國(guó)家公派澳大利亞國(guó)立大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者，主要從事環(huán)境資源行政法學(xué)研究。